當(dāng)前我國(guó)既處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也處于社會(huì)矛盾多發(fā)期，社會(huì)秩序、社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局都處在深刻的調(diào)整之中。如何通過(guò)社會(huì)管理創(chuàng)新，對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效的管理，讓每個(gè)公民擁有更好的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，保持良好的社會(huì)秩序和生機(jī)勃勃的社會(huì)力量成為目前我國(guó)面臨的重要課題。美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家由于自治傳統(tǒng)較久，在社會(huì)管理領(lǐng)域有多年的實(shí)踐，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新具有重要的借鑒意義。 一、美國(guó)社會(huì)管理的理念與特點(diǎn) 社會(huì)管理主要是政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過(guò)程。它的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面。 19世紀(jì)后期到20世紀(jì)中期，美國(guó)在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)了貧富分化、秩序紊亂等社會(huì)問(wèn)題。在這一時(shí)期美國(guó)以“進(jìn)步運(yùn)動(dòng)”和“新政”為代表進(jìn)行改革，以反壟斷、保福利推動(dòng)社會(huì)建設(shè)與發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧。20世紀(jì)90年代以來(lái)，美國(guó)政府從關(guān)注貧困逐漸轉(zhuǎn)向關(guān)注社會(huì)排斥和社會(huì)融合。它通過(guò)“社區(qū)干預(yù)”等社會(huì)工程以及較高的社會(huì)福利，向國(guó)民提供基本的社會(huì)保障，解決社會(huì)矛盾。近年來(lái)，美國(guó)的社會(huì)管理把社會(huì)保障、公民幸福等因素納入政治目標(biāo)，探索善治架構(gòu)下的社會(huì)管理，建立基于市場(chǎng)原則、公共利益以及認(rèn)同之上的合作管理，使公共利益最大化。 目前，美國(guó)社會(huì)治理的理念是主要通過(guò)合作、協(xié)商的方式確立社會(huì)共識(shí)，制度的重心在于形成多元責(zé)任主體，從單獨(dú)依靠政府的能力轉(zhuǎn)變?yōu)榻柚渌黧w的能力和資源實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目標(biāo)，將其他主體作為治理中的伙伴。權(quán)力向度是多元的、相互的，不是單一的和自上而下的，因而美國(guó)的社會(huì)管理是一個(gè)政府力量與市場(chǎng)、社會(huì)力量互相適應(yīng)和增權(quán)的過(guò)程:一方面，社會(huì)中分散的利益按照功能分化的原則組織起來(lái)，有序地參與到社會(huì)治理中;另一方面，從這種制度化的參與中，公共決策和社會(huì)治理將更加公正，國(guó)家權(quán)力也獲得了穩(wěn)定的合法性。其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下方面: (一)政府大力支持，社會(huì)發(fā)展支出在公共支出中的比重大 社會(huì)保障是美國(guó)促進(jìn)社會(huì)和諧的重要手段，也是美國(guó)生活方式的一個(gè)必不可少的組成部分。美國(guó)政府通過(guò)合理的公共服務(wù)項(xiàng)目支出，建立較為完備的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源和財(cái)富的有效調(diào)節(jié)，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)層面穩(wěn)定社會(huì)和調(diào)節(jié)利益沖突。美國(guó)自“羅斯福新政”立法以來(lái)，政府擔(dān)負(fù)起了保證每個(gè)美國(guó)人的最低生活標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任，并逐漸形成了一套比較完善的社會(huì)福利體系和社會(huì)安全網(wǎng)。 目前，美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政中，各類保障支出占總支出的比例一般保持在46%—52%之間，州和地方政府財(cái)政支出用于教育的支出占總支出的34%以上;其公共福利支出占總支出的比例超過(guò)16%，最高達(dá)18.2%，這充分說(shuō)明了美國(guó)財(cái)政支出的公共服務(wù)性。從1972年到2011年，醫(yī)保支出占財(cái)政支出的比重從3.6%上升到15.6%，醫(yī)療補(bǔ)助從2%上升到7.6%，收入保障(包括失業(yè)補(bǔ)助金、補(bǔ)充保障收入金和其他福利金)從7.1%上升到11.2%。2011財(cái)年，聯(lián)邦政府的財(cái)政支出中有45%用于社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)。這種財(cái)政支出結(jié)構(gòu)保障了民眾的生存、安全、教育和醫(yī)療等基本生活需求，保證了社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定。 (二)注重非營(yíng)利組織和私人在社會(huì)管理中的重要作用 美國(guó)社會(huì)管理中鼓勵(lì)社會(huì)組織、依靠社會(huì)組織為民眾服務(wù)、化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理職能社會(huì)化。在美國(guó)，非營(yíng)利組織是獨(dú)立于政府之外的非營(yíng)利、自律、志愿性組織，其功能十分廣泛，主要包括:維護(hù)特定群體或特定地區(qū)的利益、支持技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新、充當(dāng)政府與商業(yè)部門(mén)的中間人、提供憲法禁止政府從事的服務(wù)、監(jiān)督政府與市場(chǎng)、滿足社會(huì)多元化需要等。非營(yíng)利組組織所提供的服務(wù)占全部社會(huì)服務(wù)的一半。① 在美國(guó)社會(huì)管理過(guò)程中，將非營(yíng)利組織和私人部門(mén)納入進(jìn)來(lái)，不僅使得最困難的人群得到救助，而且使得參與各方都獲得一定的利益，體現(xiàn)了一種機(jī)制性的社會(huì)責(zé)任關(guān)系。政府和非營(yíng)利組織之間建立起了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系:一方面，政府通過(guò)外包、補(bǔ)助制度、抵用券制度等方式將一些公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給非營(yíng)利組織，從包攬社會(huì)事務(wù)的重負(fù)中解脫出來(lái)，主要發(fā)揮監(jiān)督者和設(shè)計(jì)者的作用，提高社會(huì)管理的水平和質(zhì)量。另一方面，非營(yíng)利組織可使公民廣泛地參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，促使政府傾聽(tīng)民意，從而凝聚民心、安定社會(huì)。 (三)通過(guò)社區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合 美國(guó)是西方國(guó)家中最早開(kāi)展社區(qū)建設(shè)、發(fā)展和管理研究工作的國(guó)家之一。美國(guó)的社區(qū)組織從20世紀(jì)20年代開(kāi)始初步形成，到60年代基本形成了政府指導(dǎo)監(jiān)管、社區(qū)組織和民間團(tuán)體主辦、私人部門(mén)積極參與的運(yùn)作構(gòu)架。作為一個(gè)文化多元、種族復(fù)雜的國(guó)家，社區(qū)建設(shè)是美國(guó)政府滿足社會(huì)需求、應(yīng)對(duì)社會(huì)挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)民族融合的主要方法。社區(qū)建設(shè)與管理在美國(guó)已經(jīng)比較系統(tǒng)和成熟。政府對(duì)社區(qū)的規(guī)劃呈現(xiàn)出明確的計(jì)劃性和目標(biāo)指向，每年都對(duì)社區(qū)建設(shè)制定一系列的工作計(jì)劃和發(fā)展規(guī)劃，包括工作內(nèi)容、組織措施和目標(biāo)要求等。參與社區(qū)建設(shè)的非營(yíng)利組織不僅直接提供服務(wù)，還多方籌款，通過(guò)社會(huì)捐助、收取有償服務(wù)費(fèi)等方式解決社區(qū)發(fā)展方面資金不足的問(wèn)題。 最初，美國(guó)的社區(qū)管理強(qiáng)調(diào)國(guó)家、地方和社區(qū)各種服務(wù)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和聯(lián)合，社區(qū)資源和人的需求之間的平衡。20世紀(jì)后期，社區(qū)建設(shè)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)廣泛的社區(qū)參與，強(qiáng)調(diào)提高社區(qū)居民的自我依賴、自我完善、自我發(fā)展能力，增強(qiáng)解決社區(qū)問(wèn)題的能力。“社區(qū)干預(yù)”主要是對(duì)貧窮、失業(yè)、犯罪和環(huán)境污染進(jìn)行干預(yù)，更好地組織社區(qū)福利服務(wù)，從而使社區(qū)具有生命力。當(dāng)前，美國(guó)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的主要問(wèn)題是，受金融危機(jī)的影響，失業(yè)率高企，年輕人離開(kāi)所在社區(qū)尋找新的工作，造成大城市擁擠、小居民點(diǎn)精英流失等。②因而，解決社區(qū)居民的就業(yè)問(wèn)題成為社區(qū)管理的主要任務(wù)。 二、美國(guó)社會(huì)管理的案例分析:住房保障 安居才能樂(lè)業(yè)，安居才能安心。住房問(wèn)題往往是社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)，美國(guó)住房保障政策是美國(guó)社會(huì)管理的一個(gè)縮影。美國(guó)國(guó)會(huì)在1949年通過(guò)的《全國(guó)可承受住房法》中，提出了美國(guó)住房保障的總體目標(biāo)是“讓每個(gè)美國(guó)家庭能夠承受得起一套環(huán)境適宜且體面的住房”。在這一目標(biāo)的指引下，美國(guó)住房保障的基本思路是:政府干預(yù)與市場(chǎng)力量、社會(huì)力量相結(jié)合，既遵循政府介入住房的理念，又不大包大攬;既有政府適度的社會(huì)保障，又由居民盡其所能負(fù)擔(dān)住房消費(fèi)。如今美國(guó)的住宅自有率高達(dá)68.8%，白人住房自有率高達(dá)75.2%，黑人、亞裔和西班牙裔等少數(shù)族群住房自有率也提升至50.9%，人均住房面積達(dá)65平方米，住房保障政策成為社會(huì)穩(wěn)定的基石。 (一)政府投資建造公共住房，解決住房短缺的難題 1929—1933年大危機(jī)后，美國(guó)各大城市出現(xiàn)了嚴(yán)重的住房供給不足，貧民窟狀況的惡化致使許多城市出現(xiàn)了社會(huì)動(dòng)蕩。同時(shí)，城市化進(jìn)程的加快使住房短缺嚴(yán)重，帶來(lái)大量社會(huì)問(wèn)題。為此，聯(lián)邦政府通過(guò)政府投資建造公共住房供低收入家庭租用。1937年，聯(lián)邦政府出臺(tái)了《美國(guó)住房法》，建設(shè)公共住房作為一項(xiàng)獨(dú)立且長(zhǎng)期的住房措施被通過(guò)，正式確立了“聯(lián)邦撥款資助———地方具體實(shí)施”的公共住房計(jì)劃實(shí)施方法。公共住房計(jì)劃在短期內(nèi)迅速地增加了城市住房存量，快速緩解了城市低收入群體的住房供給不足問(wèn)題。到1969年，公共住房總量是79萬(wàn)套，并在1994年達(dá)到頂峰，共計(jì)140萬(wàn)套。政府不僅要在建設(shè)公共住房項(xiàng)目上投資，還要在設(shè)施維護(hù)及配套項(xiàng)目上支出。1969年的聯(lián)邦運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助為1490萬(wàn)美元，1979年上升到7.2億美元，1993年為25億美元，2003年達(dá)到了35億美元，2008年上升至45億美元。③ (二)政府支持私人和非營(yíng)利組織為低收入家庭建廉價(jià)房 二戰(zhàn)以后美國(guó)城市化出現(xiàn)了新的現(xiàn)象:富裕的白人中產(chǎn)階級(jí)離開(kāi)城市，而貧窮的工人和少數(shù)民族涌入城市，城市的住房短缺仍比較嚴(yán)重。許多地方和州政府開(kāi)始與非營(yíng)利組織合作實(shí)施新的住房計(jì)劃。1959年，聯(lián)邦政府開(kāi)始了第一個(gè)完全由非營(yíng)利組織實(shí)施的為低收入老年人和殘疾人提供住房計(jì)劃。20世紀(jì)60年代末至70年代初，面對(duì)日益嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府為私人開(kāi)發(fā)商和非營(yíng)利組織提供優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)他們?yōu)榈褪杖爰彝ラ_(kāi)發(fā)廉價(jià)房。聯(lián)邦資助有兩種形式:一是提供低息貸款。私人開(kāi)發(fā)商和非營(yíng)利組織以低于1%的貸款利息獲得貸款，與市場(chǎng)利息差額部分由聯(lián)邦政府補(bǔ)貼，因而可以提供廉租房，使低收入群體以較低的租金獲得住房。二是通過(guò)稅收激勵(lì)，吸引社會(huì)資本參與建設(shè)。比較典型的是低收入住房稅收優(yōu)惠證(LIHTC)計(jì)劃。該計(jì)劃針對(duì)供給端進(jìn)行稅收抵免和補(bǔ)貼，且直接與住房項(xiàng)目掛鉤。運(yùn)作的基本模式是:美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)署每年向各州政府分配稅務(wù)返還額度，向參與新建、改建低收入住房的開(kāi)發(fā)商提供聯(lián)邦稅收優(yōu)惠證。每個(gè)州要提供至少10%的份額給非營(yíng)利性住房機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)的住房。獲得稅收優(yōu)惠證的開(kāi)發(fā)商必須有一定比例的項(xiàng)目單元分給低收入家庭:至少20%的單元提供給不高于當(dāng)?shù)刂械仁杖胨?0%的家庭，或者至少40%的單元提供給低于當(dāng)?shù)刂械仁杖胨?0%的家庭，且這部分住房的租金不得高于租戶家庭收入的30%。項(xiàng)目要保持廉價(jià)期15年。隨著這一稅收補(bǔ)貼項(xiàng)目越來(lái)越為市場(chǎng)所熟悉，特別是成為國(guó)家稅法的永久項(xiàng)目后，稅收補(bǔ)貼在投資市場(chǎng)上價(jià)格上升，因而能夠顯著提高工程開(kāi)發(fā)的權(quán)益成本，減少對(duì)其他來(lái)源的資金需求，使得住房項(xiàng)目可以服務(wù)于低收入家庭。 (三)政府利用靈活的補(bǔ)貼提高居民住房消費(fèi)能力，滿足多元住房需求 1974—1975年美國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，聯(lián)邦預(yù)算赤字達(dá)到戰(zhàn)后最高水平，通貨膨脹不斷上升，失業(yè)率達(dá)到20世紀(jì)30年代以來(lái)的最高水平，住房領(lǐng)域的矛盾由供給不足向支付力不足轉(zhuǎn)變。政府從自有住房和租賃住房?jī)蓚€(gè)方面，充實(shí)國(guó)民可支付住房的供給，促進(jìn)公民在住房上的公平。 一是租房補(bǔ)貼，即政府對(duì)低收入群體給予一定的房租補(bǔ)貼，提高其租房支付能力。如美國(guó)自20世紀(jì)80年代起實(shí)施的租金證明計(jì)劃。在該計(jì)劃中，符合資格的租房者可以從地方住房管理機(jī)構(gòu)獲得租金證明，到市場(chǎng)上去尋找符合美國(guó)住建部規(guī)定的質(zhì)量等級(jí)和租金限額的住房。地方住房管理機(jī)構(gòu)限定租房者可以選擇的區(qū)位，在總租金中，租戶只需支付不超過(guò)家庭收入25%的租金。后來(lái)，該計(jì)劃變更為租房券計(jì)劃，在總租金中，租房者支付不超過(guò)自身收入30%的租金，在政府規(guī)定租金范圍內(nèi)的租金差額由政府發(fā)放的租房券來(lái)支付。④政府在市場(chǎng)機(jī)制的框架內(nèi)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的形式提高低收入階層的住房支付能力，提高了住戶的自由選擇度，滿足了不同的消費(fèi)偏好。二是購(gòu)房補(bǔ)貼，即政府以補(bǔ)貼、減稅和金融政策鼓勵(lì)購(gòu)買自有住房。對(duì)利用抵押貸款購(gòu)買、建造和大修自己房屋的家庭，在征收個(gè)人所得稅時(shí)減免抵押貸款的利息支出;對(duì)擁有自己住房的家庭，還可以減免所得稅和財(cái)產(chǎn)稅。 (四)以社區(qū)為平臺(tái)緩解住房引發(fā)的社會(huì)管理問(wèn)題 1．通過(guò)《社區(qū)再投資法案》，減少對(duì)弱勢(shì)社區(qū)和有色人種的貸款歧視 美國(guó)的住房保障政策不僅體現(xiàn)在通過(guò)減稅刺激私人投資于低收入家庭住房，同時(shí)也體現(xiàn)在致力于降低限制低收入者和有色群體的住房選擇范圍和機(jī)會(huì)的借貸門(mén)檻。1977年的《社區(qū)再投資法案》增加了銀行給弱勢(shì)社區(qū)提供服務(wù)的動(dòng)力。這一法案規(guī)定，若銀行不為低收入地區(qū)、低收入群體提供貸款投資服務(wù)，那么它將不被允許并購(gòu)、開(kāi)新的支行或參與其他受限業(yè)務(wù)。因此，該法案幫助低收入或有色群體的房屋所有者和社區(qū)增加獲得住房抵押貸款的渠道，在很大程度上減少了房地產(chǎn)市場(chǎng)和抵押貸款市場(chǎng)上對(duì)美籍非洲裔和其他有色群體的歧視。 2．力推“希望六號(hào)計(jì)劃”和“自主選擇社區(qū)”項(xiàng)目，改善貧困集中的問(wèn)題 美國(guó)公共住房經(jīng)過(guò)多年發(fā)展解決了大量低收入者的住房問(wèn)題，同時(shí)也出現(xiàn)了許多社會(huì)問(wèn)題，如種族隔離、貧困集中、暴力犯罪嚴(yán)重等，一些公共住房陷入了嚴(yán)重衰敗的境地。美國(guó)國(guó)會(huì)1993年啟動(dòng)了“希望六號(hào)計(jì)劃”，拆除破舊的公共住房，代之以設(shè)計(jì)新穎、低密度、高質(zhì)量的社區(qū)住房，并提供較好的社區(qū)和支持性服務(wù)，吸引較高收入居民入住，達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)融合與貧困人口分散化的目標(biāo)。奧巴馬政府在2010年啟動(dòng)了“自主選擇社區(qū)”項(xiàng)目，取代“希望六號(hào)計(jì)劃”，振興極度貧困地區(qū)，并與學(xué)校相結(jié)合，改善兒童的成長(zhǎng)環(huán)境。 3．通過(guò)包容性分區(qū)規(guī)劃和不同收入居民的融合增加社區(qū)的經(jīng)濟(jì)多樣性 由于集中管理貧困人口的社會(huì)成本較高，美國(guó)采取了將低收入家庭分散納入富裕社區(qū)的政策。主要通過(guò)兩種方式:一是幫助公共住房住戶和特別低收入的家庭搬進(jìn)中等收入社區(qū);二是將不同收入水平的居民安排在同一社區(qū)。包容性分區(qū)規(guī)劃鼓勵(lì)并要求開(kāi)發(fā)商將其建造的住房中的一部分指定給中低收入家庭。截至2004年，美國(guó)已經(jīng)有約600個(gè)主要城郊社區(qū)實(shí)行了一定形式的包容性分區(qū)規(guī)劃。此計(jì)劃在幾乎不用任何公共支出的情況下，為中低收入家庭解決了住房并增加了社區(qū)的經(jīng)濟(jì)多樣性。 三、美國(guó)社會(huì)管理和住房保障的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)我國(guó)的啟示 美國(guó)在社會(huì)管理和住房保障實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)正處于矛盾凸顯期的中國(guó)有重要的借鑒作用。 (一)加快向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，增加財(cái)政對(duì)社會(huì)發(fā)展的投入 評(píng)價(jià)一個(gè)政府是否為公共服務(wù)型政府，關(guān)鍵要看其財(cái)政結(jié)構(gòu)。美國(guó)政府積極擴(kuò)大公共財(cái)政中社會(huì)發(fā)展支出的比例，滿足不同利益群體的社會(huì)服務(wù)需求，力圖實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與公正的目標(biāo)。如2010財(cái)年，美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政中住房保障方面預(yù)算支出為395.35億美元，如果加上政府在金融稅收方面的支持，總支出可達(dá)到9363億美元。 從中國(guó)政府的公共支出結(jié)構(gòu)看，經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍然占有主導(dǎo)性地位，成為制約公共服務(wù)供給的重要因素。在目前的行政體制、政治體制、財(cái)稅體制、干部選拔機(jī)制下，地方政府在GDP和財(cái)政收入方面展開(kāi)競(jìng)賽，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)代替社會(huì)發(fā)展等方面的問(wèn)題比較突出。地方政府出于經(jīng)濟(jì)總量的偏好，更多財(cái)政資金投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，用于公共服務(wù)的預(yù)算支出嚴(yán)重不足。在住房保障問(wèn)題上，中央政府在對(duì)提供保障性住房的財(cái)政支出責(zé)任上存在軟約束，實(shí)際支出規(guī)模很小，地方政府對(duì)保障房建設(shè)和供應(yīng)的積極性也不高，造成政府對(duì)住房保障建設(shè)投入不足，沒(méi)有制度化的預(yù)算保證。 社會(huì)管理重在做好源頭管理，從源頭上預(yù)防和減少社會(huì)矛盾，千方百計(jì)增加居民收入，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，提高人民健康水平，辦好人民滿意的教育，加大保障性住房建設(shè)的力度，切實(shí)滿足人民群眾的民生需求。因此，政府要加快向公共服務(wù)政府轉(zhuǎn)型，以提高管理效率和基本公共服務(wù)水平為基本目標(biāo)來(lái)制定政策和配置公共資源。改革現(xiàn)有的公共財(cái)政結(jié)構(gòu)，加大社會(huì)發(fā)展投入在政府財(cái)政預(yù)算中的比重。社會(huì)公共服務(wù)財(cái)政支出要向落后地區(qū)傾斜，向社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域傾斜。需要構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，對(duì)各級(jí)政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域存在重疊交叉的事權(quán)，要明確劃分并形成共擔(dān)方案，提高服務(wù)效率和質(zhì)量。同時(shí)，充分考慮基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程以及各地的財(cái)政能力，合理確定中央與地方的負(fù)擔(dān)比例，引導(dǎo)地方政府將公共資源配置到社會(huì)管理與基本公共服務(wù)領(lǐng)域。加大政府對(duì)于住房保障的投入和土地供應(yīng)，從而增加保障性住房的供給，緩解中低收入群體住房難的困境。 (二)注重政府和社會(huì)力量的多元共治與協(xié)同合作 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府無(wú)力獨(dú)自包攬全部社會(huì)管理和服務(wù)，政府需要通過(guò)與私人及非營(yíng)利組織合作，建立起社會(huì)管理多元主體參與的機(jī)制。在美國(guó)，民間組織主要從事政府和市場(chǎng)無(wú)法顧及或不能完全做好的事業(yè)，提供多樣化的公共服務(wù)，社會(huì)公眾廣受其益，實(shí)現(xiàn)了“小政府、大社會(huì)”的管理格局。美國(guó)政府通過(guò)稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼等措施，將社會(huì)力量整合進(jìn)了住房公共目標(biāo)之中，有利于提高民眾的住房消費(fèi)水平。大部分非營(yíng)利性住房機(jī)構(gòu)都致力于無(wú)限期地保證低收入家庭有可負(fù)擔(dān)的住房。非營(yíng)利性住房機(jī)構(gòu)常常致力于為最貧窮、最需要的家庭服務(wù)，并且除了住房以外，還提供就業(yè)咨詢、小孩看管、教育等一系列支持性服務(wù)。 中國(guó)目前社會(huì)管理仍是“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的格局，社會(huì)組織弱小，社會(huì)自治力量難以激活，社會(huì)組織不足以彌補(bǔ)政府公共服務(wù)的不足。中共十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。政府要充分發(fā)揮社會(huì)組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，積極引導(dǎo)社會(huì)組織參與民生服務(wù)和社會(huì)管理。社會(huì)組織也需要培育、磨合，在發(fā)展中規(guī)范，以規(guī)范促發(fā)展。 目前我國(guó)政府在保障房的提供中包攬過(guò)多，社會(huì)力量的積極性沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，創(chuàng)造條件引導(dǎo)社會(huì)力量參與。目前相關(guān)的體制機(jī)制還沒(méi)有理順，粗線條的制度設(shè)計(jì)很難吸引社會(huì)資本進(jìn)入。主要的擔(dān)憂是利潤(rùn)難以覆蓋風(fēng)險(xiǎn)、退出機(jī)制缺位、政策不確定。因此，政府應(yīng)建立更合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，營(yíng)造良好的政策環(huán)境，減少社會(huì)力量在融資、建設(shè)、銷售過(guò)程中的不確定因素。 (三)鼓勵(lì)公眾參與社區(qū)管理，重視保障房社區(qū)管理在社會(huì)管理中的基礎(chǔ)作用 美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，社區(qū)公共事務(wù)具有復(fù)雜性、分散性和多樣性，針對(duì)社區(qū)中存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)動(dòng)員社區(qū)居民廣泛參與解決問(wèn)題，讓居民從自身利益出發(fā)參與社區(qū)管理，并在此過(guò)程中實(shí)現(xiàn)社區(qū)的共同歸屬。人民自愿參與的社會(huì)管理才是真正有效的社會(huì)管理，人民自覺(jué)創(chuàng)造的社會(huì)穩(wěn)定才是真正的社會(huì)穩(wěn)定。 我國(guó)目前社會(huì)管理協(xié)同不夠，社區(qū)建設(shè)和社會(huì)組織建設(shè)不夠成熟。輕視社會(huì)協(xié)同，會(huì)導(dǎo)致政府習(xí)慣性統(tǒng)管一切。社會(huì)管理服務(wù)的重心在社區(qū)，我們要緊緊抓住社區(qū)這個(gè)支撐點(diǎn)，注重發(fā)揮社區(qū)在社會(huì)管理服務(wù)中的基礎(chǔ)平臺(tái)作用，推進(jìn)社區(qū)管理主體多元化，培育居民參與社區(qū)治理的能力。注重發(fā)動(dòng)群眾自我管理，把社區(qū)建設(shè)成為“管理有序、服務(wù)完善”的品質(zhì)生活共同體。 保障房低收入家庭多、空巢老人多、殘疾人和病人多，社區(qū)管理難度更大、更特殊。保障房社區(qū)管理也是一場(chǎng)社會(huì)管理變革，必須把公共服務(wù)、基層社區(qū)和社會(huì)組織引入保障房小區(qū)。創(chuàng)造性地開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，促進(jìn)不同職業(yè)、文化背景群體的和諧相處，是住房保障工作的最終目標(biāo)。應(yīng)暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障機(jī)制，引導(dǎo)居民主動(dòng)參與社區(qū)管理，建立由社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、居民代表參與的社區(qū)議事協(xié)商制度，使行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、自治的社會(huì)機(jī)制在社區(qū)內(nèi)有機(jī)整合，發(fā)揮社會(huì)組織的協(xié)調(diào)整合、排憂解難功能，通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)等形式，探索建立“政府指導(dǎo)、小區(qū)自主、市場(chǎng)運(yùn)作”的物業(yè)管理或準(zhǔn)物業(yè)管理模式。 (四)社會(huì)管理體制機(jī)制應(yīng)與城市化進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng) 美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)后，伴隨工業(yè)化的迅速發(fā)展，城市化進(jìn)入鼎盛時(shí)期，城市人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎赜?790年的5.1%躍增至1920年的51.2%。人口激增，城市房屋無(wú)法滿足需求，致使住房十分擁擠，住房短缺帶來(lái)大量社會(huì)問(wèn)題。美國(guó)政府通過(guò)投資建設(shè)公共住房，為低收入群體提供住房保障，緩解社會(huì)矛盾。20世紀(jì)70年代，美國(guó)中心城市在經(jīng)歷了六七十年代人口和產(chǎn)業(yè)外遷、“產(chǎn)業(yè)空洞化”的陣痛后，實(shí)現(xiàn)了功能的轉(zhuǎn)變，完成了工業(yè)經(jīng)濟(jì)向服務(wù)性經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換和升級(jí)，走上了復(fù)興之路。部分白人中產(chǎn)階級(jí)居民向中心城市回流，使房租和房?jī)r(jià)加速上漲，超出了中低收入家庭的負(fù)擔(dān)能力。這一時(shí)期，美國(guó)政府向低收入者提供的金融和稅收支持顯著增加，以促進(jìn)公民在住房上的公平。 面對(duì)城市化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，中國(guó)還沒(méi)有形成與之相適應(yīng)的社會(huì)管理體制機(jī)制。近年來(lái)，中國(guó)城市化進(jìn)程加快，2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，流動(dòng)人口已達(dá)到2.2億。而在目前“戶籍人口—流動(dòng)人口”的二元社會(huì)管理模式下，流動(dòng)人口在勞動(dòng)報(bào)酬、子女教育、社會(huì)保障等方面未享受到平等的社會(huì)福利和國(guó)民待遇，未能真正融入城市社會(huì)。國(guó)家“十二五”規(guī)劃中已經(jīng)明確提出，城鎮(zhèn)化是未來(lái)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，城市“非正規(guī)”移民逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民是推進(jìn)城市化的重要任務(wù)。目前的社會(huì)管理模式強(qiáng)化了不同人群的社會(huì)區(qū)隔，與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所要求的流動(dòng)人口產(chǎn)業(yè)工人化、市民化不相適應(yīng)。特別是這一群體的住房問(wèn)題十分突出，大部分城市的住房保障只向戶籍人口提供，住房難題導(dǎo)致這一群體的壓抑感、漂泊感、焦慮感成為普遍現(xiàn)象。因而，中國(guó)的社會(huì)管理要與城市化進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，從制度上、社會(huì)福利上、利益結(jié)構(gòu)上、觀念上消除對(duì)流動(dòng)人口的排斥。在住房保障制度的頂層設(shè)計(jì)中，要充分考慮對(duì)流動(dòng)人口的住房保障，解決他們的后顧之憂，增強(qiáng)其安全感和幸福感，可以穩(wěn)定勞動(dòng)力供給以延緩人口紅利的消失、縮小城鄉(xiāng)差距、改善收入分配，對(duì)于我國(guó)城市化的可持續(xù)、社會(huì)公平正義具有十分重要的價(jià)值。 (五)社會(huì)管理要統(tǒng)籌規(guī)劃，政策設(shè)計(jì)要有前 社會(huì)管理要增加政策的前瞻性、超前性，要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、社會(huì)穩(wěn)定，針對(duì)民眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，針對(duì)影響社會(huì)和諧穩(wěn)定最突出的問(wèn)題，進(jìn)行系統(tǒng)研究、整體規(guī)劃，避免引發(fā)社會(huì)矛盾和增加后續(xù)政策糾錯(cuò)成本。在這方面，美國(guó)有深刻的教訓(xùn)。在公共住房項(xiàng)目中，美國(guó)1937年的立法明確規(guī)定公共住房不得與私有市場(chǎng)上的住房競(jìng)爭(zhēng)，項(xiàng)目建設(shè)有嚴(yán)格的資金限制。為了不超出建設(shè)預(yù)算，建設(shè)中追求成本最小化，建筑材料是次等的，施工也是粗糙的。公共住房建設(shè)的成本節(jié)約措施后來(lái)被證明是極其短視的。粗制濫造的建設(shè)常常使得后期的維護(hù)和修繕費(fèi)用非常高。破敗的公共住房在一定程度上也導(dǎo)致了貧困的集中。另外，最初的立法還影響了公共住房的選址———使得公共住房多座落在低收入、通常有少數(shù)族裔居住的社區(qū)，也造成了貧困人口集聚和種族隔離，帶來(lái)大量社會(huì)問(wèn)題，如20世紀(jì)60年代以黑人為代表的低收入階層不斷抗議住房條件引發(fā)騷亂。貧困集中引發(fā)復(fù)雜和持續(xù)的城市社會(huì)分裂問(wèn)題，還因?yàn)楦F人聚居地區(qū)消費(fèi)和納稅能力低下而導(dǎo)致該地區(qū)商業(yè)與公共物品投入?yún)T乏，從而形成城區(qū)敗落的惡性循環(huán)。糟糕的質(zhì)量、管理和治安，以及用于更替磨損居住系統(tǒng)和進(jìn)行必要維護(hù)的資金不足使得公共住房逐漸成為弱勢(shì)群體和窮人的避難所，貧困度越來(lái)越集中。1950年公共住房的居民平均收入約為國(guó)民平均收入的57%，到20世紀(jì)90年代中期則不足20%。⑤ 目前，中國(guó)一些地方政府急于完成中央下達(dá)的保障房建設(shè)數(shù)量指標(biāo)，一味強(qiáng)調(diào)進(jìn)度，尤其是在地方建設(shè)資金不足、積極性不高的情況下，進(jìn)度沖動(dòng)難免埋下質(zhì)量隱患。一些地方因工期過(guò)短，保障房建設(shè)中施工、監(jiān)理、建材等一系列企業(yè)招投標(biāo)流程被弱化，致使建設(shè)質(zhì)量監(jiān)管流于形式。另外，因?yàn)闆](méi)有上級(jí)的相應(yīng)考核，地方政府對(duì)如何利用保障房沒(méi)有給予足夠的重視，導(dǎo)致在決策中對(duì)保障房的布局沒(méi)有規(guī)劃統(tǒng)籌，項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)充分的科學(xué)評(píng)估和市場(chǎng)調(diào)研就匆匆上馬。在保障房周邊，包括交通、購(gòu)物、教育、醫(yī)療等生活配套設(shè)施在內(nèi)的居住條件并不完備。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不重視統(tǒng)籌規(guī)劃就會(huì)出現(xiàn)資源浪費(fèi)、貧困集中等問(wèn)題。因此，我們要從社會(huì)管理角度做好前期規(guī)劃設(shè)計(jì)，同時(shí)兼顧補(bǔ)充住房缺口和降低貧困集中這兩個(gè)目標(biāo)，要注重觀念的轉(zhuǎn)變、要素的集成、資源的整合、方法的改進(jìn)，努力破解各種體制性障礙、機(jī)制性束縛和保障方面的困擾，從而最大限度地降低后續(xù)政策糾錯(cuò)的成本。在選址和土地供應(yīng)環(huán)節(jié)上著眼城市的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，避免形成大規(guī)模低收入人群過(guò)度集中的地區(qū)，促進(jìn)不同社會(huì)階層的適度混合，通過(guò)公共權(quán)力調(diào)控城市空間資源的分配。學(xué)習(xí)美國(guó)，在商品房中配建保障房，降低建設(shè)、生活成本。 (六)引入市場(chǎng)力量時(shí)要做好制度設(shè)計(jì)，避免私人部門(mén)的道德風(fēng)險(xiǎn)損害公眾利益 政府利用市場(chǎng)主體的體制、資金、信息等方面的優(yōu)勢(shì)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，而市場(chǎng)主體利用政府所提供的市場(chǎng)、政策優(yōu)惠、資金等方面的優(yōu)勢(shì)來(lái)追求盈利目標(biāo)。但市場(chǎng)機(jī)制被引入公共服務(wù)的提供后，仍難以擺脫市場(chǎng)缺陷的內(nèi)在制約，特別是存在市場(chǎng)缺陷與政府缺陷結(jié)合的危險(xiǎn)。在這次美國(guó)的金融危機(jī)中，這一點(diǎn)表現(xiàn)得尤為明顯。政府在運(yùn)用住房金融市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)住房公共政策目標(biāo)時(shí)，為提高效率而過(guò)度依賴市場(chǎng)的力量，反而影響到政府公共目標(biāo)和公眾利益的實(shí)現(xiàn)。美國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)力量監(jiān)督不力，在利益的驅(qū)動(dòng)下，經(jīng)紀(jì)人向借款人惡意推銷貸款，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)刻意提高產(chǎn)品信用等級(jí)，政府試圖限制次級(jí)貸款創(chuàng)新過(guò)濫的行為。⑥金融危機(jī)發(fā)生后，美國(guó)新增數(shù)百萬(wàn)失業(yè)者，同時(shí)政府出手救助金融機(jī)構(gòu)，被批評(píng)為用納稅人的錢(qián)救助危機(jī)的制造者。美國(guó)民眾打出“控制華爾街”，“99%反對(duì)1%”，“大富翁，你的末日到了”等口號(hào)反對(duì)華爾街的示威運(yùn)動(dòng)由紐約走向全國(guó)，引發(fā)了許多社會(huì)矛盾。 在我國(guó)的社會(huì)管理中，一方面，政府要關(guān)注社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中可能借助的市場(chǎng)機(jī)會(huì);另一方面，也要有效監(jiān)督這一過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)保障房面臨融資難題，如何利用金融創(chuàng)新，將僵化的政府直接主導(dǎo)型融資方式轉(zhuǎn)化為政府引導(dǎo)下的市場(chǎng)運(yùn)作顯得尤為重要。因此，在推動(dòng)金融創(chuàng)新的同時(shí)，要注重與之配套的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制建設(shè)，避免市場(chǎng)的逐利性影響到公共利益。 注釋: ① 丁元竹《美國(guó)社會(huì)管理體制的特點(diǎn)和對(duì)中國(guó)的啟示》，載于2005年12月9日《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》。 ② 陳愛(ài)蓓《西方國(guó)家依法推進(jìn)社會(huì)管理的理念、路徑及其借鑒》，載于《江海學(xué)刊》2011年第5期。 ③ 相關(guān)數(shù)據(jù)參見(jiàn)R．AllenHays，TheFederalGovernmentandUrbanHousing，Albany，NY:SunnyPress，1995;G．A．Byrne，K．Day＆J．Stockard，“TakingStockofPublicHousing．PaperpresentedtothePublicHousingAuthorityDirectorsAssociations”，seehttp://www．gsd．harvard．edu/research/research_centers/phocs/taking_stock_of_public_housing_09.16.03．doc．2003;NationalLowIncomeHousingCoalition，“FY2010BudgetChartforSelectedPrograms”，seehttp://nlihc．org/doc/FY10-presidents-request．pdf．2009c． ④ 宋博通《從公共住房到租金優(yōu)惠券———美國(guó)低收入階層住房政策演化解析》，載于《城市規(guī)劃匯刊》2002年第4期。 ⑤ M．K．NennoEndingtheStalemate:MovingHousingandUrbanDevelopmentintotheMainstreamofAmericasFuture，Lanham，MD:UniversityPressofAmerica，1996． ⑥ D．Immergluck，F(xiàn)oreclosed:High-riskLending，Deregulation，andtheUnderminingofAmericasMortgageMarket，NewYork:CornellUniversityPress，2009
