城鎮(zhèn)化在發(fā)展中國家走向現代化的過程中是個舉足輕重的問題。鑒于國際國內經濟形勢的變化，在內需不足、資源環(huán)境消耗巨大的背景下，有關方面在2009年前后提出了“新型城鎮(zhèn)化”這一概念，提出“要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，順應產業(yè)聚集、重點地帶開發(fā)等區(qū)域發(fā)展的趨勢，考慮人口、資源、環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展的因素，協調推進新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化，形成新的增長極、增長帶、增長面，拓展擴大內需的新空間”。

需要指出的是，如果在發(fā)展思路和相關制度設計上仍缺乏重大創(chuàng)舉，如果以往城鎮(zhèn)化過程中的一些突出問題仍未得到有效解決。如果對城鎮(zhèn)化的理解依然主要是通過城鎮(zhèn)化促進內需和經濟發(fā)展，而非頂層制度革新。

一 、城鎮(zhèn)化是結果而不是手段和途徑

籠統地說，城鎮(zhèn)化與經濟發(fā)展互為因果。世界城市化的普遍趨勢是農民為了獲得更高收入而向城市的主動轉移，城市化是一種科技、經濟與政治發(fā)展的共同結果，而非政府為了發(fā)展經濟而采取的一種戰(zhàn)略或手段。近十幾年來，中國加大了推進城市化的力度，數千萬農民被動成為市民，城鎮(zhèn)化對許多農民而言是一種被動城鎮(zhèn)化。今天的新型城鎮(zhèn)化不應在實質上仍然是一種政府主導的城鎮(zhèn)化。新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略不應依然是希望通過政府投資帶動民間資本投資，從而促進內需、刺激經濟增長。我們不能簡單將農民希望過上和城市居民一樣的生活理解為農民接受城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。農民過上好生活不止城鎮(zhèn)化一條道路。如果違背農民的主觀意志而將城鎮(zhèn)化強加于他們身上，可能會引發(fā)極大的社會風險。

此外，期望中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化來推動中國經濟發(fā)展的愿望，存在著把工業(yè)視為經濟發(fā)展的主要動力，會忽視服務業(yè)在現代經濟和城市化過程中的應有地位的傾向，或者說未將服務業(yè)置于與工業(yè)同等重要的位置。在世界發(fā)達國家，服務業(yè)的比重早已超過工業(yè)，服務業(yè)在解決就業(yè)上的貢獻也遠大于工業(yè)。當前中國服務業(yè)比重較低，工業(yè)大多缺乏自主知識產權和核心技術，不少企業(yè)高耗能、高污染，我國生態(tài)環(huán)境和資源能源已難以支撐這種依靠高能耗、廉價勞動力和低環(huán)境保護的發(fā)展模式。國內許多發(fā)達地區(qū)的工業(yè)尚且面臨生存困境，新的城鎮(zhèn)不僅難以肩負起經濟結構升級和轉型的重任，恐怕還將使落后產業(yè)獲得不該有的喘氣之機并加重環(huán)境污染。

還有，不應過于樂觀地估計農民轉變?yōu)槭忻袼鶐淼慕洕?。實際上并非農民變?yōu)槭忻裰笃涫杖牒拖M水平就會自然增加。我們不應盲目追求城市化率，城市化水平未必與人民生活質量成正比關系，日本、意大利等一些發(fā)達國家的城市化率不到70%，而利比亞、古巴、巴西等發(fā)展中國家的城市化率在75%以上。早有學者通過對日本各地區(qū)的城市化過程的研究，指出各地區(qū)城市化水平與人均GDP無正相關關系。

總之，如果新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略依然很大程度上是將城鎮(zhèn)化當做經濟發(fā)展的一種手段和途徑，那就仍未走出片面追求GDP高增長的老思路，高估了城鎮(zhèn)化對經濟和社會的積極作用。這種城鎮(zhèn)化可能在短期內能促進經濟增長，但長期來看可能增加中國經濟、社會運行的風險。

二、土地確權會根本上推動社會變革

在我國現行的土地制度下，農民對土地的產權非常模糊，農民難以對農地行使合法權利。法律對土地的轉讓權的界定不利于農民，政府壟斷了土地征用權和城鎮(zhèn)土地市場，政府征用土地時常常繞開“為了公共利益才可征地”這一限制性規(guī)定。當前的土地及其相關制度飽受詬病，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必須同時對土地制度等制度進行實質性改革。

李克強認為，“如何規(guī)范運作，確保農民的合法權益，避免出現農民‘被動上樓’、耕地‘占優(yōu)補劣’等現象，需要在實踐中切實把握好。還有征地制度改革，怎樣逐步建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場、探索實行合理的有差別的政策等問題，不少地方都有些實踐。如何總結經驗、更好順利推進，也需要認真研究。”(出自李克強：《協調推進城鎮(zhèn)化是實現現代化的重大戰(zhàn)略選擇》，《行政管理改革》2012年第11期)在大概明確了改革方向之后，現在就需要把現有的城鎮(zhèn)化措施細化，明確化使之有針對性。特別要注意，避免給地方政府留下太多“操作”的空間。

實際上，中國的征地制度是“權力的租金替代權利租金”，實際效果通常是“兩不經濟”，大都市土地供給不足，小地方卻因工業(yè)化和城鎮(zhèn)化濫用土地，農民的權益受損。為了防止新型城鎮(zhèn)化在實踐中異化為對農民的新一輪掠奪，中國的城鎮(zhèn)化應首先確認農民對土地和房屋等相關財產的合法權益，尤其是明確規(guī)定土地的所有權、使用權、產權行使方式和轉讓程序。政府應該確定村集體與農民個人的關系，村民自己的地自主經營、出售、租賃等，應將農民的土地資產變?yōu)榛钯Y產，使其在流通過程中發(fā)現其應有的自然價值，允許農民在國家合理規(guī)劃的基礎上自主開發(fā)和經營房地產，這對于抑制城市畸高的房價將會起到重要作用。土地確權不僅會給農村引入巨量資金，還會根本上促進整個社會改革。政府應該從維護農民的權利方面著手，保障農民討價還價的權利，必須明確農民的農村耕地、山林、建設用地和宅基地使用權或經營權，否則土地流轉會成為侵害農民財產的機會。農村土地確權需要堅持最大限度保護農民合法權益、依法依規(guī)有序登記和遵循“主體平等”等原則進行?！　‖F實中有兩個問題值得關注：其一，政府不將征地的款項及時足額支付給村集體；其二，村集體不能及時足額將征地補償款發(fā)放給農民；后者比前者更嚴重，一些村集體的領導人經常將村民應得的征地補償據為己有。政府應該制定更加合理的補償標準決定機制，如果農民在土地被征收時無談判權，強征強拆還會發(fā)生。不能只看到了每年千萬農民變?yōu)槭忻襁@一“政績”，卻未解決許多農民在權益受到侵害情況下被迫變?yōu)槭忻襁@一慘劇。

三、呼喚戶籍社保等制度聯動改革

正如李克強所指出，“城鎮(zhèn)化是一個復雜的系統工程，會帶來經濟和社會深刻的變化，需要各項配套改革去推進。在推進過程中，還會遇到并且必須解決各種問題。”(參見新華社：《李克強：新型城鎮(zhèn)化的核心是人必須保護農民利益》)要實現農民轉變?yōu)槭忻衲繕?，需要系統的配套改革措施。已經有許多學者對失地農民進行了調查研究，指出了失地農民被動變?yōu)槭忻裰蟮闹T多問題，農民變?yōu)槭忻裰缶蜆I(yè)和收入難有實質性改善，大部分失地農民難以實現自我認同的轉變、難以融入城市。所以，不應低估了農民轉變?yōu)槭忻竦碾y度，不應忽視了農民的心理和文化與城市存在明顯的差異。農村和農業(yè)生活模式、文化不同于城市，農民向市民的轉化需要漫長的過程，一切機構、社會機制和心理機制都必須要改變，人格結構必須重組。”城鎮(zhèn)化會導致大量的農民變成市民，被迫的城鎮(zhèn)化對失地農民而言將是痛苦的。從農民到市民的變化不是簡單稱呼的改變。農民的市民化涉及到戶籍、就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等全方位的制度變革，需要政府進行一系列配套的公共服務和社會保障等制度改革。

在一系列的配套制度改革中，最為重要的是進行戶籍制度改革，因為當前的城鄉(xiāng)二元戶籍制度已經嚴重阻礙了我國社會與經濟的發(fā)展。

遺憾的是，至今在戶籍制度方面仍未有明確的、有實質性進步的改革舉措，尤其在大城市戶籍改革方面。

戶籍制度改革牽一發(fā)而動全身，需要中央政府進行頂層設計，“戶籍制度改革關乎公民社會權和民族國家的建構，不能僅限于地方制度的改革，中央政府應從國家建設和公民權的角度來制定戶籍改革的相關法規(guī)，從法律制度上保證基本公民社會權。國家尤其是中央政府應當負起應盡的責任和義務。”　　具體而言，戶籍制度的改革首先應從改革社會保障制度上入手。我國戶籍制度的二元化，其實就是公共服務、社會保障的二元化；結束了后者，前者便只具有象征意義。真正的戶籍制度改革，無論國家層面或地方層面上的戶籍制度改革，必然是在一體化公共服務、社會保障體系方面的改革。公共服務、社會保障體系一體化具有兩大內涵：一為全覆蓋，全體社會成員依照相對公平的標準承擔各自義務，亦依照相對公平的標準享受服務與保障；二為通過財富的二次分配實現共同發(fā)展，通過向弱勢群體的適當傾斜實現共同受益、起點公平，以強化保障功能、保持社會和諧。在舊制度向新模式的轉變過程中，應首先淡化城市偏向，使戶籍與社會福利逐步脫鉤，通過先改內容后改形式的方式來緩和改革過程中的利益沖突和摩擦，再經過一系列環(huán)節(jié)過渡到城鄉(xiāng)一元的戶籍管理制度，而不宜直接廢除戶籍制度。

其次，要科學地制定門檻標準，促進人口合理流動。通過戶籍制度的改革，以“準入條件”代替“指標控制”，為實現公民居住和遷徙自由提供依靠市場調節(jié)為主的制度前提?？渴袌稣{節(jié)的居住和遷徙自由，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，但這并不排除政府為維護社會治安、公共秩序、生態(tài)環(huán)境、社會健康風尚以及他人權利的法定限制。由于各地經濟水平、社會發(fā)展、自然稟賦等條件差異很大，中國必須走多樣化的城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮比較優(yōu)勢。

例如，在東部經濟發(fā)達地區(qū)，要把縣(市)所在的城關鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)作為發(fā)展重點，建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。在西部不發(fā)達地區(qū)，地廣人稀，要保護好生態(tài)環(huán)境，從集約化的規(guī)模效益出發(fā)，把有限的資金集中起來優(yōu)先發(fā)展中心城市。再次，在有條件的地區(qū)，可以取消農業(yè)、非農業(yè)戶口界限，盡快探索建立城鄉(xiāng)統一戶口登記管理制度。

當前，許多地方在推進戶籍制度改革上已初見成效：取消了人為的、行政的戶口“審報”制度，以準入條件取代計劃管理，實行屬地化管理和職業(yè)登記，城鄉(xiāng)統一的戶籍管理制度開始建立起來。在此基礎上，要以省、自治區(qū)、直轄市為單位漸次推開，按省、市、自治區(qū)行政區(qū)劃建立城鄉(xiāng)統一的居民戶口。加強和完善戶口登記制度，把以戶口管理為重點轉到以人口管理為重點上來，充分運用現代技術，實現靜態(tài)管理向動態(tài)管理的轉變。這是以后建立中華人民共和國居民戶口的必要條件。我們可以探索“以房管人”、“以證管人”、“以業(yè)管人”的新模式。

最后，實施戶籍與土地制度配套改革，增加改革的整體性。為了讓在城市生活和工作的農村勞動力能夠共享經濟發(fā)展成果，同時也為了進一步增強城市經濟增長的潛能，就需要把土地和戶籍制度進行聯動改革。應允許建設用地指標的跨地區(qū)再配置，同時，獲得更多建設用地指標的沿海城市應更多吸納非戶籍常住人口為本地城鎮(zhèn)戶籍人口。

具體來說，全國統一規(guī)劃中新增的城市建設用地指標，以及農村由于宅基地整理和復耕而增加的建設用地指標，都可以在地區(qū)間重新配置。但在此過程中，土地的再配置要與戶籍改革聯動，哪里要更多的建設用地指標，就必須相應增加本地新增戶籍人口的數量，特別是要接納那些已經在城市工作和生活的非戶籍人口。建立地區(qū)間土地利用指標的交易機制是效率和平等兼顧的舉措。

勞動力要和土地指標一起流動，推動土地和戶籍制度的聯動改革，讓更多的勞動力分享經濟集聚的好處。改革地方政府官員績效的考核體制，對不同地區(qū)的官員考核分別賦予GDP總量增長和人均增長的不同權重。

土地、戶籍和社會保障等制度的聯動改革既能為中國經濟增長注入新的動力，又能夠讓更多勞動力分享經濟集聚的成果，是一條在集聚中走向平衡的發(fā)展道路。這樣的城鎮(zhèn)化之路才能真正做到“以人為本”。

四、新型城鎮(zhèn)化建設基金從哪里來的資金問題

新型城鎮(zhèn)化建設，錢從哪兒來？

政府主導的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要大量的土地、資金、人才等資源。有一種邏輯是政府征收土地、壟斷土地一級市場，通過出售土地的收入來獲得推進城鎮(zhèn)化的主要資金，這種城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略忽視了農民等相關主體的自主性，政府大規(guī)模投資基礎設施建設，在地方財政實力總體較弱的情況下，地方政府不免走上嚴重依賴“土地財政”之路，通過擠用農業(yè)資源和掠奪農民來滿足城鎮(zhèn)化政績的資金需求。

值得注意的問題還有，政府主導的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在實踐中可能會與國家惠農政策發(fā)生沖突。因為地方政府會通過挪用、侵占本該用于農業(yè)發(fā)展的資金或其他專項資金的方式來填補城鎮(zhèn)化的資金需求。由于發(fā)展農業(yè)難以取得立竿見影的經濟增長效果，在城鎮(zhèn)化與發(fā)展農業(yè)化的選擇中，一些地方政府可能急功近利地采取犧牲農業(yè)的發(fā)展方式來推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。地方政府挪用農業(yè)專項資金的報道不勝枚舉，一些地方甚至侵占農民的種糧補貼?，F行的農業(yè)資金管理存在諸多漏洞，給地方政府違規(guī)使用農業(yè)發(fā)展資金留下了空間。因此在將來推行“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的過程中，可能發(fā)生挪用、壓縮農業(yè)發(fā)展資金的問題，損害農村和農民的利益，侵蝕惠農政策的執(zhí)行效果，加劇農村社會的戾氣，制造不穩(wěn)定因素，并最終損害國家的整體利益。

結論權力驅動的城市化應讓位于權利主導下的城市化

以城市化的動力為標準，我們可以將城市化、城鎮(zhèn)化分為兩種：一種是在保障權利的前提下由市場驅動的城市化，可以簡稱為權利主導的城市化，它以人力、資本等要素的自由流動和公平交易為基本特征，是在確定產權基礎上個人自愿合作的城市化；一種是權力驅動的城市化，政府是主要推動力量，它伴隨著大量資源浪費和政策失當。

中國目前的城鎮(zhèn)化很大程度上就屬于這種類型的城鎮(zhèn)化。在公民權利不能得到有效保障的前提下，政府權力驅動的城市化經常與被動城市化相聯系，而被動的乃至血腥的城鎮(zhèn)化難免會醞釀復雜而尖銳的社會沖突。

我們不應過分迷信政府對經濟的作用，要盡量減少政府作為經濟主體直接參與經濟活動。

權利主導的城鎮(zhèn)化是高質量的、可持續(xù)的城市化，它通過立法形式賦予包括農民在內的每個公民以應有權利，通過公正的司法體系保障每個公民的權利不受任何個人或者組織的侵犯。

城鎮(zhèn)化將使中國處于現代化進程中的新的節(jié)點上。政府應該轉變發(fā)展思路，將提供良好的制度規(guī)則作為改革的主要目標，將維護公民的權利和全社會的公共利益作為一切公共政策的出發(fā)點，避免墮入全能政府的陷阱。

從國外經驗來看，日、美等國在城市化發(fā)展過程中都非常重視維護農民的利益、鞏固農業(yè)的基礎地位，讓市場作為城市化的主導力量，政府則扮演提供制度和法律保障的角色。

總之，城鎮(zhèn)化應該以人為本，應該充分尊重農民的權利和主體性，應該在尊重各方產權的基礎上發(fā)揮市場的資源配置作用，政府的角色應該是維護包括農民在內的各主體的利益和權利，提供公平的市場環(huán)境和公正的司法裁決。

應該告別盲目崇拜經濟發(fā)展的老思路，應該將制度建設和權利保護擺在更為優(yōu)先的位置上，否則，后果難以預料。