2012年11月11日到19日中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究室副研究員劉劍雄、楊新銘根據(jù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目“比較經(jīng)濟(jì)制度研究”的總體安排，與臺北土地改革紀(jì)念館、逢甲大學(xué)、長榮大學(xué)以及臺中市都市發(fā)展局、地政局等學(xué)術(shù)與實(shí)際部門就臺灣土地制度歷史、當(dāng)前面臨的問題以及將來有可能進(jìn)一步調(diào)整的方向進(jìn)行了廣泛深入的探討與交流，為創(chuàng)新項(xiàng)目下一年度的研究積累了資料。臺灣現(xiàn)行土地制度主要經(jīng)歷兩個階段，即土地改革和土地重劃。在土地制度形成的不同時期，既有值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，也有應(yīng)該汲取的教訓(xùn)。

一、土地改革：和平土改

臺灣的土地改革運(yùn)動起始于1949年初，到1953年底基本結(jié)束并取得良好效果。這場土地改革從“三七五減租”開始，經(jīng)歷了“公地放領(lǐng)”，最終實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。這一過程以漸進(jìn)的方式，在政府對地主強(qiáng)制與對佃農(nóng)幫扶下通過贖買，而達(dá)到不流血的“和平土改”。

1．三七五減租

三七五減租，即降低佃農(nóng)向地主繳納的地租。據(jù)統(tǒng)計(jì)，土改前臺灣佃農(nóng)向地主租種土地的地租在50%以上，即佃農(nóng)將土地收成的一半以上作為地租交給地主，為了簡化臺灣政府首先將地租統(tǒng)一為50%，然后在此基礎(chǔ)上降低25%。實(shí)際上是將農(nóng)民的地租由50%以上統(tǒng)一降到37.5%，也就是說通過規(guī)定地租的上限方式降低佃農(nóng)的地租負(fù)擔(dān)，改善佃農(nóng)的處境。除了進(jìn)行原則減租外，對于農(nóng)業(yè)種植的不確定性也給出了相應(yīng)的辦法。如規(guī)定，耕地因遭自然災(zāi)害以致歉收時，佃農(nóng)可申請減租；而收獲量不及三成時，應(yīng)予免租。在約束地租的同時，對于佃農(nóng)的行為進(jìn)行了規(guī)定，如規(guī)定租約未滿，但佃農(nóng)欠租達(dá)到兩年總額時，地主可以撤佃。到1951年6月對于三七五減租成果用法律形式加以鞏固。三七五減租取得了極大成功，有效提高了佃農(nóng)的收入與生活水平，為國民黨政府進(jìn)一步土地改革奠定了基礎(chǔ)。

很明顯，三七五減租是通過政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)農(nóng)地租賃市場，從干預(yù)形式看，主要是通過規(guī)定租賃價格上限實(shí)現(xiàn)，同時將租賃過程中以及其間可能的不確定性加以規(guī)定；主旨是保障佃農(nóng)的權(quán)益，而又不改變土地私有的制度變遷。從產(chǎn)權(quán)看，三七五減租運(yùn)動不僅將農(nóng)地的所有權(quán)與使用權(quán)加以分離，更重要的是改變了農(nóng)地所有權(quán)人的受益權(quán)，從而改變了佃農(nóng)和地主的市場地位。同時，鑒于從法律上延長了租佃期限，佃農(nóng)由短期耕種、過度使用農(nóng)地，向長期耕種，注重保養(yǎng)土地和水利建設(shè)等。

2．公地放領(lǐng)

在三七五減租基本完成后，“和平土改”遂進(jìn)入第二階段——公地放領(lǐng)。所謂公地放領(lǐng)，即政府將其“國有”、“省有”耕地直接劃分給佃農(nóng)耕種，變佃農(nóng)為自耕農(nóng)。公地放領(lǐng)，首先滿足承租公地的現(xiàn)耕農(nóng)，然后依次為雇農(nóng)、承租耕地不足的佃農(nóng)、耕地不足的半自耕農(nóng)、需要土地耕作的原土地關(guān)系人、轉(zhuǎn)業(yè)為農(nóng)民的人等等。與三七五減租不改變土地所有權(quán)，只改變使用權(quán)和受益權(quán)不同，公地放領(lǐng)是通過改變土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的。雖然這種所有權(quán)轉(zhuǎn)移是有償?shù)?，但土地轉(zhuǎn)讓價格無論是從當(dāng)時還是現(xiàn)在看都是非常優(yōu)惠的，且償還方式也是非常寬松的。按照規(guī)定，土地轉(zhuǎn)讓價格為耕地主要產(chǎn)物全年收獲總量的2.5倍，為了避免貨幣價格波動的影響，以實(shí)物進(jìn)行計(jì)算。鑒于受地農(nóng)民收入狀況，全部地價可由農(nóng)戶在十年內(nèi)償付王成，且不負(fù)擔(dān)利息。農(nóng)民實(shí)際每年只須支付全部收成的四分之一即可。而根據(jù)公地放租規(guī)定，公地地租即為土地全年收獲總量的25%。因此，只要受地農(nóng)民按規(guī)定交納地租，連續(xù)十年就可以獲得承租土地的所有權(quán)。所以，雖然是有償轉(zhuǎn)讓，但并不需要承租人支付額外的負(fù)擔(dān)，而只要連續(xù)租種就可以滿足獲取土地所有權(quán)。這無疑相當(dāng)于將土地?zé)o償送給連續(xù)租種10年的租戶。到1952年公地放領(lǐng)基本結(jié)束，一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，為進(jìn)一步限制地主耕地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)全島范圍的“耕者有其田”奠定了基礎(chǔ)。

3．耕者有其田

“耕者有其田”政策是孫中山先生三民主義中民生主義平均地權(quán)思想的具體化。通過三七五減租佃農(nóng)生活狀況得到很大改善，而公地放領(lǐng)部分實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，為了進(jìn)一步全面實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”就必須對地主所有的土地進(jìn)行重新分配。為此，1953年通過實(shí)施《實(shí)施耕者有其田條例》限制地主土地。該條例將土地按質(zhì)量進(jìn)行劃分為26個等級，并按等級限定地主保有土地?cái)?shù)量的上限，超出部分由政府按照公地放領(lǐng)的價格進(jìn)行收購。同樣，政府也分10年向地主支付全部土地補(bǔ)償款。土地補(bǔ)償款也分為兩部分，其中70%以臺灣土地銀行發(fā)放的土地債券按年利4%，分10年20期償還本息；其余30%則直接配發(fā)官辦企業(yè)股票。到1953年末，通過征收地主土地配發(fā)給佃農(nóng)的方式而基本完成了“耕者有其田”為目標(biāo)的土地改革。在這一過程中，臺灣當(dāng)局征購地主土地占全部出租耕地的56%，涉及59.3%的地主，而有64%的佃農(nóng)通過承領(lǐng)土地轉(zhuǎn)變?yōu)樽愿r(nóng)。另外，對于地主保留的土地也有較為嚴(yán)格的規(guī)定，其中用于出租的土地除了地租不能超過全部收成的37.5%以外，地主還要承擔(dān)土地稅等負(fù)擔(dān)，不僅如此，持續(xù)租種8年及以上的佃農(nóng)還可以申請由政府“代為照價收買”。而實(shí)際上，大多數(shù)佃農(nóng)耕種已經(jīng)滿足條件，隨時可以申購。因此，對于不用于自耕的地主而言將不得不面臨將土地繼續(xù)出讓的局面。這樣就可以將地主的土地進(jìn)一步“分給”佃農(nóng)，同時鼓勵地主自耕。

從三七五減租開始，到“耕者有其田”止，臺灣通過“和平”方式在短時間內(nèi)用最小的代價完成了土地改革。土改后，大量佃農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽愿r(nóng)，成為臺灣農(nóng)村中農(nóng)戶的主體。這一轉(zhuǎn)變改善了農(nóng)戶的生活狀況，激發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，使農(nóng)戶更愿意對自有土地增加投入來改良土壤，參與農(nóng)業(yè)科技推廣等活動，從而促進(jìn)了臺灣農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在收購地主土地的過程中，通過采取實(shí)物地價、分期返還的形式，避免了政府過度發(fā)行貨幣而引發(fā)通貨膨脹的可能，穩(wěn)定了經(jīng)濟(jì)環(huán)境。而將部分地價直接以官營企業(yè)股票的形式進(jìn)行補(bǔ)償，又促使地主出讓土地獲得的資金向工商業(yè)流動，從而促進(jìn)了工商業(yè)的發(fā)展。

二、土地重劃

顯然，土地改革后的臺灣農(nóng)業(yè)也進(jìn)入小農(nóng)經(jīng)濟(jì)精耕細(xì)作時代。這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在土改后對臺灣農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)生活中逐漸讓位于工商業(yè)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)對于農(nóng)業(yè)與整體經(jīng)濟(jì)的制約作用逐漸顯現(xiàn)。

首先，產(chǎn)業(yè)升級的要求。隨著社會發(fā)展父輩所有的土地不斷在下一代之間分割而呈現(xiàn)出越來越小的趨勢，這種小塊兒土地不利于大規(guī)模經(jīng)營與種植。同時，相對于工商業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)收益越來越低，從事農(nóng)業(yè)的勞動力越來越少，特別是年輕一代大多愿意在城市就業(yè)而不愿意回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為此，必須改變農(nóng)地零散的現(xiàn)實(shí)以擴(kuò)大規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。其次，城市擴(kuò)張的要求。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，原有城市范圍已經(jīng)不能容納城市發(fā)展的要求，需要向鄉(xiāng)村擴(kuò)張。而城市化是一個復(fù)雜的過程，農(nóng)村土地收益分配以及公共設(shè)施建設(shè)都需要對土地進(jìn)行規(guī)劃、分割、建設(shè)。再次，舊城改造的需要。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個必然趨勢是原有城市內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施跟不上發(fā)展的需要。如道路、橋梁等交通設(shè)施跟不上汽車發(fā)展的需要，學(xué)校、醫(yī)院、公園等跟不上人口發(fā)展與人們對生活質(zhì)量提升的要求。為此，必須對原城市內(nèi)部進(jìn)行改善、整治。等等這些，都提出了對原土地制度進(jìn)行變革的要求，即對原有土地制度重新調(diào)整，也就是當(dāng)前臺灣實(shí)施的土地重劃。當(dāng)前臺灣土地主要劃分為都市用地和非都市發(fā)展用地，其中非都市發(fā)展用地主要指農(nóng)村土地重劃，包括農(nóng)地重劃和農(nóng)村社區(qū)土地重劃；而都市發(fā)展用地又根據(jù)主體與方式的不同劃分為區(qū)段征收與市地重劃兩種。

1．農(nóng)地重劃與農(nóng)村社區(qū)土地重劃

根據(jù)生產(chǎn)、生活的不同，農(nóng)地重劃分為農(nóng)用耕地重新調(diào)整和農(nóng)村社區(qū)土地重劃。通常所說的農(nóng)地重劃是指農(nóng)村耕種土地的調(diào)整，即將一定區(qū)域內(nèi)不合經(jīng)濟(jì)利用的農(nóng)地加以重新規(guī)劃整理，建立標(biāo)準(zhǔn)丘塊，并配置農(nóng)水路，使每一丘塊能直接臨路、直接灌溉及直接排水，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模，增進(jìn)農(nóng)地利用，并配合農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)，提高經(jīng)營效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。在重劃內(nèi)容主要包括：第一，土地形狀與產(chǎn)權(quán)關(guān)系變更。農(nóng)地重劃主要是針對農(nóng)地分散、雜亂不利于機(jī)械化、規(guī)?；c現(xiàn)代化經(jīng)營需要的現(xiàn)實(shí)開展的。而1950年代土地改革后，農(nóng)村土地為農(nóng)戶私有，而農(nóng)地重劃必然會改變原有土地的形狀、面積、位置等，因此，隨著農(nóng)地重劃首先改變的是農(nóng)戶土地的產(chǎn)權(quán)。重劃中首先確定標(biāo)準(zhǔn)丘塊，并按此進(jìn)行劃分，使重劃后的土地規(guī)整便于田間農(nóng)事管理及實(shí)施機(jī)械化操作。第二，田間交通與灌溉系統(tǒng)建設(shè)。由于農(nóng)地塊小、分散、收益低，而田間交通與灌溉系統(tǒng)等建設(shè)又需要相當(dāng)多的投入，且具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，因此，農(nóng)戶不愿意業(yè)務(wù)能力依靠自身建設(shè)完成。這就構(gòu)成了農(nóng)地重劃的第二項(xiàng)內(nèi)容——主要由地方行政管理部門（農(nóng)業(yè)局和地政局）共同完成田間灌溉和交通系統(tǒng)。農(nóng)地重劃后，農(nóng)田水路設(shè)施得以改善，建成完善的農(nóng)水路系統(tǒng)，使每塊農(nóng)地都能直灌直排；另外，鋪設(shè)田間道路，使每塊農(nóng)地都直接與道路相通，方便運(yùn)輸與機(jī)械耕作。第三，水利交通設(shè)施建設(shè)。除了田間小水利交通系統(tǒng)建設(shè)外，農(nóng)地重劃過程中還進(jìn)行了整體水利與交通建設(shè)，包括整治區(qū)域性河川排水，修筑堤防，改善農(nóng)村交通道路等。

農(nóng)村社區(qū)土地重劃是旨在縮小城鄉(xiāng)差距，改善農(nóng)村生活環(huán)境，使城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化而進(jìn)行的社區(qū)美化、綠化、道路拓寬、排水設(shè)施改善與興建活動中心等活動。在重劃過程中，首先要對社區(qū)重劃進(jìn)行整體規(guī)劃，使社區(qū)生活生產(chǎn)功能與文化傳統(tǒng)以及區(qū)域發(fā)展相一致，使農(nóng)村社區(qū)重劃與區(qū)域規(guī)劃、縣市發(fā)展計(jì)劃以及地方特色等相一致。其次，要改善農(nóng)村生活環(huán)境，拆舊蓋新以改善居住條件，修建公共設(shè)施以豐富農(nóng)村生活，完善教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)以提高農(nóng)村生活質(zhì)量。需要指出的是，農(nóng)村社區(qū)重劃所需經(jīng)費(fèi)絕大部分是由政府支付的。據(jù)介紹，即使是偏遠(yuǎn)農(nóng)村，只要有10名學(xué)生，政府便出資興建學(xué)校以滿足就學(xué)需要。最后，重新登記土地權(quán)屬。與農(nóng)地重劃相似，隨著土地重劃，同樣要進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)變更。重劃后，使農(nóng)村土地權(quán)屬更加清晰，使地界不清的問題得以解決。

農(nóng)地重劃始于1959年八七水災(zāi)后，大量農(nóng)田、農(nóng)舍被毀壞，原有地界地籍不復(fù)存在，而只能依賴政府進(jìn)行重建，這就形成了早期農(nóng)地重劃與農(nóng)村社區(qū)重劃的基礎(chǔ)。之后，農(nóng)地重劃逐漸展開，相關(guān)制度不斷完善。通過農(nóng)地重劃，完成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化、現(xiàn)代化，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。通過農(nóng)村社區(qū)土地重劃，農(nóng)村生活條件得以改善，公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)均等化水平大幅度提升，農(nóng)村社區(qū)土地價格大幅提高。

選擇重劃區(qū)

征詢民意

公告

勘測

規(guī)劃

施工

分配

公聽會

分配結(jié)果公告

交接清償

產(chǎn)權(quán)清理、登記

農(nóng)地重劃流程圖

2．市地重劃與區(qū)段征收

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，城市一方面需要在空間上擴(kuò)張以擴(kuò)大城市規(guī)模，另一方面又需要進(jìn)行舊城更新以增加公共設(shè)施供給。無論是都市更新，還是城市擴(kuò)張，都變更原有都市土地關(guān)系，而根據(jù)實(shí)施主體不同可以分為土地所有權(quán)人為主的市地重劃和以政府為主的區(qū)段征收。

（1）市地重劃。市地重劃是依照都市計(jì)劃規(guī)劃內(nèi)容，由地主（土地所有權(quán)人）聯(lián)合籌建重劃會在不變更所有權(quán)的原則下，聘請相關(guān)機(jī)構(gòu)自主規(guī)劃整理并向土地管理部門報(bào)備的都市地區(qū)內(nèi)的自有畸零不整，不適合經(jīng)濟(jì)使用的土地，興建各項(xiàng)公共設(shè)施，使重劃后的土地成為形狀方整，且直接面臨路街并立即可供建筑使用土地后，再重新分配給原土地所有權(quán)人的活動。在重劃過程中，主要的利益相關(guān)者主要有三個方面，他們分工協(xié)作、相互配合完成重劃并共享重劃后的利益。一是土地所有權(quán)人，即地主。他們在重劃過程中主要是組建重劃會負(fù)責(zé)聘請相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)對重劃區(qū)進(jìn)行規(guī)劃整理，并向政府相關(guān)部門報(bào)備，通過重劃雖然要劃出部分土地用于公共設(shè)施建設(shè)，但由于地價上漲足以抵償公共設(shè)施用地。二是，開發(fā)商。在重劃過程中開發(fā)商根據(jù)規(guī)劃對重劃區(qū)土地進(jìn)行開發(fā)、建設(shè)，獲得抵費(fèi)地（用以抵償工程款項(xiàng)的土地）。三是，政府。在重劃過程中對重劃區(qū)規(guī)劃進(jìn)行審批，在重劃后獲得建設(shè)運(yùn)行良好的公共設(shè)施，并能夠獲得抵費(fèi)地出售款抵償后剩余部分的一半充實(shí)平均地權(quán)基金。

顯然，與農(nóng)地重劃由政府主導(dǎo)不同，市地重劃是完全自償性土地開發(fā)。市地重劃之所以能夠進(jìn)行主要得益于重劃后土地價格的大幅度上升，增加所有權(quán)人的財(cái)富，這是土地所有權(quán)人愿意參與市地重劃的最主要動機(jī)。一般來講，土地所有權(quán)人可以獲得重劃地的55%，而45%則用于公共設(shè)施建設(shè)以及抵費(fèi)地。雖然，重劃后土地規(guī)模會下降，但相對于地價上漲帶來的收益來講，土地所有權(quán)人的財(cái)富依然有較大幅度增加。此外，通過興建公共設(shè)施，重劃區(qū)的生活環(huán)境進(jìn)一步改善，生活質(zhì)量有較大提升。而且，重劃后土地更加規(guī)整，便于進(jìn)一步開發(fā)利用。更為重要的是，重劃后土地產(chǎn)權(quán)重新劃定，界線清晰、歸屬明確，減少了原有的糾紛。其次，對于政府而言，市地重劃不僅可以通過擴(kuò)大稅基，增加土地稅來充裕地方財(cái)政。而且，不用支付任何代價就可以獲得公共設(shè)施用地和公共設(shè)施，并完成都市計(jì)劃，使城市獲得整體協(xié)調(diào)發(fā)展，或?qū)崿F(xiàn)都市更新。而對于開發(fā)商而言，雖然要墊支相關(guān)費(fèi)用，但可以獲得抵費(fèi)地的所有權(quán)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展低價進(jìn)一步上升，抵費(fèi)地的價值往往會超出開發(fā)費(fèi)用，因此也是有巨大利益的。因此，可以說市地重劃是當(dāng)前臺灣城市土地開發(fā)與規(guī)劃管理最主要的途徑之一。

（2）區(qū)段征收。與市地重劃不同，區(qū)段征收作為城市土地開發(fā)的另一重要途徑，是政府按照都市發(fā)展規(guī)劃，依法征收一定區(qū)域內(nèi)的土地全部征收，并重新加以整理規(guī)劃，除興建公共設(shè)施，剩余土地根據(jù)都市規(guī)劃用于出售、出租以進(jìn)行進(jìn)一步商業(yè)或住宅開發(fā)。顯然，與實(shí)地重劃不改變土地所有權(quán)不同，區(qū)段征收土地所有權(quán)在原土地所有權(quán)人與政府之間發(fā)生了變更，然后再由政府主導(dǎo)開發(fā)。在區(qū)段征收過程中，政府征收原土地所有權(quán)人土地需要支付補(bǔ)償款項(xiàng)，此外，政府還需要支付開發(fā)費(fèi)用。這些費(fèi)用的來源與市地重劃相似，也基本上來源于處理部分征收土地獲得。說到底，區(qū)段征收就是政府公權(quán)力對地主所有權(quán)的一種侵占方式，只不過隨著發(fā)展這種侵占的程度逐漸弱化。區(qū)段征收的早期，對于土地所有權(quán)人的補(bǔ)償以現(xiàn)金為主，而后來隨著地價逐漸上升，補(bǔ)償方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榈謨r地，即原土地所有權(quán)人領(lǐng)回抵價地。在漲價歸公的原則下，土地所有權(quán)人的補(bǔ)償款地價并不是開發(fā)后的價格，因此，以抵價地的形式獲取的不僅是補(bǔ)償價款，而且獲取了漲價后的收益。對于政府而言，以抵價地作為補(bǔ)償形式的好處可以減輕政府的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，同時，還有效避免了私人拿地哄抬地價，進(jìn)行地產(chǎn)投機(jī)的可能。一般來講，用于抵補(bǔ)補(bǔ)償款的土地為征收土地的40-50%。顯然，區(qū)段征收原土地所有權(quán)人所獲得的抵價地少于市地重劃，因此，在當(dāng)前臺灣地區(qū)城市最主要的土地開發(fā)方式是市地重劃而不是區(qū)段征收。

三、小結(jié)

由上可見，臺灣地區(qū)從“和平土改”到“土地重劃”的過程的轉(zhuǎn)變是政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)換的過程。而之所以會發(fā)生這種轉(zhuǎn)變，是隨著地產(chǎn)由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居住向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與財(cái)富功能轉(zhuǎn)換的結(jié)果。

早期政府之所以能夠推動“和平土改”，是因?yàn)檎瓶卣叽罅抠Y源，一方面，二戰(zhàn)后國民黨政府接收了日本占領(lǐng)時期的大量土地，約占整個臺灣耕地的近45%；另一方面，接收了日本占領(lǐng)時期的水泥、造紙、農(nóng)林、工礦等工商企業(yè)，形成公營企業(yè)。這兩方面資源為政府推行“公地放領(lǐng)”和“地主限田”等奠定了基礎(chǔ)。其中，公地放領(lǐng)能夠成功直接源于大量公有土地，而“耕者有其田”的成功則與工商企業(yè)股票與土地置換密不可分。因此，1950年代的“和平土改”雖然是資源再分配過程，但其實(shí)質(zhì)是分配政府資源的過程，并未從根本上損害地主利益，特別是大地主利益。如臺灣原來的四大封建地主——辜振甫、林伯壽、林猶龍和陳啟清，他們從水泥、造紙、農(nóng)林、工礦四大公司中，獲取大量的股票，有大地主轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌墓ど叹揞^。由此可見，所謂的“和平土改”其政治宣傳作用（相對于中國大陸以武力鎮(zhèn)壓地主的方式進(jìn)行土地改革）遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)作用。

隨著政府可控資源越來越小，政府在土地制度中的主導(dǎo)角色也逐漸轉(zhuǎn)到民間（地主）。政府的作用僅局限于依然缺乏經(jīng)濟(jì)價值的農(nóng)地重劃，而對于升值潛力巨大的都市土地?zé)o論采取的是市地重劃還是區(qū)段征收的方式，政府在其間發(fā)揮的作用越來越小，更多的是由地主自行規(guī)劃、開發(fā)，政府只負(fù)責(zé)審批、接收公共設(shè)施及其用地。其結(jié)果是，只要區(qū)塊內(nèi)有土地所有權(quán)人不同意重劃或更新，政府便難以根據(jù)城市發(fā)展需要進(jìn)行土地開發(fā)與再開發(fā)。為此，我們看到臺北市建筑相對老舊，街道以及交通狹窄、擁擠，而政府根本無能力（權(quán)力）進(jìn)行更新以增加公共設(shè)施，改善居住環(huán)境、美化城市。相反，在發(fā)展中的臺中市，我們看到則是欣欣向榮的建設(shè)場面。究其原因就是政府依然掌握有相當(dāng)數(shù)量的土地資源，而且作為新發(fā)展的城市，其土地處于升值過程中，大家都有改善居住環(huán)境、增加財(cái)富的動機(jī)。

基于此，我們得到的啟示是，要保證經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展同時保護(hù)與土地相關(guān)權(quán)利主體的利益，就必須將土地這種具有明顯稀缺性的重要資源的權(quán)力做出劃分。一方面，要保證政府具有土地發(fā)展權(quán)力，另一方面又要有效避免政府侵蝕土地權(quán)利主體的權(quán)益。即，既不能將土地完全收歸國有而不顧原權(quán)利主體的利益，也不能將土地完全私有而阻礙了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程?？梢钥紤]的是拆分土地產(chǎn)權(quán)，賦予政府土地發(fā)展的權(quán)力，而原土地權(quán)利主體則可以享受土地收益的權(quán)利。