所謂公共財(cái)政,是指財(cái)政資金來自公眾,為了提供公共物品的目的而支出,并應(yīng)符合公眾的意愿,接受公眾的監(jiān)督。“公共性”是財(cái)政與生俱來的本質(zhì)屬性。財(cái)政的公共性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是財(cái)政活動(dòng)的公共性,即財(cái)政活動(dòng)是為了滿足整個(gè)社會(huì)的公共需要,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化和縮小地區(qū)間的生活水平差距。二是財(cái)政收入和支出范圍的公共性,財(cái)政的收入來源是“取眾人之財(cái)”,以收稅的方式解決公共物品的資金籌集問題;財(cái)政的支出更具有公共性,財(cái)政活動(dòng)應(yīng)界定在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,是私人無法有效提供的公共產(chǎn)品和部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍內(nèi)。三是財(cái)政運(yùn)作機(jī)制的公共性。前兩個(gè)公共性是公共財(cái)政配置的基本原則,而財(cái)政活動(dòng)要滿足這兩個(gè)特征,需要有一個(gè)能夠保證達(dá)到上述目的和要求的公共運(yùn)作機(jī)制。
財(cái)政的公共性正是群眾路線的體現(xiàn)。群眾路線核心是一切為了群眾,一切依靠群眾。一切為了群眾要求“以最廣大人民的根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)”,公共財(cái)政的內(nèi)在本質(zhì)要求就是對(duì)公眾利益最大化負(fù)責(zé),財(cái)政資金的配置應(yīng)當(dāng)是以促進(jìn)公平、提升社會(huì)福利為目標(biāo)。二者在本質(zhì)上是統(tǒng)一的。但是目前我國財(cái)政資金不論在支出結(jié)構(gòu)上,還是在不同群體的配置上,還要再走群眾路線上改進(jìn)。
從支出結(jié)構(gòu)上,我國行政部門的行政管理費(fèi)占比過高。1978年~2011年間,全國行政管理費(fèi)支出年均增長(zhǎng)19.23%,高于同期財(cái)政支出14.85%和GDP(現(xiàn)價(jià))15.86%的年均增速。
在涉及到民生的醫(yī)療、教育、保障性住房等方面,公共財(cái)政資金的配置也缺乏公平性。一般而言,公正的財(cái)政資源分配應(yīng)是平等分配,如果實(shí)在無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源平等分配,財(cái)政資源分配應(yīng)遵循羅爾斯第二正義原則,即要向收入最差的人群傾斜。其限度,應(yīng)是這種傾斜不應(yīng)改變現(xiàn)有的收入結(jié)構(gòu),即最窮的人的補(bǔ)貼不應(yīng)使其總收入超過次窮的人的總收入。但是目前在醫(yī)療、教育、保障房等領(lǐng)域,財(cái)政資金配置存在向富者和有權(quán)勢(shì)者傾斜的現(xiàn)象。
例如和城市相比,農(nóng)村人均擁有的醫(yī)療資源,包括衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)醫(yī)師約為城市的一半的水平。在公務(wù)員和其他群體間,存在著醫(yī)保的“雙軌制”,使財(cái)政資金配置向掌握有資源配置權(quán)力的群體傾斜。2011年全國公共財(cái)政中用于醫(yī)療保障支出為3250.69億元,其中獲益最大的群體是公務(wù)員,人均(次)1084元,而城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人均(次)僅為162元。
可見財(cái)政資金配置上的公共性目標(biāo)并不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。作為財(cái)政主體的政府是由個(gè)體組成,同樣要追求個(gè)人利益的最大化。而財(cái)政成本是由分散的個(gè)體承擔(dān),沒有組織化的個(gè)體沒有能力來約束政府的行為。政府政策和行為或直接或間接地有利于自身的利益,它的目標(biāo)就有可能偏離社會(huì)福利最大化的目標(biāo)。
雖然從制度的形式和法律層面上,我國財(cái)政制度基本上是遵循民主財(cái)政的原則做了初步的安排和憲法保障,建立起了基本的民主財(cái)政制度框架。但在資金配置決策階段,人大還沒有真正發(fā)揮其職能。即使公共部門所提供的公共服務(wù)是為了滿足社會(huì)公共利益的,但是由于在政府部門和公眾之間存在著信息不對(duì)稱,而社會(huì)又缺乏讓公眾能夠充分表達(dá)自己意愿的平臺(tái)和渠道,政府提供哪些公共服務(wù)和產(chǎn)品,提供多少最終是由各公共部門自己來決定的,并不能充分反應(yīng)社會(huì)的真實(shí)需求。
況且在當(dāng)下中國的情境中,還存在行政部門獨(dú)大的現(xiàn)象。在這種情況下,政府配置資源就已經(jīng)偏離了在標(biāo)準(zhǔn)的公共選擇程序下配置資源的形式,而是依行政部門的意志配置資源。
因此要保證財(cái)政活動(dòng)符合公共利益,一個(gè)能夠約束行政部門配置權(quán)力,能真實(shí)體現(xiàn)公眾偏好和社會(huì)利益的運(yùn)作機(jī)制是必須的。要賦予并保證公眾的參與權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),通過程序保證財(cái)政支出不偏離公眾的利益。國家憑借公權(quán)力獲取財(cái)政收入,因此公共部門的任何權(quán)力都應(yīng)通過公共選擇程序由立法機(jī)關(guān)審批、賦予。行政部門配置資源的行為要受到立法機(jī)關(guān)的約束和監(jiān)督。如此,才能實(shí)現(xiàn)群眾路線所要求的“一切為了群眾,一切依靠群眾,從群眾中來,到群眾中去”,使公共財(cái)政真正回歸公共。
(作者為天則經(jīng)濟(jì)研究所研究員)