長江商報消息 近日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會議上，要求地方政府職能轉(zhuǎn)變必須抓好“接管放”，絕不能搞“小九九”、打“小算盤”。李克強(qiáng)以大俗話道出當(dāng)前中央與地方政府政策執(zhí)行的難題。

隨著改革開放的深入，地方政府已不再是單純接收中央指令，地方利益日趨明朗化。在多年多輪簡政放權(quán)和機(jī)構(gòu)改革中，地方政府選擇性執(zhí)行、“上有政策下有對策”的情形屢見不鮮，如何破解中央、地方政策執(zhí)行困局成為新一輪改革必須迎頭面對的重大挑戰(zhàn)。

破解之道別無他法，唯有堅持以法治思維統(tǒng)領(lǐng)從政策制定到政策執(zhí)行全過程，才能做好政府改革這篇大文章。

地方政府的“小九九”和“小算盤”由來已久。以房地產(chǎn)政策調(diào)控為例，政策阻滯緣于央地政策目標(biāo)不一致。中國房地產(chǎn)行業(yè)繁榮的最大受益者是地產(chǎn)商與地方政府。地產(chǎn)商通過開發(fā)地產(chǎn)快速回籠資金攫取高額利潤，地方政府坐擁包括土地出讓金在內(nèi)的相關(guān)稅費(fèi)收入，彌補(bǔ)了分稅制以來“吃飯”財政的缺口，將大筆資金投入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)地價資本化進(jìn)而推高房價。中央政府調(diào)控房地產(chǎn)市場的稅收政策、貨幣政策被地方政府在選擇性執(zhí)行過程中消解。早在2006年國稅總局就規(guī)定個人二手房轉(zhuǎn)讓時，所得收益須按照“財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得”項目繳納個稅，該稅率固定為20%；沒有房屋原值憑證的，可以按交易全額的1%-3%計稅。但很多地方在執(zhí)行過程中用足政策，調(diào)控目標(biāo)難以實現(xiàn)。

究其根本，中國目前出現(xiàn)的政策執(zhí)行困局在于中央、地方法律關(guān)系之不明確。在改革實踐中，我們并沒有事先為中央與地方分權(quán)設(shè)置好一套完整的法律體系，中央、地方之間乃至省以下如何分權(quán)、分哪些權(quán)力、權(quán)力分到什么程度即哪些權(quán)力必須由中央政府行使，哪些權(quán)力應(yīng)由地方政府行使，以及行使這些權(quán)力的責(zé)任等諸多重大問題，都還缺少明確、嚴(yán)格的法律依據(jù)。這種模糊的法治狀態(tài)導(dǎo)致地方政府在貫徹政策過程中充滿了不確定性和不穩(wěn)定性。

黨的十八大以來，中國行政體制改革不斷深化，一大批行政事業(yè)性收費(fèi)減免、行政審批權(quán)限下放或取消。當(dāng)此重要關(guān)口，我們應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)化法治思維，進(jìn)一步厘清政府與市場關(guān)系，將政府工作的重心轉(zhuǎn)移到提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)上來。

堅守與善用法治思維，首先就是要通過法律明確中央與地方政府的財權(quán)與事責(zé)，建議制定《中央與地方政府關(guān)系法》，以保證政策制定的明確性和科學(xué)性，避免執(zhí)行困局。與此同時，政策執(zhí)行監(jiān)督需要更加強(qiáng)有力的法治保障，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的各級人大應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法律監(jiān)督的核心職能。社會各界的廣泛、深入?yún)⑴c，也是防止政策阻滯的重要力量，在多主體參與共同治理的法治無影燈下，地方政府政策執(zhí)行才能更加準(zhǔn)確高效。

法律的穩(wěn)定性與改革并不矛盾，反而能夠?qū)Ω母锲鸬揭I(lǐng)、規(guī)范和保障作用。堅持依法行政，規(guī)范政府權(quán)力，實現(xiàn)中央、地方關(guān)系法治化，正是中國深化改革的康莊大道。

（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)博士）