7月2日,復旦大學新政治經(jīng)濟學研究中心主任、上海同華投資(集團)有限公司董事長、新書《超常增長:1979—2049年的中國經(jīng)濟》作者史正富接受了上海經(jīng)濟評論記者采訪,談中國經(jīng)濟體制中獨特的兩對關系:央地關系、政府與市場關系。他認為,常規(guī)的市場經(jīng)濟解決不了中國問題。中國各地實踐中的很多做法已經(jīng)超越常規(guī)經(jīng)濟學教科書,值得我們珍惜和發(fā)揚。
以下是采訪原文:
法治化央地關系
記者:你用“三維市場體制”解釋了中國經(jīng)濟的超高速增長,你認為中國的經(jīng)濟體制是一個成熟的體制?
史正富:我不是說它是成熟的,而是說三維市場體制基本成型了。中央、地方、企業(yè)這三大主體的關系已經(jīng)形成并運行了二十年,成效卓著。雖然還有種種問題,但基本結構合理,把中央的戰(zhàn)略領導力、地方的謀劃推動力、企業(yè)的創(chuàng)新活力都發(fā)揮了,實現(xiàn)了市場體系中的政府與企業(yè)的互相給力而不是互相沖突。但問題是這個“三維”體制還不穩(wěn)定,因為地方政府目前的自主權還是政策界定的,它容易因人而變。迫切需要分析中央對地方,哪些權力給多了,哪些權力給得還不夠,通過優(yōu)化調整,實現(xiàn)法治化,讓中央和地方的事權、財權、人權能夠放在法治的軌道上。這是一個頂層設計問題。
中國是大國,中央政府與地方政府之間的關系和政府與企業(yè)之間的關系一樣重要。我們不是聯(lián)邦制,怎么把分權法治化,使得中央和地方兩邊都有穩(wěn)定的權力,而不是我現(xiàn)在授權給你,政策上告訴你有這個權,過兩天不給你我就收掉了。如果改成了法治基礎上的合理地劃分中央與地方權力,我估計這個體制還會更好一點。
記者:法治化的結果是中央政府的權力縮小,地方政府的權力擴大嗎?
史正富:這個就要總結過去二三十年的經(jīng)驗,不能一概而論,要具體分析,在當代復雜多變的世界體系中,各種事權是集中在中央好,還是分解到地方上好。
參照企業(yè)的理念,認為整體的國家戰(zhàn)略權限、制度設計的大權、高管團隊(也就是地方領導人)的標準和選拔機制應該在中央,配套這些權力,中央就相應需要財權,多大的財政收入應該給中央,這些根據(jù)歷史經(jīng)驗和經(jīng)濟學家理性的討論應該可以逐步求解。另外中國有一個特色,中央可能要多拿點錢,就是中國的地理環(huán)境——西部的干旱和沙漠化、大江大河的治理、自然災害的防治,總之國土資源的整治,還需要中央政府扮演更多的角色。但不管怎么說,中國這么大一個國家,發(fā)展不平衡,人口分布不均衡,教育文化水平地區(qū)間差異較大,肯定不可回到過去集中化的道路上去。
毛主席在1950年代論十大關系的時候已經(jīng)提出來要把一些事權下放給地方。但過去失敗的教訓是,總是在行政分權上兜圈子,跳不出“一放就亂,一亂就收,一收就死”的怪圈。鄧小平改革比較成功的是,一手是政府向企業(yè)放權,創(chuàng)造一個市場出來配置資源;另一方面是中央向地方放權,創(chuàng)造出一個追求發(fā)展的競爭性地方政府體系,這樣子,不同的地方政府都有自己的推動力,它會嘗試不同的政策、不同的體制,這也是我們的改革能夠走出蘇聯(lián)改革的怪圈(蘇聯(lián)的改革彎彎繞,改來改去永遠在兜圈子)的原因。中國在收和放之間,螺旋式發(fā)展,發(fā)展出來了,最大的原因就是地方政府介入,它成為了改革與發(fā)展的一個基本推動力。
記者:這是1994年的分稅制的成果嗎?
史正富:對,那是一次比較大的制度建設。分稅制實施后,中央和地方都有了一個相對穩(wěn)定的預期,在定下來的基數(shù)與分稅比例下,地方經(jīng)濟做大的話,中央拿多少,地方拿多少,大體是可以算出來的。這就產(chǎn)生了一個使地方政府比較徹底地抓地方經(jīng)濟發(fā)展的動力。當官員要抓地方經(jīng)濟發(fā)展之后,他的心態(tài)就變了,否則都是上級任命的官僚,用誰不用誰,關系就很重要,官員的選拔就容易人情化、政治化,而一旦要干事,選人就不是看我喜歡你還是不喜歡你,而是看你這個人有沒有本事,你干不成事,我就不敢用你。
你看中國官場的用人制度與實踐,你能看得出來過去三十年用人的標準在變,地方政府管理地方的能力在變,就是實踐中積累經(jīng)驗,學習出來的。早年,你看大部分地方官員講話,基本上就是中央文件讀一讀,很少有特色;中央有一個全國發(fā)展戰(zhàn)略,我地方的發(fā)展戰(zhàn)略基本上就跟你差不多,現(xiàn)在很少看到這樣的情況。每個地方都在尋找本地競爭優(yōu)勢,有什么歷史傳承,有哪些特定的自然資源,我靠哪個城市比較近,我怎么樣用我的優(yōu)勢打造主導產(chǎn)業(yè),實際上就是從本地競爭優(yōu)勢入手,把本地的經(jīng)濟搞上去。
政經(jīng)聯(lián)合模式未必過時
記者:未來可能不需要政府發(fā)揮很多生產(chǎn)性活動了,也就是政府職能需要轉變,你認為呢?
史正富:搞企業(yè)管理的人都知道,企業(yè)從來不會有一個一成不變的模式,從來都是環(huán)境變了,戰(zhàn)略就得變;戰(zhàn)略一變,內部管理也要相應調整?,F(xiàn)在問題是,在什么層面上變動?
怎么看在未來幾十年發(fā)展中地方政府的職能和作用,是縮小其職能,還是基本維持其職能然后幫它優(yōu)化?這是一個分歧,我的看法是地方政府的職能,不僅僅是地方基礎設施的建設者,還是所轄區(qū)域通盤的戰(zhàn)略規(guī)劃與綜合管理者,除了管經(jīng)濟,也要管社會穩(wěn)定,管文化教育、環(huán)境保護。
記者:現(xiàn)在的問題是,地方政府是不是需要把經(jīng)濟職能分離出去?
史正富:我們一直講要政經(jīng)分離,但現(xiàn)在看看發(fā)達國家的財政困境,可能要經(jīng)濟學家來重新思考這個問題。在地方政府層面,究竟是政經(jīng)完全分離好,還是有機整合好?地方政府不是一個國家,國家是壟斷的,在960萬平方公里內,沒有人跟我競爭的;但地方不一樣,你這個城市跟另一個城市是要競爭的,名為政府,你沒有壟斷權的。這樣子的話,它的行為模式與國家是不同的,那么一個綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、社會發(fā)展的政府好,還是我只考慮社會公共事務,經(jīng)濟由企業(yè)家階層去考慮更好?就是政經(jīng)分離型的好,還是政經(jīng)適當統(tǒng)一的好?我認為這是一個沒有被研究和沒有被回答的問題。我們只是先入為主地認為政經(jīng)分開是好的,但我想這是在一個國家的層面上,沒有說在互相競爭的地方政府層面上也是這樣的。
我的直觀觀察是,在帶有整合性質的基礎上,有一定政經(jīng)聯(lián)合的地方政府可能是最好的,畢竟天底下的事情都是連著的,好的經(jīng)濟發(fā)展離不開好的社會環(huán)境,離不開好的環(huán)境治理;經(jīng)濟、社會、環(huán)境還有其他種種問題,其實都互相聯(lián)系,究竟平衡點在什么地方,得有人站在一個中立的層面通盤考慮。你是依靠企業(yè)家跟社會團體斗爭斗出一個環(huán)保平衡好,還是既有不同界別之間的矛盾沖突,又有一個仲裁性的地方政府站在超越財團和環(huán)保利益團體的利益之上來協(xié)調整合好?我的看法是,有整合的比沒有整合的好。亞當·斯密提出看不見的手,我們各自追求自己的目標,市場和價格機制連在一塊達到共同利益的最大化。但實踐證明,在交易費用存在的情況下,通過私人利益自發(fā)互動而實現(xiàn)共同利益這件事不是永遠都能做到的,在很多情況下,交易費用一旦過高,各自追求各自的私人目標或小團體的目標,往往會導致共同目標的架空,整體目標的喪失。
記者:地方政府能夠平等對待經(jīng)濟目標與社會目標嗎?畢竟經(jīng)濟目標的實現(xiàn)能夠給地方政府自身帶來利益,而社會目標不一定。
史正富: GDP掛帥,是一個歷史環(huán)境的產(chǎn)物,就像老百姓過日子一樣,剛開始時注重物質的東西,房子、家具,但是不是會一直都這樣呢?不會,等他房子有了,家具也有了,他的第二代就跑去研究紅酒了。這個道理同樣用在發(fā)展上。
鄧小平提出發(fā)展是硬道理,每一個方面都要發(fā)展,但經(jīng)濟發(fā)展是底子,是前提;所以過去幾十年經(jīng)濟發(fā)展壓倒一切,但發(fā)展到一定階段之后,重心會改變。比如對環(huán)境污染的容忍度,隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高,大家的容忍度都降低了,包括政府官員。經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)保的平衡點是隨著經(jīng)濟增長的提升,不斷地移到環(huán)保這邊來的。外部因素是中央抓得緊,社會監(jiān)督多了,其實內因是經(jīng)濟發(fā)展到一定程度了。其他方面,如勞工保護、收入分配的公正平等,也都是這個過程。
記者:我們這套體制只有建立在考核目標之上才會有效的,除了GDP,還有其他指標嗎?
史正富:之前有人提出綠色GDP指標,不過現(xiàn)在也沒有完成。但我知道現(xiàn)在很多地方政府是綜合指標考核,不是一個指標。有經(jīng)濟、環(huán)境、社會指標,還有中央一票否決的指標。在有分權的單一制國家里頭,中央政府的指導思想、提倡的理念還有它的考核體系這三者都是非常重要的,它可以系統(tǒng)地影響到地方政府的決策。另外,我想強調,地方政府的行為模式也并不完全是GDP導向;從內在動力上說,它追求的是地方發(fā)展與官員職業(yè)成長,這二者又密切相關。而地方發(fā)展的內涵隨著發(fā)展水平變化又會因時而變。發(fā)展導向并不等于GDP導向。
科學建立政府會計報表體系
記者:地方政府參與生產(chǎn)性活動的一個結果是積累了巨額的債務,加劇地方財政乃至銀行業(yè)的系統(tǒng)性風險。怎么解決這里的債務問題?
史正富:目前是只講債務,不講資產(chǎn)!學財務的都知道,負債與資產(chǎn)必須結合起來看才有意義,即資產(chǎn)負債率。西方政府借債大多是花費掉了;中國地方政府借債大部分是投資了,投在基礎設施和對企業(yè)的創(chuàng)業(yè)激勵體系上了,比如地方與稅收優(yōu)惠,技術與人才補貼、配套出資與貼息等等。這些都形成經(jīng)營性資產(chǎn),產(chǎn)生未來長時期的收入流??傊?,這是一個管理問題,關鍵在于負債率,在于資產(chǎn)未來收入的能力及其派生的融資能力。不能先天性地認為地方政府融資就不行,也不能說不加管控。對地方融資平臺要規(guī)范化建設,事前的監(jiān)管、事后處置這兩條機制要建立起來。
記者:還是缺少法治建設。
史正富:是迫切需要法規(guī),如監(jiān)管法規(guī)。但這不光是一個法治問題,技術也不過關。比如企業(yè)申請貸款,銀行會考察你資產(chǎn)負債表、損益表、現(xiàn)金流量表,分析你還債的可能性,監(jiān)控你貸款的使用。地方政府呢,什么都沒有,最早國家開發(fā)行跟一個地方簽個一攬子協(xié)議,整個幾百億元,沒有項目,沒有關于現(xiàn)金流量、資產(chǎn)負債表等的嚴格審查和分析。我的理解是,地方融資畢竟是一個新事物,突然要做起來,要大發(fā)展,大家都跟不上。粗放式發(fā)展這一段已經(jīng)過去了,前幾年是地方政府的借債高峰,現(xiàn)在是還債高峰,去年跟今年地方政府的日子很難過,都學到了重要經(jīng)驗。
另外,這么多地方政府一定會有地方政府出來創(chuàng)新,比如重慶,他們在探索,怎么樣用地方融資平臺,促進地方基礎設施建設與新國企的發(fā)展,同時又控制債務風險,制定了一些規(guī)則。這是一個地方的嘗試,當人家知道重慶有這個經(jīng)驗,好多人去取經(jīng),形成了地方的知識交流,橫向傳播。這也是中國改革開放30年的一個特色,很多好的政策與做法開始并不是中央的想法,而是地方有個經(jīng)驗,中央調研,調研以后推廣。
我覺得現(xiàn)在這個過程不能僅局限于過去地方之間自主傳播的模式,它需要專家的介入,包括世界銀行的專家,中國的財政專家、會計專家、金融專家,幫助中國的政府建立探索形成這個監(jiān)控、管制地方政府金融平臺的一套法治和操作規(guī)則,就像現(xiàn)在銀監(jiān)會監(jiān)控銀行業(yè)務,銀行給企業(yè)放款,銀行就要監(jiān)管審查企業(yè)的報表和業(yè)務,確定貸款的風險。以后實際上把地方政府融資平臺看成一個大企業(yè)不就行了嗎?一個市就是幾百億的事,也就一個大型企業(yè)的規(guī)模。希望銀行有能力評估地方政府的資產(chǎn)負債表、損益表、現(xiàn)金流量表,那么地方政府的這三張表怎么編呢?現(xiàn)在是一個問題。它沒有一個規(guī)范的報表,我們實際上從財政部開始到地方政府,還沒有形成一個和中國現(xiàn)實配對的科學合理的報表體系。
記者:和財政預算是否要結合在一起?
史正富:對。實際上是預算所用的報表要改革。我們預算的這個表過于簡單,它等于是三表合一,資產(chǎn)負債、收入支出和現(xiàn)金流入流出概念是混在一起搞的。這三對概念是不同的,互相配對的,我們現(xiàn)在經(jīng)常糅在一塊了,一個財政預算報表,告訴你說我財政是沒有問題的,支出是哪幾項,收入是哪幾項,其中有一項是借債,但借債不能算是收入,只是現(xiàn)金流入。另外,中國比西方公共財政多了一個領域,就是資產(chǎn)產(chǎn)生的收入,國有企業(yè)、土地、股權處置、經(jīng)營權拍賣等,是投資形成的經(jīng)營性資產(chǎn),然后產(chǎn)生收入。這在西方財政中不重要,但在當今中國財政中則很重要。這個問題牽扯到一個新的、更包容的、科學合理的、針對政府體系的會計報表體系,國家可以拿這個報表體系監(jiān)控整個地方融資體系,銀行可以用它來評估地方政府的風險有多大。
收入分配改革新思路
記者:在三維市場經(jīng)濟體制下,經(jīng)濟增長很快,社會矛盾也趨大。其中一個原因恐怕是它造成了過大的收入差距。
史正富:假如沒有這個地方政府體系,我們是一個怎樣的市場經(jīng)濟制度?你看拉美、中東、非洲,以及美國這樣的發(fā)達國家,他們沒有地方政府介入到這些事情上面來,他們的收入分配在工業(yè)化工程中及現(xiàn)在是怎樣的?是比中國還差嗎?
因此,我們需要反思,如果不是這個中國特色市場經(jīng)濟,而是常規(guī)的市場經(jīng)濟,那么經(jīng)濟增長會是什么樣的?基礎設施會是什么樣的?收入分配會是什么樣的?社會矛盾會是什么樣的?會比現(xiàn)在做得更好嗎?不可能!
我們現(xiàn)在看我們中國的收入分配不滿意的地方挺多的。平心而論,就現(xiàn)在這個發(fā)展階段,從輕工業(yè)向重化工業(yè)過渡的這個階段,任何國家的歷史上都是資本密集程度提高,人均占有資本的程度提高,馬克思將此稱作資本有機構成提高,這個過程中,消費占比下降,勞動收入占比下降,同時收入向資本家集中,實際上馬克思當年講資本主義要滅亡,就是這個原因。但到后來,技術進步了,汽車工業(yè)興起,新部門不斷出現(xiàn),第三產(chǎn)業(yè)也起來了,這個因素漸漸淡化了。
記者:因為有了社會保障?
史正富:不單是社會保障,更重要的是,收入分配本身也在改變,中產(chǎn)階級收入在增大。美國經(jīng)濟學家?guī)炱澞脑噲D說明,這是一個倒U形的收入分配曲線,經(jīng)濟增長的第一個階段的收入分配狀況是不好的,勞動的收入分配份額在下降,但過了某個點(經(jīng)濟學家說是“劉易斯拐點”),勞動收入的份額就會上升,中產(chǎn)階級就會壯大。
但我擔心的是什么呢?美國最近30年的情況又變了。1980年代以前,中產(chǎn)階級狀況是改善的,但里根以來的美國,中產(chǎn)階級是下降的,中產(chǎn)階級一部分跑到富人那邊去了,現(xiàn)在的富人從絕對數(shù)和相對數(shù)都比以前多,但是更多的人跑到窮人那邊,窮人的隊伍增加更快,結果中產(chǎn)階級的隊伍在縮小。“兩頭小,中間大”的橄欖形社會正在變成富人多、窮人增加更加多的“M形社會”。這就是占領華爾街自發(fā)運動的社會背景。為什么會這樣呢?我跟一個經(jīng)濟學家討論這個事,總的認為是信息化、全球化、技術革命有重大的影響。比如發(fā)達國家很多東西都弄到發(fā)展中國家去了,因為企業(yè)扁平化以后,中間管理階層都被砍掉了,一個最高管理層可以支配一個很大的全球企業(yè),勞動力是全球配置的,服務也可以外包,一個有能力的管理者通過一個大型企業(yè)可以操縱越來越多的資源。交通革命、信息革命、全球化把管理者的能力放大了。
信息化、全球化可能是導致收入分配長期出毛病的世界性歷史力量,當然這只能算是一種猜想。但如果這個是對的話,你要考慮,對于常規(guī)市場經(jīng)濟來說,收入分配不平等的情況很難避免。
但是,如果我們繼續(xù)走中國特色市場經(jīng)濟,我們是不是可以一定程度上緩解收入分配的不良狀況?我認為是可以的,因為它有手段,其中一個最大的手段就是國家理財產(chǎn)生的資產(chǎn)性收入。
記者:國家理財產(chǎn)生的資產(chǎn)性收入如何調節(jié)收入分配?
史正富:一次分配從來都是收入分配當中決定性的,一次分配定了,富人與窮人的收入就基本定了,你要在再分配中,通過稅收拿富人的錢補窮人,那是非常非常難的。富人的話語權比窮人大,弱勢群體通常沒有組織能力,沒有資源,因此通過二次分配改善收入分配要想解決大問題不太現(xiàn)實。
真正要讓收入分配有一定平等性,還是要在一次分配上做文章。在純粹的市場經(jīng)濟中,財富與資本向少數(shù)人集中是大趨勢,很難被扭轉,這是我們搞市場經(jīng)濟必須要面對的問題,因為我們不可能回到計劃經(jīng)濟,但市場經(jīng)濟確實有馬太效應,越能干的人支配的資源越大,支配資源越大,收入增長得越快,而勞動力收入獲得者,你再辛苦干活,工資每年增長7%~9%也算快了,但還是窮,什么道理?因為資產(chǎn)的增值速度更快。
資產(chǎn)增值收入快于你工資增長速度,房子過去十年增長了多少倍?你工資能這么漲嗎?不能,所以,你工資雖然漲了很多,但有房子、有股權、有企業(yè)的人比你還牛。你知道我們這些年創(chuàng)造了多少富翁?已經(jīng)令世界瞠目結舌了。而這個肯定是以很嚴重的收入分配不平等為代價的,肯定不是社會可以長期支持和向往的東西。
因此,我的一個理論是,得有一個國家理財體系,通過法律改革,把國家的一部分財產(chǎn)性收入直接對應給比較窮的人,底層的30%為主,相當于給沒有財產(chǎn)的人分享到一部分財產(chǎn)性收入,在一次性收入分配中改善收入分配格局。因為這個一次性收入所依據(jù)的財產(chǎn),不是受益者個人的財產(chǎn),而是政府替全國人民管的財產(chǎn),因此我把它稱為1.5次收入分配。