緬甸民選的吳登盛政府2011年3月30日上臺以來，同議會以及反對派領導人昂山素季合作，在政治、經(jīng)濟、民族和解等方面推動系列重大改革，目標是使緬甸到2030年成為現(xiàn)代化的民主國家。迄今，緬甸宣稱的“不可逆轉的改革”已推進兩年，速度之快，范圍之廣，令世人矚目，獲得國內(nèi)外的認可和支持。然而，改革愈發(fā)深入、廣泛，面臨的挑戰(zhàn)和風險便越多。
改革背景與動因
1962年3月至2011年3月，緬甸長期處于軍人統(tǒng)治之下，國家內(nèi)外交困。政治層面，體制僵化，圍繞民主改革問題，軍人政府與昂山素季及其領導的全國民主聯(lián)盟（民盟）的矛盾激化。經(jīng)濟層面，緬甸始終戴著“世界最窮國家之一”的帽子已20余年，民生艱難。此外，緬甸民族矛盾尖銳，國內(nèi)存在十余支少數(shù)民族武裝，其擁兵自立、占地自管，國家曾長期內(nèi)戰(zhàn)，未能真正統(tǒng)一。2009年以來，緬甸政府對少數(shù)民族武裝推行整編政策，雙方長期處于戰(zhàn)爭邊緣狀態(tài)。外交層面，美國、歐盟等西方國家指責緬甸軍政府破壞民主、人權，長期制裁緬甸。
緬甸軍政府始終面臨國內(nèi)外要求民主化的巨大壓力。2010年11月7日，緬甸舉行了20年來的首次大選。2011年3月30日，軍人政府解散，總統(tǒng)吳登盛領導的民選政府宣誓就職，迅速開啟改革，使國家盡快擺脫內(nèi)外困局。此外，吳登盛政府盡管為民選產(chǎn)生，但其主要內(nèi)閣成員為退役軍人，亟需改善形象。恰巧當時，在“阿拉伯之春”浪潮推動之下，利比亞領導人卡扎菲、埃及總統(tǒng)穆巴拉克等強人紛紛倒臺，更是加劇了緬甸當局改革的迫切性。
改革措施與成就
吳登盛總統(tǒng)施政開明，具有改革頭腦，他與議會、昂山素季領導的民盟等關鍵政治力量達成改革共識，合作推進“不可逆轉的改革”。改革迄今未遭遇強烈抵制，已經(jīng)取得諸多成績：當局與民主勢力、少數(shù)民族武裝的關系由緊張走向和解、合作，經(jīng)濟趨于開放和活躍，緬甸與西方的關系明顯改善。緬甸此次改革主要涉及政治改革、民族和解和經(jīng)濟改革三大領域。
（一）政治領域，政府深化民主改革，推動朝野和解、社會自由化和政治清明。政治改革措施和特點主要有：
（1）議會成為變革的重要推動力量。軍政府時期，緬甸無議會，而2010年大選后組建的緬甸聯(lián)邦議會成為推動國家變革的中堅力量。議會積極制定保障民權的法律，通過了《政黨注冊法修正案》、《和平集會與和平游行法》、勞動組織法》和《勞工爭議解決法案》等法案。立法辯論通常公開而激烈，媒體記者可以公開報道。[1]
（2）改變軍政府時期打壓民盟的做法，吳登盛政府推動與昂山素季等反對派的和解。2011 年8 月以來，總統(tǒng)與反對黨領袖昂山素季多次會面，稱贊昂山素季對發(fā)展民主的巨大貢獻。為幫助昂山素季和民盟重回政治舞臺，緬甸修改《選舉法》，取消了禁止有犯罪記錄之人加入政黨等一些針對民盟成員的條款，因為民盟多數(shù)骨干曾因各種罪名入獄。2012 年1 月5 日，民盟成為合法注冊的政黨，昂山素季與該黨其他成員參加了同年4 月1 日的議會補選，贏得了45 個席位中的43 個。昂山素季隨后出任下議院法制、和平與穩(wěn)定委員會主席，此為她1988年參政以來首次出任公職。[2]昂山素季和民盟正式重返政治進程，民盟成為最大反對黨。補選的自由公正性獲得國內(nèi)外積極肯定，是緬甸朝野和解與民主改革的標志性事件，給政治生活注入更大活力。[3]
（3）政府大幅放松對大眾和媒體的控制，擴大社會自由度。政府允許民眾合法示威，并采取系列措施拓展言論自由。2011年9 月，三萬個被封的網(wǎng)站得以解禁，緬甸網(wǎng)民首次暢通無阻地接觸到各種政治話題。解禁的網(wǎng)站包括國際媒體網(wǎng)站（如facebook、twitter、YouTube等）和流亡反對派的網(wǎng)站。緬甸政府2012年8月20日取消出版審查，今年4月1日起允許社會人士和團體自由創(chuàng)辦日報，媒體自由度從東南亞末位躍升至前列。
（4）政府積極改善人權，釋放大批政治犯，邀請流亡分子回國。緬甸2011年9月初成立國家人權委員會。該組織獨立運作，公開致函吳登盛總統(tǒng)，呼吁釋放所有在押政治犯，調(diào)查并平反數(shù)百起政府侵犯人權的案件。美國傳統(tǒng)基金會2012年12月12日發(fā)布的報告指出，緬甸已經(jīng)釋放了約800名政治犯，其中包括很多知名人士，仍被扣押的政治犯有216人。[4]獲釋的政治犯能夠重新從事政治活動，出國旅行，享受相對正常的生活。此外，總統(tǒng)邀請流亡海外者回國。兩年來，一批旅居海外的異議人士回國訪問，包括緬甸“88年代學生組織”在美國的領導人，緬甸民主之聲等海外反政府媒體的編輯。
（5）政府和議會聯(lián)手推進反腐敗建設，提高政府運作透明度和效率。今年1月8日，總統(tǒng)宣布成立由副總統(tǒng)賽茂康領導的9人反腐敗委員會。政府要求貪污官員交回款項，呼吁民眾舉報腐敗線索。議會加緊制定《反腐敗法》。當前，政府特別調(diào)查局正在查辦通信與信息技術部的系列腐敗案,前不久辭職的通信部長登吞成為吳登盛政府成立以來落馬的最高級別官員，顯示政府反腐決心。未來，緬甸將掀起一輪反腐風暴。
（二）民族問題領域，吳登盛政府將解決民族矛盾，實現(xiàn)民族和解與國家持久和平作為重點任務。緬甸有135個民族，代表主體民族緬族的中央政府與諸多少數(shù)民族間的民族矛盾尖銳，國家1948年獨立后陷入長期內(nèi)戰(zhàn)。國內(nèi)迄今仍存在十余支少數(shù)民族武裝，過去兩年，克欽邦等地區(qū)的武裝沖突一度激烈，民族和解進程遇困。若處理失當，沖突不斷，便會打擊如火如荼的改革進程。
與前軍政府以軍事壓制來推動少數(shù)民族武裝整編工作不同，吳登盛政府2011年8月邀請少數(shù)民族武裝進行和談，以對話為主要手段，計劃3年解決民族問題。2012年5月，緬甸成立了以總統(tǒng)吳登盛為主席的聯(lián)邦和平中央委員會和以副總統(tǒng)賽茂康為主席的聯(lián)邦和平工作委員會，加快推動政府與少數(shù)民族武裝的和談進程，早日實現(xiàn)國家永久和平。數(shù)月后，除克欽獨立軍之外，政府與11 支少數(shù)民族武裝達成了初步?；饏f(xié)議，尤其是與對抗政府最長的克倫民族聯(lián)盟實現(xiàn)?；?。今年2月4日，與緬甸政府軍沖突一年半的克欽獨立軍，也與緬甸政府在云南瑞麗會談，戰(zhàn)事稍緩。緬甸曾歷經(jīng)數(shù)十年內(nèi)戰(zhàn)，吳登盛政府推動和談工作，短期基本實現(xiàn)全國范圍內(nèi)?；穑〉每上渤煽?。
（三）經(jīng)濟改革是緬甸開啟政治改革一年后重點推動的領域之一。經(jīng)濟改革和政治改革密切相關，如果經(jīng)濟改革進展順利，將惠及大多數(shù)民眾，穩(wěn)定社會，保障政治改革的可持續(xù)性。否則，在高度自由民主化的社會條件下，如果民生繼續(xù)艱難，極易誘發(fā)社會動蕩，政治改革的推進也就無從談起。緬甸經(jīng)濟改革的主要措施有：
（1）明確2012-2016年的經(jīng)濟發(fā)展目標，注重一二三產(chǎn)業(yè)全面、協(xié)調(diào)發(fā)展，推動不同地區(qū)均衡發(fā)展，確保改革惠及普通百姓。2012年6月19日，吳登盛總統(tǒng)指出，政府將未來5個財年年均經(jīng)濟增長率設定為7.7%，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重從基礎年的36.4%降至29.2%，工業(yè)產(chǎn)值從26%提升到32.1%，服務業(yè)產(chǎn)值從37.6%提升至38.7%，以快速提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。[5]同時，新政府積極改善民生，重視消除廣大農(nóng)村的貧困問題，發(fā)展少數(shù)民族邊疆地區(qū)，要求政府穩(wěn)定糧食價格，將小額貸款服務送下鄉(xiāng)。此外，政府經(jīng)濟建設注重大型基礎設施與民生工程的建設相結合。2012年開始，鐵道部對國內(nèi)鐵路進行修繕，便利民眾出行。為讓民眾享有符合國際水準而又價格低廉的電信服務，政府計劃到2015年將手機覆蓋率由4%提高到50%。[6]
（2）改組落伍的經(jīng)濟管理機構，新設服務機構，提高政府決策科學性和官員服務意識，提高辦事效率。新政府組建經(jīng)濟特區(qū)中央委員會和中央工作委員會，委員會主席、副主席為總統(tǒng)和副總統(tǒng)，成員包括24位聯(lián)邦部長。商務部對公司注冊等手續(xù)提供一站式服務，加快貿(mào)易許可證審批。議會也設立多個涉及經(jīng)濟和民生的委員會，如改革與發(fā)展委員會、銀行和金融發(fā)展委員會、經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展委員會。這些委員會旨在集合議員和專家的建議，推出更多有利于經(jīng)濟發(fā)展的議案。
（3）調(diào)整或新頒系列法規(guī)、條例，支持企業(yè)發(fā)展，并努力吸引外資。2011年11月30日，議會通過《緬甸小型金融業(yè)法》，支持民間成立小型金融機構，扶持小企業(yè)發(fā)展。為吸引外國投資，緬甸2012年11月頒布含有諸多優(yōu)惠條款的《緬甸聯(lián)邦共和國外國投資法》，保護外資權益。新法允許外商投資電力、石油、天然氣、礦業(yè)、制造業(yè)、通信等產(chǎn)業(yè)領域，外資與緬甸企業(yè)組成的合資企業(yè)可享受5年免稅等優(yōu)惠政策。
（4）推行國企私有化，破除國企對電信、能源和金融等領域的壟斷，提高私有化程度，增強經(jīng)濟活力。緬甸國營工廠普遍虧損，政府2011年起采取出售、租賃等靈活方式，計劃5年將全部國企私有化。新政府還批準一批私人銀行成立并經(jīng)營外匯業(yè)務，允許私企經(jīng)營棕櫚油、液化天然氣、仰光市環(huán)城鐵路等原先禁止私營經(jīng)濟涉足的領域。
（5）充分利用“內(nèi)腦”、“外腦”兩種資源，按照國際標準改革金融體制與匯率體系，提高緬甸經(jīng)濟與國際經(jīng)濟的接軌程度。2011年4月11日，總統(tǒng)設立由吳敏、吳賽昂、盛拉波等專家組成的經(jīng)濟顧問委員會，直接向總統(tǒng)提供經(jīng)改建議。2012年4月開始，在國際貨幣基金組織專家?guī)椭拢挼槿∠饲暗墓俜脚c市場匯率并存的畸形匯率制，實現(xiàn)雙軌制匯率的并軌，開始推廣自動取款機、信用卡等現(xiàn)代金融服務，便利國內(nèi)外資金流動。
（6）改變封閉、孤立局面，緬甸總統(tǒng)吳登盛和昂山素季頻頻呼吁西方取消制裁，向世界發(fā)出“招商引資”的盛情邀請，并派團赴中國、日本等國舉辦招商引資說明會，介紹種種優(yōu)惠政策。6月20日，“緬甸投資峰會”在仰光開幕，來自20個國家政界和商界的300多位代表與會，與緬甸商討經(jīng)濟合作事宜。今年2月底3月初，緬甸總統(tǒng)吳登盛訪問歐洲多國，與歐洲企業(yè)商討加快投資緬甸事宜。
綜上所述，緬甸改革的廣度、深度和速度均超出國內(nèi)外預期，受到各方積極評價。改革主要推動者吳登盛獲得緬甸民眾越來越多的贊賞，被稱為“我們的總統(tǒng)”，民選政府形象比前軍政府好了很多。因為經(jīng)歷了半世紀軍人高壓統(tǒng)治的民眾感受到改革之益處，看到了國家發(fā)展之希望。[7]亞洲開發(fā)銀行認為，緬甸資源豐富，改革助推經(jīng)濟發(fā)展，有望成為亞洲經(jīng)濟發(fā)展新星。[8]國際企業(yè)開始興起一股赴緬“淘金熱”，因為緬甸可能是世界最后一批擁有很大潛力的前沿市場之一。
緬甸改革得到國際社會的廣泛認可和支持。一方面，中國、印度等傳統(tǒng)友好鄰國支持緬甸改革，加大對緬甸的援助與投資力度。如，中國對緬總投資超過200億美元，[9]2011年5月給予緬甸7.63億美元貸款；[10]印度總理辛格2012年5月訪緬時，兩國簽署了印向緬提供5億美元貸款等12個文件；[11]東盟2011年11月則首次允許緬甸出任2014年輪值主席國。另一方面，對緬甸改革更為重要的是，美歐和多個國際組織逐步放棄對其的政治孤立、經(jīng)濟制裁和斷絕援助的政策。緬甸擺脫了外交困局，與美歐等西方國家的關系日益熱絡，獲得國際社會更多的援助和投資。美國與緬甸建立了半個多世紀以來“最為密切的關系”。美國國務卿克林頓2011年12月訪緬。2012年7月，美緬時隔20余年重新互派大使。2012年11月19日，奧巴馬“歷史性訪緬”，稱贊緬甸改革成就，這位美國首位在職訪緬的總統(tǒng)帶來1.7億美元援助，支持緬甸改革。[12]歐盟2012年4月在西方世界率先取消對緬經(jīng)濟制裁一年，向緬甸企業(yè)開放市場，向緬甸提供2億美元援助。[13]歐盟外交和安全政策高級代表阿什頓、歐盟委員會主席巴羅佐、英國首相卡梅倫等高級官員紛紛訪緬，加強雙邊關系。日本安倍內(nèi)閣成立后，高官首次出訪地為緬甸，副首相麻生太郎2013年1月訪緬時，表態(tài)支持緬甸改革，增加5.8億美元貸款。[14]國際組織也紛紛減免緬甸債務，恢復援助。今年1月25日，緬甸召開國際援助會議，美國、澳大利亞、加拿大、日本、俄羅斯和14個歐洲國家組成的“巴黎俱樂部”，免除緬甸近60億美元的債務（其中，日本免除58億美元），這相當于緬甸所欠外債的一半。[15]曾制裁緬甸25年的世界銀行計劃今年起援助緬甸7億美元。[16]亞洲開發(fā)銀行今年1月28日宣布，向緬甸提供約5.12億美元的低息貸款。這是1986年以來該行首次恢復對緬貸款。[17]
改革面臨的挑戰(zhàn)與風險
亨廷頓認為，一國現(xiàn)代化進程過快，各階層利益激烈變動，會導致經(jīng)濟、社會、政治、民族等領域的矛盾集中爆發(fā)，增加社會不穩(wěn)定性。[18]緬甸存在的歷史積弊太多，改革剛剛推進兩年，千頭萬緒，挑戰(zhàn)重重，難以一帆風順。
（1）政治層面，改革任務繁重，人員素質(zhì)與機構能力嚴重不足，實施改革的能力遠遠跟不上改革需求，阻礙改革進程。改革主要由總統(tǒng)和內(nèi)閣部長來領導，他們?nèi)绽砣f機，無暇設計系統(tǒng)而科學的改革藍圖，很多決策既臨時又倉促。國家曾長期封閉，人才匱乏，中下層官員缺乏貫徹高層改革政策的能力。緬甸近期還要舉辦兩個大型地區(qū)活動：2013 年舉辦東南亞運動會，2014 年接任東盟輪值主席國，必然沖擊國內(nèi)改革精力。
改革使社會新舊矛盾交織，不穩(wěn)定因素增多，2012年被稱為是“抗議示威年”。在民主改革的背景下，社會自由度瞬間升高，公民社會迅猛發(fā)展，被軍政府壓抑的大眾民主情緒高漲。緬甸現(xiàn)有約200個工人組織，還有諸多民主、人權、環(huán)保類的非政府組織，他們的示威此起彼伏，向政府提出多種多樣的權利要求，甚至實施與政府對抗的過激行為。政府有時被迫滿足民意，有時抓捕非法示威者，官民角力增加。[19]
（2）各民族間積怨太久，短期難以消除對抗，民族和解之路必然崎嶇。一方面，中央政府與各個少數(shù)民族武裝達成的只是初步?；饏f(xié)議，雙方互信程度仍然很低，要解決高度自治、資源收益分配、武裝整編分流等根本難題，尚需時日。若難以妥處各方切身利益，緬甸政府與少數(shù)民族武裝很可能再陷“打打談談”的困局。今年2月底、3月初，緬甸政府軍與簽署停火協(xié)議的撣邦軍再度多次交火，顯示和平進程充滿曲折與反復。另一方面，去年6月和10月，若開邦佛教徒（若開人，為主體民族）與穆斯林（羅興亞人）之間的嚴重民族、宗教沖突，造成近10萬人流離失所，200余人死傷，成千上萬間房屋被焚毀，當?shù)貙嵤┸姽堋ｒ}亂成為民主改革與民族和解進程中的一大敗筆。沖突深層次原因是弱勢族裔——羅興亞人沒有國籍，長期遭遇政府和佛教徒的歧視和驅離。兩族群的尖銳矛盾極易再被誘發(fā)，釀成大亂，引發(fā)全國性的佛教徒與穆斯林的對立。
（3）經(jīng)濟層面，改革仍有很長的路要走。美國前駐緬甸使館代辦普里西拉·克拉普指出，即便改革順利，也需要兩三代人堅持不懈的努力，緬甸才能實現(xiàn)繁榮。[20]生活艱難的公眾對改革的期望值遠遠超越緬甸政府執(zhí)行能力，當他們一旦發(fā)現(xiàn)改革不能迅速滿足其需求，便會公開發(fā)泄不滿，引發(fā)社會震蕩。
緬甸經(jīng)濟改革存在不確定性，難題主要有：第一，不少國際投資者對緬甸此輪經(jīng)濟改革持觀望甚至懷疑態(tài)度，擔心緬甸政策多變，致使先期投資遭遇不可測損失。因為吳登盛政府推出的多項法令反復修訂，令外企無所適從，項目時開時停。此外，2011年，中緬合作建設的大型項目——密松水電站因遭遇環(huán)保人士抗議，被暫停建設。2012年，擬投資10多億美元的中緬合資的萊比塘銅礦項目，也因遭遇民間抗議而被迫停工，接受調(diào)查。緬甸履行合同義務、保護外資安全的能力令人擔憂。因此，新的《緬甸聯(lián)邦共和國外國投資法》出臺后，外資并未大舉入緬，很多外商赴緬考察，但觀望情緒濃厚。第二，金融體制落后，現(xiàn)代金融人才匱乏，金融系統(tǒng)無法與國際金融體系順利對接。第三，基礎設施太差。緬甸大多數(shù)公路破舊不堪，鐵路多為殖民地時期遺留下來的窄軌，交通不便。全國范圍內(nèi)經(jīng)常停電，電話和網(wǎng)絡普及率低，降低經(jīng)濟運行效率。第四，腐敗程度居世界前列，[21]稅法不清晰，官商勾結，政府稅收很少，外債高企，缺乏發(fā)展資金。第五，一些民間精英和非政府組織深受西方理念影響，追求不破壞資源、環(huán)境的完美發(fā)展，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)征地、拆遷、污染環(huán)境，便會抗議示威，迫使很多項目下馬。
綜上所述，緬甸改革有喜有憂，仍有不少人懷疑民主改革能走多遠，經(jīng)濟改革的宏偉藍圖能否實現(xiàn)，積怨已久的民族矛盾與沖突能否盡快化解。新舊矛盾交織的緬甸，改革之路能否順暢，是否遭遇不可測風險，值得關注。
（作者為中國現(xiàn)代國際關系研究院南亞東南亞及大洋洲研究所助理研究員）
[1]International Crisis Group Report, Reform in Myanmar: One Year on, Asia Briefing N°136, April 11, 2012.
[2]“Suu Kyi’s Party Claims Landslide Win in Myanmar Vote”, http://www.reuters.com/article/2012/04/02/us-myanmar-election-idUSBRE82U0C620120402(上網(wǎng)時間：2012年4月3日)
[3]International Crisis Group Report, Reform in Myanmar: One Year on, Asia Briefing N°136, April 11, 2012.
[4]“A Reverse Road Map for Burma Sanctions”, http://www.heritage.org/research/reports/2012/12/a-reverse-road-map-for-burma-sanctions（上網(wǎng)時間：2012年12月24日）
[5]“President Invites Successful Economists, Experts, Businessmen Doing Well Overseas to Join Hands with Government for National Development”, The New Light of Myanmar, June 20, 2012.
[6]“Myanmar Hearing Calls to Reform Telecom Market”, http://blogs.wsj.com/searealtime/2012/03/19/myanmar-hearing-calls-to-reform-telecom-market/（上網(wǎng)時間：2013年3月2日）
[7]"2012—The Year in Review”, http://www.irrawaddy.org/archives/22517（上網(wǎng)時間：2012年12月29日）
[8]“Myanmar has the Potential to Become Asia’s Rising Star”, http://www.adb.org/news/op-ed/myanmar-has-potential-become-asias-rising-star（上網(wǎng)時間：2012年8月24日）
[9]“Wu Urges Investment in Myanmar”, http://www.chinadaily.com.cn/china/2012-09/15/content_15759794.htm（上網(wǎng)時間：2013年3月4日）
[10]“Myanmar President Values Ties with China”, http://www.chinadaily.com.cn/cndy/2011-05/28/content_12596311.htm（上網(wǎng)時間：2013年3月4日）
[11]“India to Provide 500 Million Dollar Line of Credit to Myanmar”, http://indiatoday.intoday.in/story/india-to-provide-usd-500mn-line-of-credit-to-myanmar/1/197921.html（上網(wǎng)時間：2013年3月3日）
[12]“President Obama Announces US-Burma Partnership for Democracy, Peace & Prosperity”, http://www.usaid.gov/news-information/press-releases/president-obama-announces-us-burma-partnership-democracy-peace（上網(wǎng)時間：2012年11月20日）
[13]“EU Commissioner Visits with $200m Aid Package”, http://www.mmtimes.com/2012/news/614/news61408.html（上網(wǎng)時間：2012年2月20日）
[14]“麻生晤吳登盛表示日繼續(xù)支持緬改革”，http://realtime.zaobao.com/2013/01/jg130103_061.shtml（上網(wǎng)時間：2013年1月4日）
[15]“多個債權國同意 緬甸一半外債獲注銷”，http://www.zaobao.com/yx/yx130228_004.shtml（上網(wǎng)時間：2013年1月29日）
[16]“World Bank Says Risk in Myanmar is Fading”, The Wall Street Journal, February 8-12, 2013.
[17]“ADB Returns to Myanmar with First Re-engagement Assistance”, http://www.adb.org/news/adb-returns-myanmar-first-re-engagement-assistance（上網(wǎng)時間：2013年1月29日）
[18][美]塞繆爾·P.亨廷頓著，王冠華等譯：《變化社會中的政治秩序》，上海世紀出版集團，2008年，第35-37頁。
[19]International Crisis Group Report, Reform in Myanmar: One Year on, Asia Briefing N°136, April 11, 2012.
[20]“No Turning Back on Reforms, but Still a Long Way to Go: Burma Experts”, http://www.irrawaddy.org/archives/27848（上網(wǎng)時間：2013年3月1日）
[21]“Corruption Index: an Exercise in Futility”, http://www.mmtimes.com/index.php/opinion/3595-corruption-index-an-exercise-in-futility.html（上網(wǎng)時間：2012年12月19日）
