非政府組織（Non－GovernmentalOrganization，縮寫(xiě)NGO）一詞最早是在1945年6月通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)憲章》第十章第71款中確定并廣泛使用的。該條款規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)得采取適當(dāng)辦法，與各種非政府組織會(huì)商有關(guān)于本理事會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)之事件。”按照聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)的界定：NGO是在地方、國(guó)家或國(guó)際級(jí)別上建立起來(lái)的、以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步為目的的社會(huì)組織。世界銀行則把“致力于減輕苦難、維護(hù)窮人利益，保護(hù)環(huán)境，提供基本的社會(huì)服務(wù)及推進(jìn)社區(qū)發(fā)展”的任何民間組織，都稱(chēng)為非政府組織。非政府組織通過(guò)全球范圍內(nèi)的籌資及項(xiàng)目運(yùn)作，在諸如國(guó)際經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、文化教育、衛(wèi)生保健、科學(xué)技術(shù)、人道主義和人權(quán)等領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，成為聯(lián)合國(guó)處理國(guó)際事務(wù)中不可或缺的重要伙伴。［1］因此，認(rèn)真分析總結(jié)國(guó)外非政府組織的管理模式及其對(duì)境外非政府組織的管理經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)非政府組織的發(fā)展和監(jiān)管制度建設(shè)提供有益借鑒。
一、發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織的管理模式
發(fā)達(dá)國(guó)家以成熟的公民社會(huì)為基礎(chǔ)，通過(guò)頒布相關(guān)法律建構(gòu)非政府組織管理的法律框架，將非政府組織的運(yùn)作方式和活動(dòng)范圍都納入具體明確的法律規(guī)范之中。
（一）非政府組織具有法人地位
發(fā)達(dá)國(guó)家都在憲法中規(guī)定公民有結(jié)社的自由，各國(guó)政府積極為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，建立起一套比較完整的非政府組織管理法律體系，明確了非政府組織的法人地位，對(duì)非政府組織參與社會(huì)活動(dòng)提供了法律保障。
英國(guó)自1601年頒布世界上第一個(gè)有關(guān)慈善活動(dòng)的法規(guī)——《慈善用途法》以來(lái)歷經(jīng)多次修訂，新《慈善法》于2006年11月8日正式生效，對(duì)非政府組織的活動(dòng)及規(guī)范運(yùn)作進(jìn)行了規(guī)制。德國(guó)建立了以基本法為基礎(chǔ)，以民法典為基本規(guī)則、聯(lián)邦社團(tuán)法為補(bǔ)充的非政府組織法制體系。其基本法規(guī)定兩個(gè)以上的法人或自然人依照同一宗旨組成社團(tuán)，其權(quán)利受法律保護(hù)，以非營(yíng)利為目的的社團(tuán)，必須到社團(tuán)所在地轄區(qū)的區(qū)法院進(jìn)行登記，即可獲得法人資格，享受?chē)?guó)家稅收優(yōu)惠。同時(shí)社團(tuán)法對(duì)違反憲法規(guī)定設(shè)立的社團(tuán)做出管制性規(guī)定，包括管制機(jī)關(guān)、禁止令的發(fā)布及社團(tuán)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等，既保障了非政府組織的法律地位，又規(guī)范了非政府組織的運(yùn)作。［2］日本對(duì)非政府組織直接以法人來(lái)命名，將其與擁有獨(dú)立法律人格的公司法人的法律地位相等同。日本《民法典》明確規(guī)定：注冊(cè)的會(huì)員社團(tuán)或注冊(cè)的服務(wù)于宗教、慈善事業(yè)、學(xué)術(shù)、藝術(shù)和其他對(duì)公眾有益且不是營(yíng)利性質(zhì)的基金會(huì)，可以通過(guò)取得管理機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)而成為法人組織。
（二）較為寬松的準(zhǔn)入制度
目前，非政府組織進(jìn)行登記和取得法人地位是其獲得稅收等優(yōu)惠政策的條件，國(guó)外非政府組織的設(shè)立制度主要有自由設(shè)立方式、行政許可方式、準(zhǔn)則方式、強(qiáng)制設(shè)立方式和特許方式。其中，最為普遍的是自由設(shè)立方式和準(zhǔn)則方式。自由設(shè)立方式指非政府組織只需滿足一定人數(shù)并且在設(shè)立人之間達(dá)成合意便可成立，在此過(guò)程中無(wú)須行政機(jī)關(guān)介入。英美等發(fā)達(dá)國(guó)家大多采取自由設(shè)立方式，但也相應(yīng)做出一些附加條件，比如英國(guó)《慈善法案2006》規(guī)定了慈善組織的門(mén)檻為年收入或預(yù)期年收入5000英鎊以上。自由設(shè)立方式優(yōu)勢(shì)在于最大限度地鼓勵(lì)非政府組織的發(fā)展。準(zhǔn)則方式指非政府組織必須按法定程序向特定行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)注冊(cè)登記，獲得批準(zhǔn)方可設(shè)立。采取準(zhǔn)則方式的大都是強(qiáng)調(diào)國(guó)家立法的國(guó)家，如德國(guó)、日本、新加坡等國(guó)家。準(zhǔn)則方式體現(xiàn)了濃重的政府管理傾向，保證非政府組織在國(guó)家的發(fā)展規(guī)劃下有秩序地運(yùn)行。
美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)對(duì)非政府組織的登記注冊(cè)程序都比較簡(jiǎn)單。在美國(guó)，申請(qǐng)者只需提交一份簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)章程，寫(xiě)明機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、目標(biāo)，說(shuō)明不為任何私人謀利益的宗旨，交由州內(nèi)政司批準(zhǔn)即可。在英國(guó)，成立志愿者組織無(wú)需登記，只要有自己的章程，不向政府要錢(qián)，成員不少于3人即可成立。但成立慈善組織的社團(tuán)必須到慈善委員會(huì)注冊(cè)登記，年收入在1000英鎊的慈善組織都要進(jìn)行登記。而日本則是發(fā)達(dá)國(guó)家中對(duì)非政府組織設(shè)立限制最嚴(yán)的國(guó)家，政府對(duì)非政府組織實(shí)行嚴(yán)格的登記管理制度。各類(lèi)非政府組織必須事先征得主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域的政府機(jī)構(gòu)的同意，同時(shí)還必須具備3億日元的資產(chǎn)和不少于3000萬(wàn)日元的年度預(yù)算，才可以登記注冊(cè)。
（三）非政府組織成立的條件較明確
無(wú)論非政府組織的登記是采取自由設(shè)立方式或者準(zhǔn)則方式，國(guó)家都會(huì)將非政府組織進(jìn)行具體分類(lèi)，具體規(guī)定非政府組織的成立條件。在德國(guó)，非政府組織類(lèi)型主要分為社團(tuán)型非政府組織和基金會(huì)型非政府組織。德國(guó)《民法典》第21條規(guī)定社團(tuán)型非政府組織的設(shè)立條件為：（1）成員在7人以上；（2）擁有明確的章程，并必須記載社團(tuán)的目的、名稱(chēng)和住所，并載明社團(tuán)以登記為成立要件；（3）實(shí)施社團(tuán)董事會(huì)制度，董事會(huì)必須由會(huì)員全體大會(huì)民主選舉任命；（4）若要獲得法人地位還需進(jìn)行登記。基金會(huì)型非政府組織的成立條件是：（1）首先需要公證部門(mén)的公證，然后到州一級(jí)政府登記，在獲得基金會(huì)登記證書(shū)后最后到聯(lián)邦和州一級(jí)財(cái)政部門(mén)認(rèn)可其公益性；（2）擁有辦公場(chǎng)所、章程、董事會(huì)；（3）注冊(cè)資金不得少于50000歐元。
日本的公益法人是其十分重要的非政府組織表現(xiàn)形式，其成立條件為：（1）制定有詳細(xì)的章程，章程內(nèi)容應(yīng)包括成立目的、具體名稱(chēng)、固定辦公場(chǎng)所，以及涉及資產(chǎn)、理事任免、社員資格的相關(guān)規(guī)定；（2）制作有財(cái)產(chǎn)目錄和社員名單；（3）選舉出理事和董事；（4）召開(kāi)了成立大會(huì)。其中，章程必須報(bào)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而后方可設(shè)立。［3］
（四）稅收優(yōu)惠制度
很多國(guó)家通過(guò)立法明確給予非政府組織諸多稅收優(yōu)惠制度，直接或間接地支持非政府組織的發(fā)展。美國(guó)聯(lián)邦稅法是美國(guó)政府管理非政府組織的主要工具，美國(guó)聯(lián)邦稅法501（C）3條款明確規(guī)定，對(duì)于支持教育、衛(wèi)生、消除貧困、宗教、科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)福利等方面的慈善組織可獲得稅收優(yōu)惠。
英國(guó)的《收入和公司稅法（1988年）》第505條第1款和第2款規(guī)定，非政府組織從事商業(yè)活動(dòng)所得收入的免稅范圍包括不動(dòng)產(chǎn)收入、股息、利息、版稅、養(yǎng)老金和扣稅捐贈(zèng)物品，這些收入必須用于慈善目的。
德國(guó)的稅法規(guī)定獲得稅收優(yōu)惠的決定性條件是“公益目的”，《德國(guó)稅收通則》具體詮釋的“公益目的”包括三種類(lèi)型：（1）一般公益目的，包括科學(xué)研究、教育事業(yè)、民族間的援助、保護(hù)環(huán)境和文化遺產(chǎn)、扶助青少年和老年人、支持民主事業(yè)等；（2）慈善目的，“一個(gè)組織所從事的活動(dòng)的目的旨在支持或幫助處于危難中的人士，無(wú)論這些人士是經(jīng)濟(jì)狀況使然，還是其身體、精神或心理狀況使然”；（3）宗教相關(guān)目的，如對(duì)宗教團(tuán)體的支持和幫助、禮拜堂的建設(shè)、精神撫慰、宗教教育等。
（五）強(qiáng)化過(guò)程控制的監(jiān)管體制
盡管各國(guó)傳統(tǒng)和社會(huì)制度結(jié)構(gòu)有所不同，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)非政府組織的監(jiān)督管理模式一般都采用過(guò)程控制辦法。即對(duì)非政府組織的成立采取寬松自由政策，而對(duì)非政府組織開(kāi)展的活動(dòng)和組織運(yùn)作的全過(guò)程實(shí)行監(jiān)督、評(píng)估和控制。
如美國(guó)以稅收為重點(diǎn)對(duì)非政府組織活動(dòng)和運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)管，主要是防止以欺詐行為騙取免稅資格或公眾捐贈(zèng)，具有免稅資格的非政府組織需要每年向聯(lián)邦稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送該組織的年度報(bào)告，內(nèi)容主要是財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。英國(guó)的慈善委員會(huì)是對(duì)非政府組織實(shí)施監(jiān)督的最主要部門(mén)，可以依法行使準(zhǔn)司法權(quán)力，對(duì)非政府組織的宗旨、管理秩序、籌款使用及方向等進(jìn)行有關(guān)監(jiān)督。美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本、新加坡、澳大利亞等國(guó)對(duì)濫用結(jié)社自由、危害國(guó)家安全、觸犯刑法、違反憲法規(guī)定的組織，政府將禁止其活動(dòng)或?qū)⑵浣馍⒒蚪o予處罰。同時(shí)，十分重視行業(yè)管理和社會(huì)監(jiān)督的作用，利用行業(yè)管理部門(mén)對(duì)非政府組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估、咨詢、監(jiān)督，接受社會(huì)公眾的舉報(bào)，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)對(duì)非政府組織的行為和活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督約束。如英國(guó)建立了全國(guó)性的公益舉報(bào)和迅速及時(shí)的受理機(jī)制，任何一個(gè)地方任何一位公民可以在任何時(shí)候用電話舉報(bào)和直接舉報(bào)。
二、國(guó)外對(duì)境外非政府組織的管理
（一）發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)境外非政府組織的管理制度
美、英、德等西方發(fā)達(dá)國(guó)家由于“公民社會(huì)”比較發(fā)達(dá)，民主和法制健全，非政府組織發(fā)展較為成熟，各國(guó)沒(méi)有針對(duì)境外NGO監(jiān)管的專(zhuān)門(mén)法律及政府機(jī)構(gòu)，將其納入與國(guó)內(nèi)NGO統(tǒng)一的法律規(guī)制和監(jiān)督管理范圍內(nèi)，對(duì)待境外NGO都是利用多，防范少。除適度監(jiān)管外，政府一般不干涉組織具體事務(wù)和內(nèi)部運(yùn)作。但對(duì)極端反政府、危害國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的組織采用經(jīng)濟(jì)、行政、司法等手段進(jìn)行監(jiān)管和懲戒。
（二）發(fā)展中國(guó)家對(duì)境外非政府組織的管理制度
由于發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)國(guó)情千差萬(wàn)別，各國(guó)對(duì)本國(guó)和境外非政府組織的認(rèn)知存在著一定差異，加上與西方國(guó)家千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，因而對(duì)非政府組織的管理模式也不同。如菲律賓、東帝汶、印度、巴基斯坦、孟加拉國(guó)等亞洲國(guó)家和埃及、土耳其、突尼斯等中東國(guó)家對(duì)非政府組織的管理較為寬松，但印度對(duì)宗教性非政府組織的監(jiān)管相當(dāng)嚴(yán)格，采取多種措施防止傳教和轉(zhuǎn)宗活動(dòng)；越南、老撾和柬埔寨普遍采取利用與防范并重的策略；東盟中較為發(fā)達(dá)國(guó)家如印度尼西亞、馬來(lái)西亞、泰國(guó)和新加坡則采取相對(duì)慎重態(tài)度對(duì)待非政府組織的發(fā)展；而緬甸軍政府一直把非政府組織當(dāng)作重點(diǎn)防范、嚴(yán)加管控的對(duì)象。
隨著非政府組織在發(fā)展中國(guó)家的日益活躍，絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家政府普遍注重健全管理機(jī)構(gòu)，完善相關(guān)法律法規(guī)，逐漸成立管理非政府組織的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或兼管機(jī)構(gòu)，形成了注冊(cè)登記、監(jiān)督評(píng)估等管理機(jī)制。如，越南和老撾均堅(jiān)持黨在協(xié)調(diào)管理民間組織涉外活動(dòng)中的主導(dǎo)地位，兩國(guó)的民間組織對(duì)外交往均由黨中央外事部門(mén)統(tǒng)管。越南設(shè)有“非政府組織事務(wù)委員會(huì)”，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)非政府組織事務(wù)，對(duì)境外非政府組織規(guī)定了在越南活動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)、管理細(xì)則以及對(duì)境外非政府組織援助的管理和使用。印度對(duì)于非政府組織的登記注冊(cè)堅(jiān)持寬進(jìn)嚴(yán)管、歸口登記、分類(lèi)管理等原則。巴基斯坦主要有《團(tuán)體注冊(cè)法》、《信托基金法》、《協(xié)會(huì)團(tuán)體法》、《非營(yíng)利性社會(huì)福利團(tuán)體法律》等，多是英殖民地時(shí)期制定的。土耳其制定了《基金會(huì)法》、《結(jié)社法》等法律及《基金會(huì)管理總局組織和職責(zé)條例》等規(guī)章條例，將境外非政府組織納入法律體系進(jìn)行綜合管理，規(guī)定了境外非政府組織在土耳其設(shè)立代表處、開(kāi)展活動(dòng)、接受政府檢查、監(jiān)督和處理等內(nèi)容。［4］
總之，發(fā)展中國(guó)家公民社會(huì)發(fā)育不足，法律體系不夠完備，政府也缺少境外非政府組織的治理經(jīng)驗(yàn)，多數(shù)發(fā)展中國(guó)家都沒(méi)有形成規(guī)范與管理境外非政府組織的有效制度與辦法，基本上是防范為主，謹(jǐn)慎利用。
（三）轉(zhuǎn)型國(guó)家對(duì)境外非政府組織的管理規(guī)制
蘇聯(lián)解體、東歐劇變后，作為社會(huì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，獨(dú)聯(lián)體和中東歐各國(guó)一方面需要非政府組織彌補(bǔ)國(guó)家在管理功能上的缺失，另一方面又擔(dān)心非政府組織的活動(dòng)干擾國(guó)家權(quán)力中心的順利確立和正常運(yùn)行。盡管一些國(guó)家對(duì)境外非政府組織的活動(dòng)制定了嚴(yán)格的法規(guī)，特別是在一系列“顏色革命”后，獨(dú)聯(lián)體各國(guó)在禁止境外非政府組織涉足本國(guó)政治方面出臺(tái)了各種明確的規(guī)定，但是借境外非政府組織的資金和活動(dòng)能力來(lái)填補(bǔ)本國(guó)政府在社會(huì)轉(zhuǎn)型中管理空白的動(dòng)機(jī)又不得不使其向境外非政府組織洞開(kāi)門(mén)戶。
蘇聯(lián)解體后，俄羅斯政府在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都沒(méi)有過(guò)多限制境內(nèi)外非政府組織的活動(dòng)，也沒(méi)有特別禁止俄羅斯非政府組織與國(guó)外各種機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，甚至允許境外非政府組織在俄羅斯境內(nèi)設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致俄羅斯非政府組織過(guò)度泛濫。近年來(lái)，隨著“顏色革命”在獨(dú)聯(lián)體國(guó)家的蔓延，美歐等西方國(guó)家對(duì)俄羅斯內(nèi)政的干預(yù)和批評(píng)增多，并通過(guò)在俄羅斯的各種非政府組織暗中支持俄羅斯民主反對(duì)派，引起了俄羅斯政府的高度警覺(jué)，開(kāi)始加大對(duì)境內(nèi)外非政府組織的監(jiān)管力度，打擊境外非政府組織在俄羅斯境內(nèi)的各類(lèi)違法活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定。俄羅斯聯(lián)邦于1995年頒布了《社會(huì)團(tuán)體法》和《非商業(yè)組織法》，成為規(guī)范和監(jiān)督境外非政府組織在俄羅斯活動(dòng)的主要法律依據(jù)，加大了對(duì)非政府組織的限制力度，限制活動(dòng)區(qū)域，重新核定非政府組織身份，進(jìn)行重新注冊(cè)登記，并強(qiáng)化日?；顒?dòng)監(jiān)督和檢查，在穩(wěn)定社會(huì)秩序、預(yù)防“顏色革命”在本國(guó)發(fā)生方面取得一定成效。［5］
三、國(guó)外非政府組織的監(jiān)管對(duì)中國(guó)的啟示
我國(guó)已進(jìn)入人均GDP3000美元的“發(fā)展黃金期”與“矛盾凸顯期”，同時(shí)也是境外非政府組織在我國(guó)活動(dòng)的活躍期，伴隨跨國(guó)公司進(jìn)入中國(guó)大陸的同時(shí)，大量境外非政府組織也紛紛登陸中國(guó)，參與到中國(guó)社會(huì)生活各個(gè)層面。我國(guó)不僅面臨外國(guó)NGO的治理難題，也面臨如何使國(guó)內(nèi)NGO發(fā)展、走出國(guó)門(mén)以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、塑造大國(guó)形象、承擔(dān)大國(guó)責(zé)任的挑戰(zhàn)。因此，有必要分析借鑒外國(guó)NGO的管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)NGO的實(shí)際發(fā)展情況，加強(qiáng)對(duì)外國(guó)非政府組織的管理，趨利避害，對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)、有效舒緩社會(huì)矛盾與保持社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)有著重要意義。
（一）制定完善統(tǒng)一的非政府組織管理的法律體系
目前，對(duì)于非政府組織的管理，我國(guó)已初步形成了以法規(guī)、政策、規(guī)章和地方配套法規(guī)組成的政策法規(guī)體系。從立法角度，我國(guó)主要有5個(gè)行政法規(guī)，即《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》（1998）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1998年）和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（2004），詳細(xì)規(guī)定了非政府組織的登記、監(jiān)督管理及獎(jiǎng)勵(lì)懲罰，對(duì)國(guó)內(nèi)外非政府組織起雙重規(guī)范作用?！锻鈬?guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》（1989）是單立的規(guī)范境外非政府組織的法規(guī)，此外《關(guān)于鼓勵(lì)臺(tái)灣同胞和香港澳門(mén)同胞投資的規(guī)定》和《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》（2004）中也涉及了對(duì)境外非政府組織的登記注冊(cè)。除了涉外基金會(huì)及外國(guó)商會(huì)在中國(guó)的活動(dòng)有明文的國(guó)內(nèi)法規(guī)規(guī)范外，其他境外非政府組織在華活動(dòng)尚無(wú)明確的法律法規(guī)。現(xiàn)有的法規(guī)也限于國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，其立法層次不高，沒(méi)有上升到法律的高度，內(nèi)容側(cè)重于登記程序，相應(yīng)領(lǐng)域的立法工作也滯后于非政府組織的發(fā)展。由于這些法規(guī)部分內(nèi)容已過(guò)于陳舊，條款過(guò)于抽象，缺少可操作性。因此，應(yīng)結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，加快制定統(tǒng)一的非政府組織法，合并完善民法、刑法和行政法等部門(mén)法有關(guān)非政府組織的規(guī)定，將境外非政府組織納入政府統(tǒng)一的監(jiān)管法律規(guī)制體系，規(guī)范和監(jiān)督境外非政府組織在華活動(dòng)。
（二）設(shè)立專(zhuān)門(mén)的境外非政府組織監(jiān)管機(jī)構(gòu)
我國(guó)對(duì)境外非政府組織的管理持比較謹(jǐn)慎態(tài)度，在實(shí)踐中對(duì)在華境外非政府組織推行“不承認(rèn)、不取締、不干預(yù)”的三不政策。即，中國(guó)政府不承認(rèn)在華境外非政府組織的法律地位，不取締已來(lái)華活動(dòng)的境外非政府組織，也不干涉它們的內(nèi)部事務(wù)，但它們不得危害中國(guó)的國(guó)家安全或社會(huì)穩(wěn)定。在這種謹(jǐn)慎而又“默許”的態(tài)度下，我國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)外非政府組織實(shí)行“歸口登記、分級(jí)管理、雙重負(fù)責(zé)”的管理模式，即必須通過(guò)一個(gè)行業(yè)主管部門(mén)的審批，先取得“行政合法性”后才能獲得“法律合法性”，這樣使得許多非政府組織包括外國(guó)非政府組織不愿注冊(cè)登記而游離于法律和主管部門(mén)的監(jiān)管之外。對(duì)非政府組織的業(yè)務(wù)管理分散在外事、扶貧、教育、婦聯(lián)、衛(wèi)生、環(huán)保等各個(gè)部門(mén)中，接受對(duì)口政府部門(mén)的管理。這種分割的格局使地方政府對(duì)境外非政府組織缺乏信息了解和掌控，根本無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)管。
因此，要推進(jìn)非政府組織管理體制改革，改革雙重管理模式，建立單一登記管理體制，取消業(yè)務(wù)主管單位，簡(jiǎn)化登記注冊(cè)程序，形成寬進(jìn)嚴(yán)出過(guò)程監(jiān)管的制度安排，積極建立全國(guó)統(tǒng)一的非政府組織登記管理和執(zhí)法信息系統(tǒng)，形成高效的快速反應(yīng)機(jī)制，將重要信息和重大事項(xiàng)向社會(huì)公示，提高非政府組織運(yùn)作的透明度，使其處于政府和社會(huì)多重監(jiān)管之下，引導(dǎo)非政府組織規(guī)范自身行為，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感、社會(huì)公益意識(shí)和社會(huì)公信度，逐步建立自律和誠(chéng)信的長(zhǎng)效機(jī)制，加快非政府組織的自治化進(jìn)程。要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的境外非政府組織的歸口監(jiān)管機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)、管理和協(xié)調(diào)境外非政府組織的在華活動(dòng)，減少其活動(dòng)的盲目性，改變多頭管理、各自為政的現(xiàn)象。嚴(yán)格規(guī)定境外非政府組織登記程序、涉外活動(dòng)、權(quán)利義務(wù)等，明確其宗旨、使命和價(jià)值，確定其活動(dòng)的內(nèi)容領(lǐng)域、地域范圍以及約束要求，如只限于從事社會(huì)事業(yè)和發(fā)展活動(dòng)，不得參與政治活動(dòng)等。
（三）建立非政府組織的備案和審查制度
為配套非政府組織管理體制改革創(chuàng)新，我國(guó)應(yīng)改變過(guò)去對(duì)非政府組織“重登記、輕監(jiān)管”的做法，建立非政府組織的備案和審查制度。要通過(guò)每年的非政府組織年檢工作，圍繞社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，及時(shí)深入調(diào)查指導(dǎo)，掌握、發(fā)現(xiàn)和處理非政府組織業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)活動(dòng)中存在的問(wèn)題，對(duì)非政府組織進(jìn)行評(píng)估、劃分等級(jí)，盡快建立非政府組織設(shè)立、活動(dòng)的備案制度，根據(jù)非政府組織立法，明確社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、公益慈善團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等非政府組織的性質(zhì)和法律地位，進(jìn)行區(qū)分登記和備案，對(duì)符合條件的非政府組織進(jìn)行登記，對(duì)不符合條件，但政治上沒(méi)有問(wèn)題的非政府組織進(jìn)行備案，賦予其進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)的合法身份。要建立對(duì)非政府組織的審查制度，認(rèn)真落實(shí)非政府組織的重大事項(xiàng)報(bào)告制度，審查其資金來(lái)源、財(cái)務(wù)活動(dòng)等情況，并向社會(huì)公布審查結(jié)果，對(duì)那些不接受監(jiān)管、內(nèi)部管理混亂、不按章程及無(wú)辦公場(chǎng)所、無(wú)專(zhuān)職人員、無(wú)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的非政府組織予以注銷(xiāo)取締。
（四）增強(qiáng)政府與非政府組織之間的互動(dòng)
從國(guó)內(nèi)外非政府組織發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和特點(diǎn)來(lái)看，非政府組織數(shù)量與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及政府管理水平呈現(xiàn)出一定正相關(guān)性。非政府組織以公益和非營(yíng)利性為組織使命，與政府組織具有天然的共同社，是承接政府職能轉(zhuǎn)移的最佳伙伴。在當(dāng)今社會(huì)政治運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)中，政府仍然是資源分配的權(quán)威核心和公共權(quán)力的行使者，非政府組織則是社會(huì)的基本組織，可以向社會(huì)成員提供所需要的公共物品和公共服務(wù)，與政府的功能形成互補(bǔ)。［6］因此，非政府組織的發(fā)展除了良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法律制度的支撐外，還離不開(kāi)與政府的密切合作與相互配合。大力培育和支持非政府組織的發(fā)展，可以真正實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的雙贏格局。一些政府部門(mén)并沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到非政府組織尤其是境外非政府組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用，注重培育政府部門(mén)與非政府組織在公共物品與公共服務(wù)方面的良好的合作關(guān)系，不愿將一些職能轉(zhuǎn)交由它們來(lái)執(zhí)行。
因此，政府部門(mén)要樹(shù)立尊重公眾意志、重視公共權(quán)力的觀念，在平等的基礎(chǔ)上建立政府權(quán)力部門(mén)與非政府組織的溝通、理解、協(xié)商、合作的關(guān)系，理順與非政府組織經(jīng)常性對(duì)話的渠道。在決策過(guò)程中聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，有意識(shí)地引導(dǎo)非政府組織參與社會(huì)公益事業(yè)、公共事務(wù)管理，獲取政府項(xiàng)目資金支持。非政府組織在接受政府部門(mén)扶持與發(fā)展的同時(shí)更注重自身獨(dú)立性和自治性，強(qiáng)化組織的能力建立，提高社會(huì)服務(wù)水平，增強(qiáng)社會(huì)公信度。應(yīng)加強(qiáng)組織自律和同業(yè)約束，提高誠(chéng)信水平和運(yùn)作透明度，獲得政府部門(mén)和社會(huì)公眾的信任，在發(fā)展方向、技術(shù)、人員、信息等方面得到更廣泛支持，向社會(huì)提供有效服務(wù)。
參考文獻(xiàn)
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