早在20世紀初葉，西方國家就已經完成了第一輪城市化的進程。二戰(zhàn)后，城市人口激增、便捷交通工具的發(fā)明以及高效的福特主義經濟生產方式共同促使城市規(guī)模的變遷：伴隨城市的大規(guī)模蔓延(sprawl)，中心城市開始不斷向郊區(qū)擴張，形成了居住區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)的功能性分區(qū)(zoning)，昔日功能混雜的城市(city/urban)開始向具有復合功能特征的大都市(metropolitan)或大都市區(qū)(metropolitan area or region)過渡。在此意義上，Kübler和Heinelt指出，城市在韋伯式意義上的社會經濟地域綜合實體不復存在了。[1]面對城市蔓延的景觀，各國政府紛紛掀起了一股城市體制—功能的改革熱潮，自此，城市治理作為城市發(fā)展的重要問題被提上了議事日程。
20世紀90年代以來，隨著經濟全球化的深入發(fā)展，城市越來越處于全球競爭網絡的樞紐，已經成為參與全球區(qū)域競爭的基本組織體與空間單位。城市的治理狀況直接影響著一個國家(地區(qū))的發(fā)展，并且在未來將發(fā)揮主導的作用。為此，城市政府體認到，只有攜手合作形成地方區(qū)域(region)/聯盟(alliance)，甚至是聚合成具有空間結構的全球城市區(qū)域，才能促進區(qū)域整體發(fā)展，提升總體競爭優(yōu)勢和增強協(xié)同能力(synergy)。[2]
與此同時，西方城市治理理論也經歷了不同階段研究范式的轉變。在治理理論興起之前，城市治理則主要屬于城市政治學和城市政治經濟學的研究范疇，大體上經歷了城市權力結構論(精英論和多元論)、增長機器論、城市聯盟論、城市政體論等理論和學說。進入20世紀90年代以來，城市治理理論開始占據主流地位，學者們開始將制度主義的視角引入到城市研究中去，形成了城市治理的理論范式。城市治理理論探討的是如何促進跨域治理或推動協(xié)商治理機制，主要集中于中央、地方政府與非政府組織等公私行動者的互動模式。正如著名城市與區(qū)域專家約翰·弗里德曼(John Friedmann)所揭示：“尋找一個合適的治理模式，對這些區(qū)域而言是至關重要”[3]。
同樣是從制度變遷的角度來看待區(qū)域治理范式的轉換，Kübler和Heinelt側重于從治理結構的轉變(特別是從民主與治理之間的關系)來理解城市區(qū)域治理模式的轉換[4]；而瓦利斯·阿蘭(Alan D.Wallis)則從城市區(qū)域空間結構的歷史角度來把美國大都市治理劃分為三個不同的階段[5][6]：第一階段是單核心中心發(fā)展的工業(yè)城市區(qū)，即“傳統(tǒng)區(qū)域主義”階段；第二階段是多核心中心(包括中心城市和郊區(qū))的城市區(qū)域，即“公共選擇理論學派”階段；第三階段是強調在同一區(qū)域內的地方政治實體的競爭，這一階段以網絡化(復雜的補充和相互依賴)為特征，即“新區(qū)域主義”階段。
本文借用瓦利斯·阿蘭的經典類型學分析，從背景、內容、特征和模式等城市治理的方面出發(fā)，回顧西方城市治理理論的三次范式轉換，以及相應的三次實踐的興起和高潮等發(fā)展階段。概言之，大都市治理就是用“正確的方法”去克服城市功能范圍和地方政府結構之間不斷擴大的差距。[7]
一、城市治理理論范式轉換的前兩個階段
1.傳統(tǒng)區(qū)域主義階段(19世紀末至20世紀60年代)
19世紀末，隨著社會經濟的迅猛發(fā)展，西方的城市化進程明顯加快，城市在形態(tài)上不斷向外擴張，要求城市職能和范圍進行重構。
由于西方國家存在著高度的自治傳統(tǒng)，城市一般是由地方行政機構來獨立管理。社會經濟日新月異使城市(city/urban)的范圍不再僅僅局限于某個鎮(zhèn)(township)、縣(county)和市(municipality)，而是逐漸發(fā)展成為具有政治、經濟、文化等復合社會因素特征的大都市(metropolitan)或區(qū)域(region)。這樣的大都市或區(qū)域本來儼然就是一個具有完備功能的獨立統(tǒng)一整體，但由于歷史傳統(tǒng)的緣故被劃分為由若干個地方政府行政單位管轄的主體。在大都市的范圍內，每一個地方政府行政單位都對自己的轄區(qū)具有獨立的統(tǒng)治權；而像教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和環(huán)保等具有區(qū)域性跨域特征的公共服務職能則在若干個地方行政主體間進行分割。這些數量和種類繁雜的地方政府和公共服務職能分割造成了“政治碎化(political fragmentation)”，直接影響了大都市全區(qū)域內公共服務的供給，造成資源浪費和效率低下，導致大都市沒有一個統(tǒng)一的政治領導與一致的行動來共同解決區(qū)域內的重大社會問題。面對著城市治理中的“政治碎化”現象，19世紀末期，美國學術界在理論與實踐上掀起了一股研究與建立大都市政府的熱潮，被稱之為“傳統(tǒng)區(qū)域主義”。
傳統(tǒng)區(qū)域主義又稱“大都會主義”、“統(tǒng)一政府學派”、“巨人政府論”、“單一政府論”，主要關注社會公共服務傳遞的“效率”和“公平”，秉承的理念是“一個區(qū)域，一個政府(one region，one government)”。因此，傳統(tǒng)區(qū)域主義為“政治碎化”問題開出的藥方是建立一個大都市政府，也就是巨人政府。根據政府的層級和權力在不同層級之間的分配情況，我們可以把大都市政府結構分為三種：單層的大都市政府結構、聯邦式雙層的大都市政府結構和其它適當的統(tǒng)一政府結構。單層的大都市政府(one-tier metropolitan government)建立方式主要有兩種：一是通過中心城市兼并(annexation)郊區(qū)；二是透過市縣合并(city-county consolidation)。聯邦式雙層的大都市政府(federative two-tier metropolitan government)是在傳統(tǒng)區(qū)域主義大都市改革方案中最受歡迎的改革方案，它主張保留現有的機構、但讓渡部分權力以組建大都市政府，一般雙子城(twin cities)就是這種模式的產物。第三種解決方案是建立其它適當的統(tǒng)一政府結構，以解決承擔稅收和享受公共服務不一致的城市區(qū)域所帶來的集體行動的困境。
作為一個統(tǒng)一的學派，傳統(tǒng)區(qū)域主義對于是否建立大都市政府這一問題上不存在任何異議，但是在如何具體構建大都市政府結構上就存在較大的分歧，而且不同學者認為不同層級的政府在解決大都市治理問題的重要性上存在差別。從政治學和行政學的角度來看，傳統(tǒng)區(qū)域主義的提出是基于馬克斯·韋伯的理性官僚制模型。出于對公共管理官僚機構的理想規(guī)劃能力的信賴，傳統(tǒng)區(qū)域主義倡導建立統(tǒng)一集權的大都市政府，形成一個由上及下的集權化科層制模式，命令由上往下層層遵守覆蓋到整個城市區(qū)域，從宏觀上解決整個大都市面臨的主要問題。
傳統(tǒng)區(qū)域主義經歷了“興起—高潮—衰落—復興”四個階段。19世紀末20世紀初，美國政治學、行政學大師伍羅德·威爾遜、弗蘭克·古德諾和弗雷德里克·泰勒等學者就已經形成了建立大都市政府的理念；芝加哥大學的歐內斯特·伯恩斯(Ernest Burns)教授最早提出大都市定義問題。在經歷了30年之后(合并成立大紐約市的倡議最早發(fā)起于1867年)，1897年紐約市完成了布魯克林、奎因、斯塔德島、布諾克斯和曼哈頓(Brooklyn，Queens，Staten Island，the Bronx and Manhattan)5市合并，成為現在的“大紐約市(New York City)”。這個在當時影響最大的市縣合并，標志著北美歷史上第一波“區(qū)域政府合并”達到了高潮。[8]在此基礎上，切斯特·馬克賽(Chester Maxey)、保爾·斯杜鄧斯基(Paul Studenski)、維克多·瓊斯(Victor Jones)以及路德·古利克(Luther Gulick)等眾多學者繼承和發(fā)展了關于建立大都市政府的觀點和理論。
但是在往后的50年時間里，傳統(tǒng)區(qū)域主義卻受到了持續(xù)的批評。從思想層面上看，受“管得最少的政府才是最好的政府”的自由主義思想影響，建立巨人政府的實踐與古典自由主義“小政府”這一傳統(tǒng)思想背道而馳；在實踐層面上，拉法雷(Lefēvre)指出，沒有具體的實踐證明傳統(tǒng)區(qū)域主義的這些改革方案是成功的，而且大多數改革被證明是失敗的，同時聯邦式雙層的大都市政府的治理結果也是令人失望的。[9]歷史資料顯示，在1907年—1947年的40年間，美國沒有一例成功的合并案例。但是在20世紀80年代開始，大都市政府的實踐在全球范圍內得到復興，特別在歐洲和加拿大等地區(qū)得到了廣泛傳播。
20世紀60年代-80年代，在傳統(tǒng)區(qū)域主義遭受嚴重挑戰(zhàn)的同時，社區(qū)權力或稱鄰里政府運動(Neighborhood Movement)和公共選擇理論學派(School of Public Choice Theory)應聲而起。前者提出用建立鄰里政府的辦法強化服務提供體系和政策決定程序的分散化；后者提倡建立一套完善的多中心特征的多元治理和民主行政的市場機制來管理城市。經過這場理論交鋒，公共選擇理論學派逐漸占了上風，并且主導了接下來美國大都市治理的變革潮流。
2.公共選擇理論學派(20世紀50年代至90年代)
公共選擇理論學派批判傳統(tǒng)區(qū)域主義，實際上是從“政治碎化”的角度出發(fā)的。公共選擇理論學派認為，“政治碎化”確實會帶來很多問題，但是傳統(tǒng)區(qū)域主義開出的藥方帶來的問題更甚，關鍵的一點是無助于解決“政治碎化”；相反，“政治碎化”并不是一無是處。在大都市“碎化”的狀態(tài)下，公共產品與服務的提供就存在規(guī)模經濟和外部性等問題，因此，由地方政府來提供這些產品和服務就顯得非常不經濟和沒有效率，而且巨人政府“一刀切”的政策忽視了公民需求多樣性。
公共選擇理論學派認為，多元的政府結構比單一集權式的政府結構更能符合城市治理的需求，碎化的政府結構給人們提供了“用腳投票”的機會，反而刺激了地方政府之間的競爭，從而獲得了更有效率的服務。按照公共選擇理論學派的觀點，公共產品的生產和提供是兩個不同的概念和環(huán)節(jié)。雖然說地方行政機構的主要職能是負責提供公共產品和服務，但是它不一定要承擔其生產職能。為了提高公共產品的生產效率和服務質量，公共選擇理論學派要求將一部分公共產品和服務的生產職能轉交給私人部門(市場)，即通過與私人部門簽訂協(xié)議，建立起公私伙伴關系；對于某一地方政府而言，除了與私人部門進行合作以外，還可以通過與其它地方政府進行合作，即通過跨地區(qū)的協(xié)議，來共同承擔或轉移公共產品和服務的生產職能。除此以外，還可以建立區(qū)域性的負責某項具體事務的專區(qū)。
實際上，公共選擇理論學派提出以市場為導向的分權模式，與傳統(tǒng)區(qū)域主義的統(tǒng)一集權模式是完全對立的。在該模式中，權力并不是集中固定在科層組織當中，而是分散在包括政府、企業(yè)和社會組織、甚至是公民個人等在內的更寬泛的參與主體之間；“無形的手”將協(xié)調特定商品供給者和消費者的行為，并且有效率地生產和使用資源，滿足各方的需求。在城市治理中，該模式是以公共管理而不是以官僚制和權力為特征的，而且把所有參與主體視為一個受到外部刺激就會做出正確反應的理性經濟人。因此，公共選擇理論學派主張保留分散的地方政府行政單位，并通過這些行政單位之間的競爭，以期提高區(qū)域內現有資源的使用效率和增強管理的合理性。
公共選擇理論學派經歷了“興起—高潮—融合”三個階段。1956年，查爾斯·蒂伯特(Charles M. Tiebout)提出了“用腳投票”的思想來為大都市政府的多中心結構特征辯護，批判了傳統(tǒng)區(qū)域主義。緊隨其后，奧斯特羅姆夫婦、羅伯特·沃倫(Robert Warren)和羅伯特·比什(Robert Bish)等學者從公共選擇理論的視角理解大都市治理和研究地方政府行為提供了一些新的思路和視角，迎來了公共選擇理論學派的繁榮階段：(1)有助于理解正式結構滿足個人需求和偏好的關系；(2)不同規(guī)模的政府單位對提供不同公共產品和服務具有不同的效率；(3)把公共產品和服務的生產職能與供給職能分開，有助于深化對地方政府職能的理解。到20世紀90年前后，公共選擇理論學派遭到了批評。首先，“經濟人”假設過分強調參與主體的理性和自利性。在現實中，理性和自利性受到很多因素的干擾，難以做到完全理性和利益最大化；而且公共選擇理論學派刻意回避了政府作為公共部門追求公共利益的特性。[10]其次，“碎化”的地方政府很難被認為是有效率的。盡管公共選擇理論在治理“政治碎化”的初期頗有成效，但到了后期反而加劇了“政治碎化”，造成了同個區(qū)域內不同政府單位的職責不清、政府效率低下，弱化了區(qū)域政府的政治領導權，無法為居民提供有質量的服務。[11]再次，研究者發(fā)現參與主體之間的公平競爭只是理論條件，缺乏實質性的事實支持；[12]公共選擇理論的理論性太強，缺乏支撐其假設的經驗證據。[13]
面對著嚴厲的批評，公共選擇理論學派并沒有像傳統(tǒng)區(qū)域主義那樣在某段時期內銷聲匿跡，而是逐漸融合到新一股城市治理的潮流中去，這股潮流就是城市治理的第三階段——新區(qū)域主義階段。
二、西方城市治理理論范式轉換的第三階段
1.新區(qū)域主義的崛起(20世紀90年代至今)
傳統(tǒng)區(qū)域主義和公共選擇理論學派分別從國家和市場兩個對立的角度作為邏輯起點，傳統(tǒng)區(qū)域主義把國家/政府作為絕對主體的力量統(tǒng)治城市，從宏觀結構途徑試圖解決城市問題；公共選擇理論學派則把市場作為基本動力機制，從經濟理性途徑尋求解決方案。但是這兩種方案在實踐面前都遭遇挫折，20世紀70年代中期大西洋福特主義危機爆發(fā)時，國家/政府在協(xié)調公共事務面前表現出了軟弱無力；20世紀80年代以后，由里根和撒切爾夫人為代表推行的新自由主義政策由于市場失靈的出現，導致單純的市場機制在管理城市時束手無策。因此，學界開始重新思考國家、市場和社會三者之間的關系。究其原委，資本主義經濟全球化的發(fā)展趨勢正影響著城市化/區(qū)域化的進程。新區(qū)域主義興起有兩個背景：一個是全球化，另外一個是新自由主義的反思導致了分權化，權力由聯邦(國家)向區(qū)域層面下移。自20世紀90年代以來，伴隨著經濟全球化的深入展開，區(qū)域競爭力逐漸成為了各國城市區(qū)域關注的焦點。在實踐的推動和對傳統(tǒng)改革派(即“傳統(tǒng)區(qū)域主義”)以及公共選擇理論學派融合發(fā)展的基礎上，城市治理領域內興起了一股“新區(qū)域主義(New Regionalism)”思潮，認為在解決城市問題上應綜合考慮競爭與合作、分權與集權的因素，才能有效實現治理大城市的目的。
區(qū)域主義在20世紀90年代的復興主要是由于：首先，聯邦政府以財政援助為主要方式的城市全面規(guī)劃無疾而終，中心城市的社會經濟問題日益惡化；其次，發(fā)展區(qū)域經濟是復蘇國內經濟，應對全球競爭的需要；最后90年代的區(qū)域主義改革理論受到了同一時期政府改革理論的影響，對于城市治理的思路與政策主張，體現了80年代中期以后興起的新公共管理理論的核心思想。
2.新區(qū)域主義范式關注的焦點
目前新區(qū)域主義還不是一個統(tǒng)一的學派，但大致來說，贊同新區(qū)域主義的學者具有相當一致的目標：(1)大都市主要通過自愿的方式促進地方政府的合作；(2)新區(qū)域主義旨在解決碎片化的政府結構所帶來的外部性問題；(3)提供財政和減稅的其它方法來繁榮中心城市，使它們能更有效地促進它們所屬的區(qū)域內經濟。[14]
諾里斯(Norris)主張，新區(qū)域主義之所以區(qū)別于其它的范式，是因為(1)新區(qū)域主義者將區(qū)域治理的主要理論基礎，從效率和均衡的議題轉移到區(qū)域競爭力的議題上；(2)新區(qū)域主義對處理問題的方針是不同于傳統(tǒng)區(qū)域主義的政府改革。[15]
倡導新區(qū)域主義的代表性學者薩維奇(Savitch)和福格爾(Vogel)認為，在新區(qū)域主義范疇下(1)以地方自治公民為首的社區(qū)應該朝外來關注更大的城市區(qū)域，并且考慮它們共同的未來；同時(2)聯合政府必需與其他不同層級的政府間建立它們的合作網絡關系，這是必要的手段。[16]
而漢密爾頓(Hamilton)指出，新區(qū)域主義關心的話題是涉及(1)在區(qū)域議題上決策的過程；(2)在區(qū)域間安排合作的協(xié)議；(3)必要時，借由國家的力量來處理區(qū)域的問題。[17]
3.新區(qū)域主義的基本特征
上述新區(qū)域主義關注的議題顯示了新區(qū)域主義注重治理、合作和網絡等的一些基本特征。對此，瓦利斯·阿蘭做出了權威性的概括，他指出，第三波區(qū)域主義(即新區(qū)域主義)至少在5個方面與其它區(qū)域主義不同[18]，即，治理、跨部門性、協(xié)作性(Collaboration)、過程和網絡。隨后，Daniela Windsheimer補充了另外三個特征：開放(Open)、信任(Trust)和賦權(Empowerment)。
強調治理(Governance)而非統(tǒng)治(Government)。雖然在近二十幾年的時間里，治理已經成為社會科學領域里一個被廣泛使用的概念，但是不同學科對它的理解各有側重。新區(qū)域主義處理城市間問題的方式是建立在“治理”的基礎之上，根據薩維奇和福格爾、斯托克(Stoker)、諾里斯(Norris)以及Dodge的相關研究，新區(qū)域主義的治理概念具有以下幾個構成要素：(1)參與主體的多樣性，其中涉及政府、企業(yè)和社會組織，甚至是公民個人；(2)參與機制的綜合性，新區(qū)域主義涵蓋了政府管理、市場調節(jié)以及復雜的網絡化結構；(3)參與規(guī)范的靈活性，新區(qū)域主義的治理既可以是制度化的約束框架，也可以是非制度化的協(xié)議；(4)參與方式的自愿性，新區(qū)域主義強調治理參與是自愿而非強迫的，自愿的參與能最大程度地調動參與者的積極性和創(chuàng)造性，使其實現資源的最佳配置。Kübler和Heinelt發(fā)現，從大多數治理的城市實體來看，城市的問題是借由各種不同層級的政府和私人部門所構成的合作和協(xié)調網絡來解決的。[19]新區(qū)域主義吸收了公共選擇理論學派的觀點，拒斥傳統(tǒng)區(qū)域主義的“統(tǒng)治”理論，把關注點從正式的制度安排轉移到了議程設置和資源動員的非正式結構和過程。因此，新區(qū)域主義強調的“治理”是與主體橫向的聯系和地方合作的分權化特征。[20]
強調跨部門(Cross-Sectoral)而非單一部門(Uni-Sectoral)。從“統(tǒng)治”到“治理”的轉變，就意味著政府和非政府組織、盈利部門與非營利部門、公共組織與私人組織，甚至是公民個人都可以參與到城市治理的過程中去。權力結構不再是固定統(tǒng)一的，而是靈活分散的；跨部門治理使得城市治理的實踐更加具有可行性和實踐性。
強調協(xié)作(Collaboration)而非協(xié)調(Coordination)。協(xié)同/協(xié)作和協(xié)調分別是測量善治和統(tǒng)治的一個主要的標準。在過去，“傳統(tǒng)區(qū)域主義的一個主要目標是改善公共部門在規(guī)劃和行動方面的協(xié)調能力。如今，新區(qū)域主義跨部門治理強調的是協(xié)作。大都市治理的目標不僅僅是讓公共部門知道該做什么，而且是對每一部門的獨特能力和權限范圍做出安排，進而實現大都市范圍的特殊任務”[21]。瓦利斯·阿蘭僅僅指出了城市治理黑和白的兩個方面，但事實上也存在灰色地帶——合作(Cooperation)。這里首先要厘清Collaboration、Coordination和Cooperation這三個詞的涵義。協(xié)調(Coordination)強調的是參與主體之間是一種上下等級性關系；協(xié)作(Collaboration)強調的是參與主體間存在強勢主體主導的合作關系；合作(Cooperation)強調的是參與主體之間的平等關系。概言之，傳統(tǒng)區(qū)域主義是一種可以被描述為一個等級結構的系統(tǒng)，而新區(qū)域主義是一個基于網絡的系統(tǒng)。
強調過程(Process)而非結構(Structure)。傳統(tǒng)區(qū)域主義以市縣合并或形成某些特定目的的機構作為建立大都市政府的結構性方案；比較而言，雖然有時會使用結構性方案作為實現目標的策略，但新區(qū)域主義專注于政府治理過程，例如遠景、戰(zhàn)略規(guī)劃、建立共識或解決沖突。
強調網絡(Networks)而非制度(Structures)。“對協(xié)作和過程重視程度的提高，也說明了新區(qū)域主義對網絡狀組織而不是正式制度的依賴。這樣的網絡一般擁有一個穩(wěn)定的利益相關者核心，它們在特殊的戰(zhàn)略領域具有重要的共同利益。”[22]
強調開放(Open)而非封閉(Closed)。在傳統(tǒng)區(qū)域主義范式下，區(qū)域被視為一個封閉的實體。邊界和管轄都做了明確規(guī)定，傳統(tǒng)區(qū)域主義派試圖根據增長的邊界、公共服務的供給和就業(yè)市場等來清楚地劃定邊界。相反，新區(qū)域主義接受開放的、靈活的和有彈性的邊界，區(qū)域的界限是隨著問題的解決而變化的。
強調信任(Trust)而非問責(Accountability)。問責是傳統(tǒng)區(qū)域主義集權式官僚制的主要特征，而信任是新區(qū)域主義的核心特征，涉及區(qū)域社會資本和市政基礎設施的落實。許多學者假定，擁有高度信任關系的網絡將有助于降低成員間的溝通與監(jiān)督成本，不必再依賴高層級的權力結構介入或透過正式制度來化解集體行動的困境。
強調賦權(Empowerment)而非權力(Power)。傳統(tǒng)區(qū)域主義認為權力是源于政府的權威，由此傳統(tǒng)區(qū)域主義下的大都市統(tǒng)治通常也被看做是一場零和博弈。新區(qū)域主義的權力來源于賦權，賦權是針對社區(qū)和鄰里的利益相關者參與區(qū)域決策。賦權實際上借助于城市政體(urban regime)的理論，主張廣泛吸納各層級政府(中央政府和地方政府等公共權力部門)、私人部門、非營利組織以及公民個人等的角色，使得“治理”的參與和形式變得多樣且復雜。
4.新區(qū)域主義的治理模式
由于新區(qū)域主義所強調的“治理”是建立在跨部門之間協(xié)作的水平關系之中，因此與著眼于中心政治結構(政府或市場)或地方競爭力的模式不同。新區(qū)域主義的治理模式主要有“連結性功能(linked functions)”和“復合性網絡(complex networks)”兩種方法和策略。
新區(qū)域主義的“治理”概念涵蓋了介于單一城市和其郡縣之間的“連結性功能”，即功能性整合，或者是跨地區(qū)服務協(xié)議。通常，這個連結是在結盟的選擇性成員(不一定包括區(qū)域內的所有成員)彼此之間提供公共服務，例如經濟發(fā)展或者固體廢棄物處理。一些地方政府會根據稅基分享(tax sharing)來進一步提供一系列的公共服務和安排。與兼并(合并)和多層級政府結構不一樣，“連結性功能”是相當靈活的，而且不需要任何新層級的政府。在過去的一段時期內，功能在政府間可以增加、減少和轉移。重要的是，“連結性功能”保護了地方自治實體，同時可以取代較大城市的規(guī)模經濟功能，進而發(fā)揮相當于中型中心城市的效率。此外，“連結性功能”的靈活性可以彌補不穩(wěn)定的組織成員關系。然而，地方精英特別是公共事業(yè)和企業(yè)的推動者把“連結性功能”看做不完整的一步和某些較少政治整合的考量。
新區(qū)域主義的另一個策略就是“復合性網絡”。這個進路相當于“沒有政府的治理”的理念。它的倡導者設想眾多的獨立政府通過多個重疊的跨地區(qū)協(xié)議網絡進行自愿地合作，強調的是地區(qū)之間的橫向聯系。擁有交叉服務的眾多管理區(qū)域意味著公民可以為每一個特定的情況和在發(fā)展復雜網絡的過程中尋求最優(yōu)化的安排?？傊瑩碛薪徊娣盏墓芾韰^(qū)不一定是重復的，卻是具有目的導向性的。“綜合性”能提供最大限度的選擇以及公民控制。作為地方偏好的結果，大區(qū)域“治理”可以自生自發(fā)。除了一般的服務網絡，這個進路還允許利用稅基分享來解決區(qū)域間的公平和自愿的土地管理和收購。
新區(qū)域主義在具體的運作方式上有政府聯席會、區(qū)域聯盟、大都市規(guī)劃、城市區(qū)域、精明增長和稅基分享等方式。
三、西方城市治理理論的范式轉換對我國城市治理的啟示
伴隨著100多年城市化的進程，西方城市治理理論范式已經發(fā)生了三次轉換：傳統(tǒng)區(qū)域主義—公共選擇理論學派—新區(qū)域主義。各范式各有優(yōu)長和不足，這些范式的個別要素逐漸被吸收到獨具特色的各類城市治理的運作機制上，形成了豐富多彩的城市治理模式。特別是新區(qū)域主義的治理理論如日中天，對于中國剛剛進入城鎮(zhèn)化早期階段，如何避免西方發(fā)達國家走過的彎路，走統(tǒng)籌協(xié)調的精明增長之路，具有重要的借鑒作用和啟示意義。
從目前國內的研究現狀來看，新型城鎮(zhèn)化轉型以及城市治理議題多集中于城市規(guī)劃、區(qū)域經濟和經濟地理、城市社會學等學科領域，而在政治學、行政學、公共管理領域的研究則方興未艾。學者如張成福、陳瑞蓮、孫柏瑛、王佃利、曹現強、張緊跟等人近年來開始引入新區(qū)域主義和城市治理相關概念，在區(qū)域協(xié)調發(fā)展和城市治理模式創(chuàng)新的研究中，逐漸完成了從不自覺到自覺、從零散到系統(tǒng)的發(fā)展過程。從研究的主題和內容來看，主要集中于城市治理興起背景、城市治理基本含義的界定、城市治理模式研究、城市治理的分析框架、城市治理實踐、城市治理效果評估，城市治理研究的反思等方面的內容。總體來說，國內學術界有關城市治理的基礎理論研究仍然匱乏，主要介紹西方城市治理的具體經驗、中國城市個案研究或是市政學理論的闡述；而有關當前城市多中心治理中的政府自身建設、民間組織及企業(yè)與政府良性互動參與治理，以及結合新區(qū)域主義理論與中國統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展背景對城市治理進行研究等問題，國內學術界尚缺少深入的系統(tǒng)性研究，研究力度和視角有待進一步深化和拓展。
縱觀世界現代文明的歷史，伴隨著現代工業(yè)化發(fā)展歷程，城鎮(zhèn)化成為了啟動經濟增長的引擎和社會政治發(fā)展的重要推動力，展望未來，面對大多數發(fā)展中國家，21世紀仍將是城市的世紀。對于中國而言，城鎮(zhèn)化始終是我國現代化建設的重要組成部分，特別是改革開放以來，城鎮(zhèn)化的道路選擇和發(fā)展路徑問題日益突出。黨的“十六大”報告首次提出建設中國特色的城鎮(zhèn)化道路的構想；“十八大”報告也明確指出，進入21世紀以來，全球化、信息化時代對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提出了新的要求，城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平直接影響著區(qū)域經濟發(fā)展和國際競爭力，同時也面臨著社會政治生活的變遷及由此產生的新的挑戰(zhàn)。經過數十年的發(fā)展，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平大大提高，中國社會科學院在《中國新型城市化報告(2012)》中指出：中國城市化水平已經超過了50％；而與此同時，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式難以為繼，迫切要求轉變城市發(fā)展方式，這就需要著力提高城市發(fā)展質量，走出一條“科學發(fā)展”、“以人為本”，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。李克強總理曾表示，推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高城鎮(zhèn)化質量，目的是造福百姓和富裕農民。一方面，我國面臨著實現“穩(wěn)增長”、“促轉型”、“惠民生”的歷史任務，同時面對如何在科學發(fā)展觀的指導下，實現“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調互動”、“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化相互協(xié)調”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標；另一方面，持續(xù)擴張的城鎮(zhèn)化引發(fā)了公共服務供給、基礎設施建設、民生建設、社會管理、戶籍制改革、財政共擔機制、城鎮(zhèn)化的治理結構、“城市病”、區(qū)域協(xié)調發(fā)展等廣泛的城市治理問題，城鎮(zhèn)化高速發(fā)展與現代城市管理水平的不適應，為處于轉型期的中國城市綜合治理能力提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。因此，如何轉變城市政府職能，培育城市社會力量，構建由城市政府、經濟組織、社會組織共同參與的城市治理體系，理應成為科學發(fā)展觀指導下我國建設政治文明和和諧社會的重要內容。總之，借鑒國外城市治理的理念和經驗，結合我國國情，探討中國城市治理的基本理論、制度設計、治理模式和戰(zhàn)略對策等相關問題，具有較為重要的理論價值和現實意義。
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