原標(biāo)題：深化財稅體制改革的目標(biāo)和步驟

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這一重大命題，標(biāo)志著新時期我國財政理論的突破、發(fā)展與完善。現(xiàn)代財政制度的特征是預(yù)算透明和法制健全，最終目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效率和社會福利的最大化。透過深化財稅體制改革的一系列中間目標(biāo)，明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)，可以清晰地看到貫穿其中的內(nèi)在邏輯、操作步驟、務(wù)實(shí)態(tài)度和人本思想。

財政理論的重大發(fā)展

經(jīng)濟(jì)體制改革從來都是為了解決我國的現(xiàn)實(shí)問題。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一些突出矛盾，諸如社會保障、醫(yī)療、住房等群眾生活問題，生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全等生產(chǎn)管理問題，社會治安、執(zhí)法司法等社會問題，都與財稅體制機(jī)制不健全有關(guān)。解決這些矛盾，需要財政改革先行。

財政是基礎(chǔ)，關(guān)乎百姓的日常生活，關(guān)乎政府活動和公共事務(wù)的財力保障。我國自實(shí)行分稅制以來，經(jīng)過不斷調(diào)整和完善，逐步實(shí)現(xiàn)了政府財力增強(qiáng)、宏觀調(diào)控有力和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)。這些政策措施具有帕累托改進(jìn)的性質(zhì)。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及形勢的變化，修修補(bǔ)補(bǔ)的策略已經(jīng)出現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減，能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托改進(jìn)的機(jī)會越來越少了，現(xiàn)在面臨的問題往往需要帕累托補(bǔ)償，必須要支付改革成本。經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的調(diào)整會觸動既有利益結(jié)構(gòu)，補(bǔ)償和重構(gòu)等改革成本將大部分由財政來承擔(dān)。

財政是支柱，還將體現(xiàn)在基本公共服務(wù)均等化和各級政府提供公共物品的方式中。從行政干預(yù)到經(jīng)濟(jì)干預(yù)，從包攬生產(chǎn)、直接經(jīng)營、直接管理到政府購買服務(wù)、間接調(diào)控和補(bǔ)位，財政職能具體內(nèi)容及其定位的轉(zhuǎn)變決定了財政在國家治理中的重要支柱作用。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這一論斷是我國財政理論的重大發(fā)展，是指導(dǎo)深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的基本方針。

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這是我國財政理論的重大發(fā)展，是未來指導(dǎo)深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的基本方針?！稕Q定》提出讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，是一項(xiàng)重大的理論發(fā)展。未來將大幅度減少政府對資源的直接配置，即使純公共物品的提供，也會有更多的流程采用外包的形式，將普遍推廣政府購買服務(wù)，包括公共服務(wù)，因此財政的地位將更加突出。提高效率、優(yōu)化分配、對沖經(jīng)濟(jì)周期，透明的公共財政在陽光下健康運(yùn)行。

財稅體制改革的具體目標(biāo)

完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，這六個方面的任務(wù)，既是深化財稅體制改革目的的全方位概述，也是一系列操作性指標(biāo)。

稅收法定原則為當(dāng)今各國普遍接受。稅法既是為了保障政府收入，更是為了保護(hù)納稅人利益。比如隨著增值稅轉(zhuǎn)型和擴(kuò)圍任務(wù)的完成，作為我國主體稅種的第一大稅不應(yīng)該只憑一本條例來運(yùn)行了。財政支出法定原則落到實(shí)處更加復(fù)雜，支出項(xiàng)目之多遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過稅種數(shù)目。財政監(jiān)督從審赤字率、審債務(wù)率，轉(zhuǎn)向?qū)徶С鰞?nèi)容的合理性，是一個質(zhì)的飛躍，必然要求立法先行?？梢姡A(yù)算法對地方財政平衡的絕對限制將不得不作出適當(dāng)調(diào)整，十多萬億元的地方債必須得到重視和管理。完善立法是深化財稅體制改革的切入點(diǎn)，也是總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)鞏固既有成果的手段。明確事權(quán)的任務(wù)主要是完善轉(zhuǎn)移支付制度、保障基本公共服務(wù)均等化問題，也要通過完善立法來完成。

稅制改革的大方向是簡稅種、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管。具體而言，改革稅制的中期目標(biāo)是降低間接稅比重、擴(kuò)大直接稅比重。目前我國以流轉(zhuǎn)稅為主要收入，政府直接參與商品分配；未來稅制改革取向是市場起決定作用的資源配置效率最大化，只有如此，從租金、利潤、工資等要素所得計征課稅才符合公平和效率原則。稅法是否合理直接關(guān)系到納稅遵從度的高低，另外，居民直接交稅，對轉(zhuǎn)變政府職能和工作作風(fēng)會產(chǎn)生根本性的影響。穩(wěn)定稅負(fù)是保證稅制改革順利完成的約束條件，不能因?yàn)槎愔聘母镌黾泳用竦募{稅負(fù)擔(dān)，即使是階段性的區(qū)域性的加重負(fù)擔(dān)也要避免。穩(wěn)定稅負(fù)不是靜態(tài)條件，而是動態(tài)過程。

透明預(yù)算是深化財稅體制改革最關(guān)鍵的一步。有了透明的預(yù)算，才能夠讓人民了解自己的政府；人民看得見的政府，必然是對人民負(fù)責(zé)任的政府，才能實(shí)現(xiàn)支出效率的最大化。只有政府對財政資金的使用具備了不遜于私人部門使用資金的效率，公共部門配置資源的作用才會產(chǎn)生社會福利最大化。一個看得見的政府、有效率的政府才能夠提高直接稅的比重而不招致人民的反對；只有支出的合理性才能賦予征稅的合法性。直接稅和間接稅的比例才能得以優(yōu)化，中央和地方的預(yù)算關(guān)系才能優(yōu)化，資源配置效率才能達(dá)到最優(yōu)。

深化財稅體制改革的步驟

從《決定》提到的深化財稅體制改革的要點(diǎn)來看，預(yù)算、稅制、分權(quán)三項(xiàng)任務(wù)有其內(nèi)在邏輯和先后順序。改進(jìn)預(yù)算在前，完善稅制在后，完善稅制以改進(jìn)預(yù)算為前提；涉及支出項(xiàng)目的要點(diǎn)最多，其次是稅制，再次是分權(quán)，由收支內(nèi)容的科學(xué)調(diào)整來帶動財政分權(quán)形式的轉(zhuǎn)變，而且強(qiáng)調(diào)了財力格局的總體穩(wěn)定。

財政是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，很難把收支平管各個方面的內(nèi)容完全分離出來，但深化財稅體制改革的思路是清晰的，是有規(guī)劃有步驟的。例如房產(chǎn)稅，作為財產(chǎn)稅，是最適宜的地方稅種；作為直接稅，是納稅人群十分敏感的稅種。近年來很多人呼吁通過房產(chǎn)稅擴(kuò)圍至居民住宅來抑制房價泡沫，刺激地方政府轉(zhuǎn)變行為模式。但三中全會采用了從改進(jìn)預(yù)算入手先轉(zhuǎn)變政府行為模式的路徑，用政府支出之合理性賦予課稅行為以合法性，在總體稅負(fù)不變的條件下，根據(jù)稅種屬性理順中央和地方的收入劃分。這體現(xiàn)了務(wù)實(shí)的態(tài)度和民本思想。

改進(jìn)預(yù)算不僅有具體內(nèi)容和操作要點(diǎn)，而且有配套措施。比如建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道；讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行；推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程；編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表。預(yù)算法和政府會計將作適當(dāng)調(diào)整。（作者單位：青島大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）