原標(biāo)題：對(duì)行政審批制度改革幾層關(guān)系的辨析

近來(lái)，行政審批制度改革成為理論學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的熱點(diǎn)話題。行政審批制度改革的方向大局已定，但在實(shí)踐中仍存在一些需要厘清的問(wèn)題。這里，我從實(shí)務(wù)的視角出發(fā)，就實(shí)踐中的幾個(gè)問(wèn)題談些自己的認(rèn)識(shí)。

行政審批與時(shí)間的關(guān)系

減少行政審批時(shí)間，必要時(shí)間是不能壓縮的

行政審批制度改革，一個(gè)重要措施是壓縮審批時(shí)間。行政審批的時(shí)間，應(yīng)該包括兩個(gè)組成部分：一是審批本身的必要時(shí)間，即根據(jù)審批事項(xiàng)本身的復(fù)雜性和其對(duì)社會(huì)影響大小所決定的實(shí)質(zhì)審查時(shí)間；二是社會(huì)平均需求量決定的排隊(duì)等待時(shí)間，即政府根據(jù)社會(huì)對(duì)于審批的需求量進(jìn)行批量生產(chǎn)，使相對(duì)人需要排隊(duì)等待的時(shí)間。這個(gè)時(shí)間對(duì)于行政審批本身而言，并非實(shí)質(zhì)的必要時(shí)間。

基于這個(gè)時(shí)間構(gòu)成，我們就可以分析審批時(shí)間長(zhǎng)短與審批必要性的關(guān)系。當(dāng)行政審批時(shí)間中去掉排隊(duì)等待這樣的非實(shí)質(zhì)的必要時(shí)間后，在行政審批的必要時(shí)間和必要性之間，就形成了這樣的關(guān)系：一般意義上，審批時(shí)間越長(zhǎng)說(shuō)明審批的必要性越大；反之，當(dāng)審批的時(shí)間越來(lái)越短時(shí)，說(shuō)明審批的必要性越來(lái)越??；當(dāng)審批的時(shí)間趨于零時(shí)，審批的必要性也就趨于零。二者的關(guān)系是辯證的。這就是行政審批時(shí)間與審批事項(xiàng)必要性之間正相關(guān)的關(guān)系。行政審批必要時(shí)間的長(zhǎng)短標(biāo)志著其必要性的程度。

以此檢視作為招商引資重要舉措的綠色通道，究竟“綠色”了什么？其中的征兆就是壓縮了審批時(shí)間，而這個(gè)時(shí)間只能是省去批量消納的排隊(duì)時(shí)間，而不能省略審查本身的必要時(shí)間。而且，在綠色通道中申請(qǐng)審批的事項(xiàng)通常是重大或重要的，若重大或重要的事項(xiàng)都可以省略實(shí)質(zhì)審批的時(shí)間，那么其他非重大與非重要的項(xiàng)目再做審查審批也就失去了意義，于是也就表明此審批制度可以取消了。這就如同到醫(yī)院看病，若直接就診省去的是掛號(hào)排隊(duì)的時(shí)間，而醫(yī)生對(duì)患者必要的診斷卻是萬(wàn)萬(wàn)不能省略的。因此，我們就要警惕：當(dāng)我們著眼于通過(guò)減少行政審批時(shí)間來(lái)推進(jìn)改革時(shí)，是否是在以壓縮審批必要時(shí)間的方式削減著行政審批本來(lái)的必要性？

行政審批與社會(huì)管理的關(guān)系

行政審批事項(xiàng)的增與減，并不能由行政審批自身決定

關(guān)于行政審批事項(xiàng)的增與減，其原本就不該是一個(gè)固定不變的恒數(shù)。作為國(guó)家行政管理的手段，行政審批事項(xiàng)的多與少、增與減，一定要以國(guó)家管理的現(xiàn)狀與需要為前提。也就是說(shuō)，我們需要拿捏的是行政管理的松緊張力，以此來(lái)確定行政審批的多寡。

行政審批作為社會(huì)管理的一個(gè)構(gòu)成手段，審批與審批后的其他管理手段形成社會(huì)管理的一個(gè)張力系數(shù)。當(dāng)這個(gè)張力系數(shù)處于一個(gè)具體值時(shí)，重審批的后面很容易導(dǎo)致審批后的日常管理偏于松??；反之，當(dāng)輕審批時(shí)，審批后的日常管理則相對(duì)要重，否則社會(huì)管理將會(huì)失衡失度。

社會(huì)管理的這個(gè)張力系數(shù)也是隨社會(huì)的發(fā)展而變化的，如果這個(gè)張力系數(shù)需要調(diào)整，它并不能由行政審批自身決定，而取決于社會(huì)管理的政治與行政決策。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及單一制國(guó)家體制的管理系數(shù)相對(duì)而言偏緊，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及分權(quán)的聯(lián)邦體制社會(huì)管理系數(shù)相對(duì)來(lái)說(shuō)偏松。這是由特定的社會(huì)管理體制本身的屬性決定的。但不論哪種體制，社會(huì)管理系數(shù)都會(huì)隨國(guó)家的發(fā)展做出調(diào)整，或緊或松，絕非固定不變。國(guó)家的政治決策決定和影響著社會(huì)管理系數(shù)的調(diào)整，進(jìn)而影響著事前審批與事后管理的系數(shù)的比例分配，或前緊后松，或前松后緊，合理配比必不可少。

反思實(shí)踐，遺憾的是，至少在以往和當(dāng)前的行政審批改革中，一說(shuō)審批改革，我們往往過(guò)分關(guān)注前面的松，而對(duì)后面的管理卻注意不夠。一旦松審而懈管，就會(huì)出現(xiàn)社會(huì)管理的可能失控，很容易導(dǎo)致新一輪嚴(yán)控、嚴(yán)審的反彈，所謂“一管就死、一放就亂”的惡性循環(huán)往往肇始于此。

行政審批的精簡(jiǎn)與社會(huì)的效果的關(guān)系

行政審批精簡(jiǎn)的好壞，不能不考慮讓權(quán)后具體的社會(huì)效果

對(duì)于行政審批制度改革效果的好與壞，如果要有一個(gè)評(píng)判的綜合標(biāo)準(zhǔn)，那么一要助力于社會(huì)管理改革的整體效能，二要使審批的行政相對(duì)人切實(shí)感到便捷減負(fù)，三要使審批的其他利害相關(guān)人感到社會(huì)管理更加有序有度。

例如，關(guān)于當(dāng)前持續(xù)的行政審批制度改革，一些行政部門造了許多概念，并且在一夜間細(xì)化了許多環(huán)節(jié)，分化出了許多事項(xiàng)，采取著精簡(jiǎn)、合并、下放、程序倒置等等舉措。坦率地講，這些改革措施在惠及行政相對(duì)人這一點(diǎn)上不知是否真的變化很大：昨日被管得很煩，今日是否仍然被管得煩？昨日該管理的今日是否仍無(wú)人去管？昨日不該管理的今日是否依然還在管？下放權(quán)限也好，合并事項(xiàng)也罷，從嚴(yán)格意義上講，對(duì)行政相對(duì)人而言都不是管理事項(xiàng)的真正減少，最多是貼近與方便了行政相對(duì)人。但審批仍在、管制仍在。僅就相對(duì)人這個(gè)角度而言，行政審批精簡(jiǎn)的真正效果還未能有想象的那般美好。

同時(shí)還要看到，對(duì)于審批的行政相對(duì)人而言，他總是希望社會(huì)的約束性管理越少越好、越松越好，但社會(huì)管理若僅止于此是萬(wàn)萬(wàn)不行的，這很容易因淺表判斷而使社會(huì)管理失度。作為受審批影響的其他利害相關(guān)人，則希望社會(huì)管理嚴(yán)格、安全、有序，并使其投訴反映有回音、有改觀，過(guò)松過(guò)少的管理勢(shì)必難以滿足社會(huì)的整體需要。于是，對(duì)于行政審批制度改革的效果感知，在行政相對(duì)人和其他利害相關(guān)人之間產(chǎn)生了分野。

另外，實(shí)踐中，在責(zé)任意識(shí)和行政熱情的主導(dǎo)下，加之總嫌“一萬(wàn)年太久”的緊迫心情，我們往往會(huì)在法律之外，不斷會(huì)有以維護(hù)好公共利益為目的而增加新的行政審批的善良沖動(dòng)和使命感。結(jié)果，我們不斷重復(fù)著一個(gè)過(guò)程，就是“減之有理，加之有道”。

因此，對(duì)于行政審批制度改革，我們需要思考的是具體的方式方法。關(guān)于減政，減什么、減在哪里、減多少，需要論證、需要測(cè)度。關(guān)于讓權(quán)，讓給誰(shuí)，受讓主體能不能做好，關(guān)鍵要考慮讓權(quán)后權(quán)力行使的具體社會(huì)效果。行政審批制度改革過(guò)程中，權(quán)力實(shí)施主體的能力和實(shí)施的效果始終是不能被忽視的因素。

（作者為北京市人民政府法制辦公室主任）