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吳敬璉:2014年中國改革走勢

改革總綱 

中共十八屆三中全會做出了到2020年全面深化改革的總體部署,三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》包含豐富的經(jīng)濟社會政治改革內(nèi)容。有人統(tǒng)計,其中提出的改革項目多達300項。那么,這些改革項目的總綱是什么?我認為,有兩段話是最重要的。第一段話:“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”另外一段話是:“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系,是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。”

關(guān)于第一段話,這里的重點是“要使市場在資源配置中起決定性作用”。“市場在資源配置中起決定性作用”這個提法在《決定》中重復(fù)多次,占有十分突出的地位,是作為全面深化改革重點的經(jīng)濟體制改革的核心。其他改革項目都是圍繞這個核心進行的。

對于這次全會把1992年中共十四大提出的市場在資源配置中起“基礎(chǔ)性作用”的提法改變?yōu)?ldquo;起決定性作用”的理論意義有不少闡述。我更加看重的是它的政治意義,這就是它明確回答了過去幾年的爭論中尖銳地提出的“在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題”。

從本世紀(jì)初期開始,面對我國社會生活中,經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型舉步維艱,腐敗蔓延等日益加劇的矛盾,圍繞“市場起決定性作用還是政府起決定性作用”的問題,發(fā)生了一場大爭論。一種觀點認為,這些矛盾之所以發(fā)生,是因為存在著許多“體制性障礙”。解決的辦法是推進市場經(jīng)濟改革,克服這些“體制性障礙”。另一種觀點認為,這些矛盾之所以發(fā)生,是因為改革出現(xiàn)了市場化的方向錯誤,糾正之法就是加強政府和國有企業(yè)對經(jīng)濟和社會的管控。隨著后一種觀點在本世紀(jì)初期,特別是全球金融危機爆發(fā)后取得勢頭和某些逆改革方向而動的行為的加劇,各種經(jīng)濟社會矛盾非但沒有消減,相反日益激化。這種情勢使愈來愈多的人認識到,倒退絕沒有出路,只有義無反顧地推進改革,才能克服日益加劇的經(jīng)濟社會矛盾,走向持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的坦途。

第二段話的重要意義在于,它提出的、以強化競爭為核心的制度建設(shè)5項要求,切中了目前體制的弊病。

第一,建立統(tǒng)一的,即一體化的市場,意味著消除條塊分割造成的市場碎片化。第二,對所有市場主體開放意味著實行“負面清單”和“準(zhǔn)入前國民待遇”的制度。消除各種歧視和不平等待遇。第三,強調(diào)加強競爭性,意味著消除行業(yè)保護、地方保護和目前普遍存在、為害甚大的行政壟斷行為。第四,所謂“有序”就是指交易活動應(yīng)在規(guī)則即法治基礎(chǔ)上展開,防止不正當(dāng)競爭、欺行霸市等行為。第五,改變要素市場十分落后的狀況,建設(shè)完整的市場體系。按照《決定》的說法,這將是一個“企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭,消費者自由選擇、自主消費,商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系”。

建立這樣一個市場體系,是一件非常浩大的工程,需要做哪些方面的改革?在過去一年的研討中,學(xué)者們提出了各項積極的建議。今年早些時候,我把建設(shè)競爭性市場體系要進行的改革歸納為七個方面,這就是:(1)明晰市場經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ),在土地確權(quán)賦權(quán)的基礎(chǔ)上,建設(shè)全國統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場。(2)對現(xiàn)有法律法規(guī)進行清理,確保不同所有制主體的財產(chǎn)權(quán)利得到平等保護,不同所有制企業(yè)能夠平等地使用生產(chǎn)要素。(3)實現(xiàn)商品價格市場化和利率、匯率等要素價格市場化。(4)完善反壟斷立法,嚴(yán)格執(zhí)法,消除現(xiàn)在普遍存在的行業(yè)壟斷、地區(qū)壟斷等反市場的行為。(5)要劃清政府職能的邊界,消除各級政府過度干預(yù)和直接介入微觀經(jīng)濟活動的現(xiàn)象。(6)確立法治基礎(chǔ),確保法官獨立行使審判權(quán),克服司法地方化傾向。(7)改進宏觀經(jīng)濟管理,禁止以宏觀調(diào)控名義對微觀經(jīng)濟活動進行干預(yù),市場監(jiān)管實行“寬進嚴(yán)管”的方針,由事前審批為主轉(zhuǎn)向以事后監(jiān)管為主。

圍繞建設(shè)競爭性市場體系這個中心,還進行財稅體制、社會保障體制、國有經(jīng)濟體制等其他方面的改革。

《決定》之改革內(nèi)容

幾乎所有這些改革要求和建議,都在三中全會《決定》中得到程度不同的回應(yīng)。

首先,關(guān)于確立市場的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)?!稕Q定》指出:“公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分,都是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益。”

第二,關(guān)于平等保護權(quán)利,《決定》指出,“公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)不可侵犯,非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。”“國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法利益,保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護”;“堅持權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等,廢除對非公有制經(jīng)濟各種形式的不合理規(guī)定,消除各種隱性壁壘,制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法。”目前土地產(chǎn)權(quán)制度存在很大的缺陷,它既使農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利受到限制,也不利于新型城鎮(zhèn)化的推進。

第三,關(guān)于實現(xiàn)價格市場化?!稕Q定》要求,“凡是能由市場形成價格的都交給市場,政府不進行不當(dāng)干預(yù)”。具體來說,要完善人民幣匯率市場化形成機制,加快推進利率市場化;推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革,放開競爭性環(huán)節(jié)價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié),提高透明度,接受社會監(jiān)督。

第四,關(guān)于反對壟斷和實施競爭政策。《決定》明確反對壟斷和不正當(dāng)競爭。《決定》還指出,“防止地方保護和部門利益法制化”,要求進一步破除各種形式的行政壟斷,對于國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè),“實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革,根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù),推進公共資源配置市場化”。按照這一要求,現(xiàn)行的《反壟斷法》關(guān)于行政壟斷的規(guī)定顯然需要進行修訂,還需要設(shè)立強有力的反壟斷執(zhí)法機構(gòu),授權(quán)法院監(jiān)督政府的行政行為、糾正不當(dāng)行為的權(quán)力。要改變目前行政訴訟中只有具體行政行為可訴的規(guī)定,將可訴性擴大到違反上位法規(guī)定的行政法規(guī)。

第五,關(guān)于劃分政府的職能邊界?!稕Q定》要求進一步簡政放權(quán),深化行政審批制度改革,最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理,市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動,一律取消審批,對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率;直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項,一律下放地方和基層管理。

第六,關(guān)于建設(shè)法治國家。明確提出了“建設(shè)法治中國”的目標(biāo),“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”;強調(diào)“維護憲法法律權(quán)威”,“要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序,把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平”;“建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度。堅持法律面前人人平等,任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權(quán),一切違反憲法法律的行為都必須予以追究”。實現(xiàn)司法公正,“確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”;“建立公平開放透明的市場規(guī)則”,“建設(shè)法治化營商環(huán)境”;深化司法體制改革和行政執(zhí)法體制改革,“保證國家法律統(tǒng)一正確實施”。

第七,市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域。探索對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負面清單的管理模式。推進工商注冊制度便利化,削減資質(zhì)認定項目,由先證后照改為先照后證,把注冊資本實繳登記制逐步改為認繳登記制。在金融領(lǐng)域,《決定》要求,“擴大金融業(yè)對內(nèi)對外開放,在加強監(jiān)管前提下,允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機構(gòu)。”

第八,關(guān)于改進市場監(jiān)管?!稕Q定》要求,“改革市場監(jiān)管體系,實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管,清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法,嚴(yán)禁和懲處各類違法實行優(yōu)惠政策行為”,“健全多層次資本市場體系,推進股票發(fā)行注冊制改革,多渠道推動股權(quán)融資,發(fā)展并規(guī)范債券市場,提高直接融資比重。”

改革如何落實

三中全會《決定》對全面深化改革做出了總體部署?,F(xiàn)在的任務(wù),就是努力使《決定》做出的各項部署落到實處。

必須清醒認識到,貫徹執(zhí)行《決定》會遇到來自陳舊意識形態(tài)和特殊既得利益的阻力和障礙,也會遇到體制轉(zhuǎn)軌過程中由于經(jīng)濟社會系統(tǒng)各個環(huán)節(jié)不協(xié)調(diào)所產(chǎn)生的實際困難。

如果說觀念上的障礙可以通過人文社會科學(xué)知識的普及和正確的社會輿論引導(dǎo)來加以克服,特殊既得利益方面的障礙將更加嚴(yán)重。

由于近年來尋租活動體制基礎(chǔ)的擴大,每一個領(lǐng)域的改革都會觸及到這類以權(quán)謀私的既得利益,遇到的阻力也會更大。除了意識形態(tài)和特殊既得利益的阻力和障礙,貫徹落實《決定》還有實際工作上的挑戰(zhàn)。

舊體制雖然有很大的運作困難,但是經(jīng)過長時期的磨合,它的各個環(huán)節(jié)是大體能夠相互銜接和配合的。一旦其中某些環(huán)節(jié)發(fā)生了改變,即使這種改變是進步性的,也有可能發(fā)生整個系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)困難。

比如,當(dāng)土地市場的運轉(zhuǎn)“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)”、“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”,過去一些地方政府所賴以實施大規(guī)模城建投資為基礎(chǔ)的“土地財政”就可能難以維持,有些地方甚至?xí)l(fā)生償還債務(wù)困難。

《決定》允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道,這又是一個很復(fù)雜的工程。地方政府在什么情況下可以發(fā)債,誰對債務(wù)進行負責(zé),怎么監(jiān)督?地方債市場怎么監(jiān)管?這些問題需要一整套的解決方案。

此外,為了打好這場全面改革的攻堅戰(zhàn),還需要注意維持一個比較寬松的宏觀經(jīng)濟環(huán)境,防止由于國家資產(chǎn)負債表中杠桿率(負債率)過高可能引致的系統(tǒng)性風(fēng)險。根據(jù)過去的改革經(jīng)驗,在一個總需求大于總供給,各方面繃得很緊的經(jīng)濟環(huán)境下,全面深化改革的措施就很難推出,即使推出,風(fēng)險也比較大。鑒于國家資產(chǎn)負債表杠桿率過高的實際情況,不宜繼續(xù)使用放松信貸和大規(guī)模投資等刺激手段拉升短期增長率。對于短期宏觀經(jīng)濟波動,除了注意靈活運用宏觀政策措施來應(yīng)對,還要用對負債率過高和資不抵債的企業(yè)進行債務(wù)重組,盤活資產(chǎn)存量,實施銀行資產(chǎn)證券化,償還社會保障和公租房或有負債等措施,降低國家資產(chǎn)負債表的杠桿率,防止出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險?!稕Q定》要求編制全國和地方資產(chǎn)負債表,建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺,也是保障宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和支持全面改革順利進行的必要措施。

所謂以更大的政治勇氣推進全面改革,就是要有堅決捍衛(wèi)改革開放偉大旗幟的政治決心,克服來自舊意識形態(tài)和來自特殊既得利益的阻力和障礙。所謂以更大的智慧去推進全面改革,就是要以很高的專業(yè)素養(yǎng)和運作藝術(shù)去規(guī)避風(fēng)險和解決體制轉(zhuǎn)軌過程中必然發(fā)生的種種困難。

習(xí)近平總書記在《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中說,黨政領(lǐng)導(dǎo)“一定要有自我革新的勇氣和胸懷,跳出條條框框限制,克服部門利益掣肘,以積極主動精神研究和提出改革舉措。”我們作為共和國公民、國家的主人,也有權(quán)利有義務(wù)來督促政府認真推進和積極參與正在展開的改革,共同推動全面改革走向深化。

(作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員)

[責(zé)任編輯:武潔]
標(biāo)簽: 吳敬璉   走勢   改革