目前在土地制度上如何貫徹落實改革上，還有許多不同聲音，沒有達成共識，需要進一步深入討論。其實中共十八屆三中全會《決定》已經(jīng)非常明確地指出：要使市場在資源配置中起決定性作用。然而有一種觀點把土地產(chǎn)權(quán)制度與土地配置和利用制度相割裂：在土地利用領(lǐng)域市場不能起決定性作用，土地利用要由規(guī)劃來決定，市場只能在土地用途管制規(guī)劃確定的范圍內(nèi)起作用。還以美國的分區(qū)制和日本2009年《農(nóng)地法》禁止農(nóng)地用于建設(shè)項目為例證，說這是發(fā)達國家通行的土地用途管制制度。

這種觀點其實是不了解美國的分區(qū)制只是制定各個類型分區(qū)的土地利用規(guī)則，限制將土地用于有損公共利益、他人利益的用途，并不取消土地所有權(quán)和使用權(quán)，并不由分區(qū)規(guī)劃來確定每塊土地的用途。日本2009年版《農(nóng)地法》只是施行于工業(yè)化已經(jīng)完成、城市化已經(jīng)穩(wěn)定的后工業(yè)社會，并未行之于1955—1980年土地大量轉(zhuǎn)用、耕地銳減的工業(yè)化高速發(fā)展時期。

也正是這種思想主導(dǎo)，在《決定》公布之后，有關(guān)部門沒有積極致力于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的構(gòu)建，卻一再強調(diào)加強用途管制、規(guī)劃調(diào)控，而在集體土地入市、轉(zhuǎn)用上設(shè)置障礙，并無視農(nóng)民工、“蟻族”、“鼠族”對廉租廉價房的強烈需求，立即出臺取締、強拆小產(chǎn)權(quán)房的政令。

規(guī)劃決定土地用途的制度弊端

回到1998年，當(dāng)時《土地管理法》為“嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護”，制定了一套土地用途管制制度：取消集體土地的處分權(quán)能，一切土地用途轉(zhuǎn)換都必須經(jīng)過政府審批；取消集體土地所有人設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利，禁止集體土地進入建設(shè)用地市場給他人使用；由政府編制規(guī)劃、計劃來確定每塊土地的用途，即由政府直接進行土地資源配置。這套制度實行了15年，結(jié)果如何？

實踐證明：限制農(nóng)民自主依市場導(dǎo)向轉(zhuǎn)用土地，禁止集體土地進入建設(shè)用地市場，參與工業(yè)化城市化建設(shè)，分享工業(yè)化城市化利益，損害了集體土地財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟利益。對土地利用實行計劃配置，管理成本極高；由于規(guī)劃、計劃確定的用地指標(biāo)與經(jīng)濟發(fā)展的實際需求脫節(jié)，普遍發(fā)生違規(guī)違法用地，政府編制的規(guī)劃計劃屢遭突破，土地配置效率很低。在規(guī)劃、計劃控制的國有建設(shè)用地市場上，政府直接干預(yù)土地價格，賤賣工業(yè)用地，導(dǎo)致資源誤配，過多的土地配置于工業(yè)，粗放利用；房地產(chǎn)用地又限量供應(yīng)、招拍掛出讓，供應(yīng)壟斷而需求競爭，抬高了地價、房價，使廣大居民買不起、租不起房。取消集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，封殺農(nóng)村已經(jīng)普遍存在的隱形土地市場，勢必違憲擴大征地范圍，而低價征地的政策拿走了集體土地的全部開發(fā)收益（區(qū)位地租的增值），造成60%失地農(nóng)民貧困化和征地拆遷命案頻發(fā)，構(gòu)成嚴重的社會問題。低價征地、高價出讓使地方政府近十年獲得約7.5萬億出讓金收益，促進快速的土地城鎮(zhèn)化，同時也造成對出讓金收益的依賴，激勵政府更多的征地拆遷，更多地占用耕地并制造更多的社會矛盾?？傊@套由規(guī)劃決定土地用途的制度并未能切實保護耕地、提高土地配置和利用效率，還造成資源誤配、土地收益誤配，釀成重大社會問題。

這些問題的出現(xiàn)，充分說明由規(guī)劃決定土地用途的土地用途管制制度必須盡快改革。

回歸市場配置的道路

有人說：土地資源配置上出現(xiàn)這么多弊病是規(guī)劃不科學(xué)、不公開、不被社會認可所致。編制一個科學(xué)的、得到社會廣泛認同的規(guī)劃就可以解決這些問題。這是給政府和規(guī)劃師出了個不解的難題。要知道現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工已如此細密，不同的產(chǎn)業(yè)有不同的土地需求；在市場經(jīng)濟已初步建立，商品生產(chǎn)已基本市場化，因市場導(dǎo)向而起的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局變化又如此迅速而且變化多端，有許多不確定性，任何一個高明的政府和規(guī)劃師都不可能完全掌握這些土地供需變化的信息，編出“科學(xué)”的規(guī)劃來配置土地用途，達到優(yōu)化土地資源配置，提高土地配置和利用效率的目的。這是計劃經(jīng)濟的不治之癥，不可能通過改進規(guī)劃來解決。

唯一出路是回到《決定》指出的道路上來，改“規(guī)劃決定用途”為“市場決定用途”，讓市場在資源配置中起決定性作用，即建立一個開放競爭的土地市場，通過競爭形成能反映各類用地余缺程度的價格，以價格波動為導(dǎo)向引導(dǎo)土地在部門間、企業(yè)間順暢進入和流出，達到土地資源部門間均衡配置；并按區(qū)位地價的高低引導(dǎo)企業(yè)配置于其土地價位適當(dāng)?shù)牡攸c，達到土地利用布局最有效的配置。

由市場來決定土地用途是否會出現(xiàn)許多人擔(dān)心的“災(zāi)難性”后果。這災(zāi)難性后果是指農(nóng)民都來賣地建房，會導(dǎo)致耕地大量流失，危及農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全。

在當(dāng)前廉租、廉價房極度短缺而且對廉租、廉價房的需求被現(xiàn)行房地產(chǎn)政策所禁錮的情況下，一旦開放建設(shè)用地市場，自然會有大量集體土地蜂擁入市建房，但是市場自有市場的調(diào)節(jié)規(guī)律，集體土地入市建房的規(guī)模會受到用地需求和資金的限制。當(dāng)廉租廉價房的供應(yīng)滿足需求時，集體土地入市建房的步伐自會停止下來。在2007年嚴格封殺小產(chǎn)權(quán)房政策出臺以前，深圳市小產(chǎn)權(quán)房占到全市建筑面積的49%，而北京市不過18%，就因為兩市的住房需求不同所致。

有人說：住房需求中有很大部分是投資、投機房的需求，欲壑難填，不可能有滿足需求的時候。房屋不但是自住的生活資料，而且也是一項很好的保值產(chǎn)品，在住房需求中會有部分投資房需求。但在房價高漲時，投資、投機房的需求才會膨脹起來。在一個正常的房地產(chǎn)市場上，供需均衡、房價穩(wěn)定不會大漲，自然也就抑制了投資、投機房的需求。何況對投資、投機房的需求，還可以用征收耕地占用稅、房地產(chǎn)稅等辦法加以調(diào)節(jié)，不能一看到投資、投機房需求膨脹，就用禁止集體土地入市的辦法來抑制。

如何更好地發(fā)揮政府作用

當(dāng)然，市場也不是萬能的，市場配置也有失靈的地方。市場不會自動保持耕地、建設(shè)用地等各類用地的均衡配置，需要政府規(guī)劃引導(dǎo)和采用稅收、投資等經(jīng)濟手段加以調(diào)節(jié)；市場不會提供公共品用地，需要政府征地來提供；市場不會處理外部性問題，包括環(huán)境問題，需要政府進行土地用途規(guī)制（管制），防治土地利用造成負外部性，損害公共利益和他人利益。《決定》說更好發(fā)揮政府作用，是要把政府的管理、管制用在保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，培育市場，維護市場秩序、保障公平競爭、彌補市場失靈上，而不是以政府規(guī)劃和用途管制替代市場，直接規(guī)定全部土地的用途，管制到市場對土地資源配置起不了作用的地步。

集體土地入市、農(nóng)地轉(zhuǎn)用需要符合規(guī)劃和用途管制，但絕不應(yīng)當(dāng)是符合現(xiàn)行指標(biāo)控制式的規(guī)劃和規(guī)劃決定用途的土地用途管制制度。在現(xiàn)行指標(biāo)控制式的規(guī)劃和規(guī)劃決定用途的土地用途管制制度之下，根本沒有市場配置的空間。這是需要改革的對象，不是應(yīng)當(dāng)堅持的制度安排。

（作者為中國老科協(xié)國土資源分會土地與環(huán)境專業(yè)委員會主任）