鄰避沖突的產(chǎn)生

鄰避設施，主要是指“服務于廣大地區(qū)公眾，但可能對生活環(huán)境、居民健康與生命、財產(chǎn)造成威脅，以致受到居民排斥或感到嫌惡的設施”。這種性質的設置，除了“別在我家后院”（Not in my back yard)之外，因不受歡迎的程度或性質的不同，還有許多不同稱呼，如：“風險設施”（risky facilities)、“爭議性設施”(controversial facilities)、“本地不想要的土地使用”(LULU-Locally Unwanted Land Uses)、“不要在任何人家里的后院”(NIABY-Not In Anybody's Back Yard) 、“不要在我任期內”（NIMTOF-Not In My Term Of Office）、“不要在地球上”(NOPE- Not On Planet Earth)，等等。從這些稱呼可以看出，鄰避設施在空間區(qū)位選址上常常伴隨著爭議，也即，多數(shù)人的福祉，為何要建立在少數(shù)人的不舒適上面；多數(shù)人的利益，為何要由少數(shù)人來承擔？對這種議題的批判在全球已持續(xù)40多年。

較容易產(chǎn)生沖突的鄰避設施一般包括喪葬設施、垃圾焚化爐、監(jiān)獄、精神病院、禁毒機構、療養(yǎng)院、性病防治中心、電視信號發(fā)射塔、污水處理廠、變電所等。這一類設施給公眾帶來較大生活便利和效應，但往往也會引致比較嚴重的“負”外部效應。鄰避設施的“負”外部效應源于這類鄰避設施與當?shù)毓娫诶妗r值和情感方面的沖突。主要原因在于：其一，這些鄰避設施帶來的環(huán)境和經(jīng)濟影響，主要包括房地產(chǎn)價格和社區(qū)形象下降、空氣和水質污染、生態(tài)影響、景觀影響、噪音污染以及由此引發(fā)的健康問題；其二，這些設施通常對大多數(shù)人都有好處，但其環(huán)境和經(jīng)濟的成本則集中在特定人群，導致了收益—成本分攤的不公平。

隨著中國城鎮(zhèn)化進程的繼續(xù)推進，各大城市中的鄰避爭議日益增多。一方面，城市對城市公用事業(yè)和市政基礎設施的需求激增，越來越多的鄰避設施不斷興建。另一方面，由于利益多元化、公眾環(huán)保意識和權利意識的強化以及信息傳播渠道的增加，公眾對鄰避設施所帶來的影響的感知能力和表達能力也將不斷增強，鄰避爭議可能性增加。由于鄰避設施涉及較龐大的人群和社會利益，鄰避沖突的緩解已經(jīng)成為影響城市社會穩(wěn)定的一個重要因素，并成為中國城鎮(zhèn)進過程中一個必須面對并給以制度化回應的問題。

鄰避沖突的成因

近幾年產(chǎn)生較大影響的鄰避沖突有上海磁懸浮項目、重慶垃圾填埋項目、廣東番禺垃圾焚燒發(fā)電廠項目、江蘇啟東造紙廠排污管道建設等。不同城市發(fā)生的鄰避沖突，其發(fā)生的具體過程雖各有不同，但一個共同的原因在于鄰避設施興建方尚未確立特定的“鄰避設施”概念：其一，將鄰避設施看成一般性的公共設施，認為居民必須犧牲自己的利益以實現(xiàn)公共利益。其二，沒有意識到鄰避設施鄰近地區(qū)居民將承擔更多可能的負面效應，因此也需要相應補償。其三，基于以上兩點，將鄰避沖突界定為一般性的群體性事件，而不是“收益和成本分攤不均衡”的鄰避沖突。因而對這類沖突的處理，陷入了一般性的群體性事件處理窠臼而走向誤區(qū)，不但沒有緩解沖突，還帶來了更多隱患。

這種認知上的誤區(qū)進而導致了實踐中的偏差：

利益主體間意見整合機制滯后。鄰避興建方尤其是地方政府在進行鄰避設施決策時，常常采取“決定—宣布—辯護”的模式。即在初期決策時依據(jù)專家意見封閉進行，缺乏與利益相關公眾的直接互動，而在公布決策時強調社會利益和公民責任，呼吁居民做一個“良好公民”，當事人意見往往難以進入決策過程。另一方面，數(shù)量稀少且缺乏獨立性的社會組織既難以對分散的個體意見進行整合并向政府提出合理的利益訴求，也不能代表政府對公眾進行宣傳、管理和疏導。如此，政府對鄰避設施的選址和補償決策等往往會被居民認為是強加的，導致情緒化和極端化反應，進而加劇社區(qū)對設施的可能威脅的主觀預期，形成惡性循環(huán)。

鄰避相關信息共享機制缺失。大量鄰避設施的鄰避性都需要專業(yè)知識和科學論證，以支撐各方的理性決策。但在當前鄰避設施的信息機制中，一方面是政府對鄰避設施選址政策公開程度不足；另一方面是當事人對政府和項目發(fā)起人的不信任。這加劇了決策信息共享的困難。在信息困乏的情況下，利益相關人對鄰避設施的近期與遠期后果缺乏充分了解，容易產(chǎn)生不安全感與不公平感，并接受一些不準確或錯誤的概念，主觀上夸大其負面后果，導致過度的自我保護。在這種偏差下，鄰避設施將在公眾中產(chǎn)生“鄰避有害”的心理認知，并與鄰避興建方的“設施無害”的輿論做對抗，容易激發(fā)集體行動。

其他救濟渠道不暢。以行政主導的鄰避設施決策中，公眾不僅在經(jīng)濟性成本與損失方面難以得到承認，其在價值和情感方面的堅持更難以得到公共決策者的認同。在公眾權利意識覺醒的情況下，其利益、價值與情感的表達常常呈現(xiàn)個體化的特征，缺乏相應的規(guī)范和標準。這些都需要人大、政協(xié)、司法等作為公正的第三方介入，對公眾的意見進行方向性引導并在由行政部門主導的決策中保護公眾的各項權利。當前，鄰避爭議常常表現(xiàn)為行政部門和公眾的雙方對抗，人大、政協(xié)作為社會利益整合、引導與表達的力量未能充分發(fā)揮作用，司法救濟也難以成為獨立的裁決力量，在全國范圍內尚未形成典型的司法裁決案例。這些都增加了鄰避沖突及抗爭發(fā)生的可能性。

鄰避爭議中的“環(huán)境正義”

鄰避爭議及沖突的討論之所以非常重要，是因為其背后所隱含的是更大層面的“環(huán)境正義”問題。自從20世紀80年代中期“環(huán)境正義”在美國提出以來，它迅速成為社會科學界環(huán)境研究議題，并于20世紀90年代成為政府施政的關注點。1987年，美國聯(lián)合基督教會種族正義委員會（United Church of Christ Commission for Racial Justice）發(fā)布的“有毒廢棄物與種族”的研究報告指出，美國境內的少數(shù)民族社區(qū)長期以來不成比例地被選為有毒廢棄物的最終處理地點。這一結論震驚了少數(shù)民族社區(qū)及環(huán)境學者與環(huán)保運動者，“環(huán)境正義”從此成為環(huán)境研究與環(huán)保運動的一個重點。

對于環(huán)境正義的定義甚多，但筆者基本上接受這一陳述，即環(huán)境正義是“由環(huán)境問題引起的社會不義”，它是潛存在鄰避爭議后面的倫理價值，如Bunyan Bryant在《Environmental Justice--Issues, Policies, and Solutions》一書中的論述：“環(huán)境正義比環(huán)境公平性范圍更廣泛。它涉及了那些用來支持可持續(xù)發(fā)展社區(qū)的文化規(guī)范與價值、規(guī)則、管制條例、行為、政策與決策，以便人們可以在社區(qū)中因由其是安全的、有教養(yǎng)的、富足的信心而互動”。發(fā)達國家與發(fā)展中國家的不平等貿易、跨國企業(yè)對全球資源的截取，以及性別不平等等，都可以用環(huán)境正義來分析。環(huán)境正義討論的焦點在于：人類生產(chǎn)行為所產(chǎn)生的污染危害包括垃圾、有毒廢棄物等，往往被社會強勢群體以各種手段強行迫使弱勢群體接收及承擔。弱勢群體原本是資源分配不均的受害者，對各種危害缺乏認識，并且是最不具抵抗力的人群，但是他們卻經(jīng)常在非自愿的狀況下遭受鄰避設施所帶來的威脅，可謂“雙重社會不義”。

如何解決鄰避現(xiàn)象中的環(huán)境難題呢？我們目前利用科技力量嘗試推進環(huán)境保護的努力是應該肯定的，但僅依賴科技去解決所有環(huán)境難題而不考量倫理價值，導致的結果可能是所要解決的問題同它所制造出來的一樣多?；诖?，“環(huán)境正義”主張：少數(shù)群體及弱勢團體有免于遭受環(huán)境迫害的自由，平均分配社會資源，可持續(xù)利用資源以提升公眾生活素質，及每個人、每個社會群體對干凈空氣、水和其他自然環(huán)境有平等的享用權。這些都是解決鄰避現(xiàn)象中“雙重社會不義”的重要價值理念。

特別要指出的是，最近幾年在幾個城市引發(fā)抗議的PX項目其實并非鄰避設施，而是帶有風險的商業(yè)項目。與鄰避設施不同，商業(yè)項目涉及的是經(jīng)濟利益，是可上可不上的；而鄰避設施往往代表的是公共利益，通常是必須建設的。對于鄰避設施項目，通常涉及如何讓居民接受和補償?shù)膯栴}；而對于商業(yè)項目，則首先是居民愿不愿意你建的問題。對一個地方而言，興建一個PX項目是企業(yè)行為，在這個過程中政府是居民的代言人，政府應該與廠商進行談判，商討更有利于當?shù)鼐用竦淖龇?。很遺憾，我們的政府通常會忘記這一立場，因為各地在GDP競爭方面壓力巨大，政府往往將企業(yè)項目看成了自家項目，甚至界定其為公共利益項目。這些概念的混淆，實質上是對居民權利的另一種誤導與傷害。 

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