閱讀提示：

國(guó)家治理的優(yōu)劣不僅要看民主狀況，還要看國(guó)家是否能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定，促進(jìn)人民團(tuán)結(jié)和公民發(fā)展。因此國(guó)家所處的治理環(huán)境實(shí)際上是由國(guó)家所處的內(nèi)外環(huán)境和壓力決定的。

改革開放以來(lái)中國(guó)國(guó)家治理的基本進(jìn)程主要是圍繞以下三個(gè)結(jié)構(gòu)性主題展開的：一是政府與公民的關(guān)系，二是中央與地方的關(guān)系，三是政黨與國(guó)家的關(guān)系，這三組關(guān)系在全局上具有決定性意義。

判斷政黨執(zhí)政的方式是不是走向成熟，最重要的標(biāo)志之一，就是看能否將憲法的最高權(quán)威和法律的剛性約束內(nèi)化為黨執(zhí)政行為的理性自覺(jué)。

治理這一概念傳到中國(guó)具有了新的意義。根據(jù)創(chuàng)始人羅西瑙的界定，治理是指一種由共同目標(biāo)和多元主體支持的活動(dòng)與過(guò)程，這種活動(dòng)與過(guò)程不一定是靠政府來(lái)實(shí)施的，也不一定依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。所以他認(rèn)為治理這個(gè)概念遠(yuǎn)比統(tǒng)治這個(gè)概念內(nèi)涵豐富，既可以由政府居間主導(dǎo)，還可以由非政府的力量來(lái)驅(qū)動(dòng)，可以包括正式和非正式的機(jī)制。中國(guó)一些學(xué)者認(rèn)為，這種治理概念具有多元多中心治理的公共管理特征，倡導(dǎo)政府部門和非政府機(jī)構(gòu)的合作，強(qiáng)調(diào)公共權(quán)威來(lái)自市場(chǎng)原則，包括公共利益和社區(qū)認(rèn)同等關(guān)鍵詞，契合了30多年以來(lái)中國(guó)國(guó)家和社會(huì)關(guān)系所發(fā)生的深刻變革，以及社會(huì)和市場(chǎng)力量成長(zhǎng)的大趨勢(shì)，所以受到很多人的關(guān)注。

國(guó)家治理的優(yōu)劣如何評(píng)價(jià)

黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。第一次將“治理”以文字形式寫進(jìn)了黨的最高權(quán)威性文件，意義十分重大。一個(gè)詞的變化，反映出的是黨對(duì)權(quán)力來(lái)源、權(quán)力行使和權(quán)力制約認(rèn)識(shí)的不斷深入，這恰恰是改革的細(xì)節(jié)所在，而這樣的細(xì)節(jié)又滲透進(jìn)此次改革的每一層部署中。它激發(fā)了人們對(duì)國(guó)家治理的無(wú)限想象，促進(jìn)了構(gòu)建優(yōu)良公共生活的熱情。對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的超大型國(guó)家來(lái)說(shuō)，誕生國(guó)家治理現(xiàn)代化的理念和目標(biāo)，具有特定的背景。比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，國(guó)際和國(guó)內(nèi)的環(huán)境是一個(gè)國(guó)家發(fā)展的重要制約條件，內(nèi)外環(huán)境施加的壓力會(huì)影響到一個(gè)國(guó)家對(duì)發(fā)展方式的選擇。而一個(gè)國(guó)家的發(fā)展方式又會(huì)促成這個(gè)國(guó)家來(lái)尋求與之社會(huì)相適應(yīng)的發(fā)展結(jié)構(gòu)，一定的社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)則反過(guò)來(lái)會(huì)影響國(guó)家內(nèi)部權(quán)力分配，進(jìn)而影響未來(lái)政策治理方式。

目前中國(guó)的治理模式中，事實(shí)上不存在如羅西瑙所說(shuō)的沒(méi)有政府的治理，甚至也不存在小政府的治理。多元和多中心只是治理的一個(gè)面向，采取國(guó)家集權(quán)治理與中國(guó)所處的特定內(nèi)外環(huán)境和面臨的內(nèi)外壓力有關(guān)。其實(shí)，即使在集權(quán)導(dǎo)向的治理實(shí)踐中，中國(guó)也存在大量分權(quán)式改革，分權(quán)的邏輯不僅調(diào)動(dòng)了社會(huì)個(gè)人的積極性，還提供了一種制衡的機(jī)制，使得個(gè)人的權(quán)力可以轉(zhuǎn)化為制度化的權(quán)力，使得任性的權(quán)力可以轉(zhuǎn)化為依法行使的權(quán)力，中國(guó)的國(guó)家治理就是在這樣一個(gè)雙重的邏輯下運(yùn)行的。

國(guó)家治理的優(yōu)劣不僅要看民主狀況，還要看國(guó)家是否能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定，促進(jìn)人民團(tuán)結(jié)和公民發(fā)展。因此國(guó)家所處的治理環(huán)境實(shí)際上是由國(guó)家所處的內(nèi)外環(huán)境和壓力決定的。越來(lái)越多的人注意到在這樣一個(gè)環(huán)境下，由于超大國(guó)家和人均資源相對(duì)貧乏的尖銳矛盾，中國(guó)所面對(duì)的調(diào)控、動(dòng)員、分配和管制的壓力在不斷增加，國(guó)家要不斷發(fā)展能力使之適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展要求，這是國(guó)家建設(shè)亟待解決的問(wèn)題。國(guó)家能力的強(qiáng)弱取決于國(guó)家建設(shè)的合理性，因此以國(guó)家建設(shè)能力為向度的國(guó)家治理應(yīng)該包括政府體制和管理模式的改革創(chuàng)新，中國(guó)的此項(xiàng)工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成。在社會(huì)控權(quán)方面怎樣培育自主性組織和具有管理特性的社會(huì)交往空間，如何保障公民對(duì)政府權(quán)力的制約和監(jiān)督，成為國(guó)家治理的重要內(nèi)容。從這個(gè)視角出發(fā)，我們可以看到改革開放以來(lái)中國(guó)國(guó)家治理的基本進(jìn)程主要是圍繞以下三個(gè)結(jié)構(gòu)性主題展開的：一是政府與公民的關(guān)系，二是中央與地方的關(guān)系，三是政黨與國(guó)家的關(guān)系，這三組關(guān)系在全局上具有決定性意義。

三大結(jié)構(gòu)性主題對(duì)于國(guó)家治理的突出意義

中國(guó)政府與公民的關(guān)系主要涉及國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系，官民關(guān)系是政府與公民關(guān)系的內(nèi)核，管理者與被管理者階層二元分離的官民關(guān)系，在各個(gè)國(guó)家中一直存在著韋伯所說(shuō)的現(xiàn)代性的緊張，這是官僚制的宿命。這樣一個(gè)社會(huì)分層結(jié)構(gòu)被多元利益分解。中間階級(jí)的數(shù)量比較大而政府又能維持其相對(duì)獨(dú)立性的國(guó)家，官民矛盾或許被隱藏在各種社會(huì)矛盾之中，并不一定成為突出的社會(huì)政治問(wèn)題，所以政府對(duì)社會(huì)的治理具有較大的回旋余地。然而通過(guò)近年來(lái)大量數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，在中國(guó)現(xiàn)階段存在的各種矛盾中，官民矛盾卻位居各種社會(huì)矛盾之首。這表明，作為國(guó)家治理結(jié)構(gòu)一個(gè)重要環(huán)節(jié)，政府與公民的關(guān)系仍有待于從現(xiàn)代政府原理頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略高度著眼，對(duì)有關(guān)公民的組織規(guī)則、行為結(jié)構(gòu)、利益格局有一個(gè)制度性的調(diào)整和再造。

在中央與地方的關(guān)系上，改革開放以來(lái)計(jì)劃體制下權(quán)力過(guò)分集中、管控過(guò)嚴(yán)的狀況有了較大改善。地方政府逐漸擁有較大自主權(quán)，成為一級(jí)公共管理的主體。地方自主性在成長(zhǎng)，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)力和地方社會(huì)的活力在增加，這些改變成為中國(guó)三十年來(lái)繁榮的一個(gè)原因。但地方自主權(quán)的成長(zhǎng)造成了地方主義的興起，以地方保護(hù)主義最為明顯。目前出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、過(guò)度投資、結(jié)構(gòu)驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)能過(guò)剩、環(huán)境污染等實(shí)際上都與地方政府的保護(hù)主義和市場(chǎng)分割有很大聯(lián)系。這對(duì)中央政府的全局治理產(chǎn)生了較大威脅?，F(xiàn)在該問(wèn)題的解決主要靠政黨系統(tǒng)，制度系統(tǒng)方面還很不力。另外中央與地方的事權(quán)分割不盡合理?，F(xiàn)代國(guó)家治理的經(jīng)驗(yàn)表明，央地關(guān)系的制度性分權(quán)有賴于按照現(xiàn)政府原理對(duì)政府責(zé)任體系和行政問(wèn)責(zé)進(jìn)行制度化的建構(gòu)，要根本約束地方官員的地方主義行為，就要把地方人民代表大會(huì)的權(quán)力真正落實(shí)到對(duì)地方政府治理模式的監(jiān)督和制約之上。

政黨與國(guó)家的關(guān)系對(duì)于治理很重要。一般的政黨理論認(rèn)為政黨是介入國(guó)家與社會(huì)之間的一個(gè)組織，這種理論預(yù)設(shè)了政黨的社會(huì)政治角色屬性，隱含了政黨一定要通過(guò)動(dòng)員社會(huì)合法支持以進(jìn)入國(guó)家的結(jié)論。政黨不是國(guó)家，即使政黨締造了國(guó)家，但國(guó)家一旦成立后便具有了與公共權(quán)力相對(duì)的獨(dú)立性，黨的決定對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)講都是建議性質(zhì)的，不是強(qiáng)制性質(zhì)的，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)在組織上也不具有上下隸屬的關(guān)系。政黨需要合法地進(jìn)入國(guó)家，即必須循著憲法和法律的規(guī)定以及國(guó)家提供的既定路徑程序來(lái)進(jìn)入。政黨進(jìn)入國(guó)家后，必須合法地運(yùn)作國(guó)家。執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)不是通過(guò)直接干預(yù)，以黨權(quán)替代政權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而是通過(guò)國(guó)家內(nèi)部的黨的組織以及擔(dān)當(dāng)國(guó)家公職人員身份的黨員干部，按照法定程序以國(guó)家的名義來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此在政黨和國(guó)家的關(guān)系上，共產(chǎn)黨執(zhí)政方式面臨的最大問(wèn)題在于其能否正確解決現(xiàn)代國(guó)家治理中政黨和國(guó)家的法律關(guān)系。而判斷政黨執(zhí)政的方式是不是走向成熟，最重要的標(biāo)志之一，就是看能否將憲法的最高權(quán)威和法律的剛性約束內(nèi)化為黨執(zhí)政行為的理性自覺(jué)。