從“政府管理”到“政府治理”——善治視角下我國的政府治理

“善治”就是良好的治理，是政府與公民對社會的合作管理。國內(nèi)學(xué)者俞可平教授認(rèn)為，善治是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)在于：它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政府國家與公民社會的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。

黨的十八屆三中全會明確提出， “ 科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求”。這在黨的重要文件中首次使用了“政府治理”的概念。從管理到治理，一字之差，意義大不同。政府治理，是在現(xiàn)代政治活動中，政府作為重要的政治行動者，與社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等不同的行為主體，通過平等的合作伙伴關(guān)系，依法、民主、科學(xué)地對國家的經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和管理，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。從政府管理到政府治理，體現(xiàn)的正是政府與公民之間的合作管理精神，正是善治的理想政治目標(biāo)。

政府主導(dǎo)和包攬一切是政府管理的特點(diǎn)，與政府管理相比，政府治理的主體是多元的。政府管理側(cè)重于政府對國家經(jīng)濟(jì)社會等各項(xiàng)事務(wù)的主導(dǎo)，政府習(xí)慣行使自上而下包攬一切社會事務(wù)的權(quán)力，并且更多地表現(xiàn)為從自身主觀意愿出發(fā)的管控。而政府治理是將原先由國家和政府承擔(dān)的責(zé)任越來越多地交由各種社會組織、私人部門和公民自愿團(tuán)體來承擔(dān)。政府更多發(fā)揮的是宏觀規(guī)范、調(diào)控作用。政府治理是當(dāng)代民主的一種新的實(shí)現(xiàn)形式，它鼓勵參與者自主表達(dá)、協(xié)商對話、達(dá)成共識，進(jìn)而形成符合整體利益的公共政策。因此，政府治理變革的積極推進(jìn)，需要社會組織、市場主體和廣大人民群眾主動、積極、自覺地參與，通過與政府的協(xié)商、對話、合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

從治理過程看政府治理績效評估的構(gòu)建方法：公眾參與的視角

從治理的過程上看，政府績效管理的實(shí)踐路徑可以劃分為“自上而下”的控制路徑和“自下而上”的促進(jìn)路徑。“自上而下”的控制路徑包括政府對績效和效益的追求，對績效評估結(jié)果的報(bào)告和對責(zé)任的控制。作為一種新的行政模式，“治理”強(qiáng)調(diào)由政府、市場和社會形成組織網(wǎng)絡(luò)，合作參與社會事務(wù)管理，謀求公共利益最大化，并共同承擔(dān)責(zé)任，以“善治”為最終目標(biāo)。政府績效只有通過“合作生產(chǎn)”才能得以形成。

 長期以來，在高度集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)下，我國形成了自上而下壓力型績效的傳輸體制，上級政府?dāng)M定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會管理目標(biāo)，并進(jìn)行層層分解，根據(jù)完成情況實(shí)施政治和經(jīng)濟(jì)上的獎懲。在“自下而上”的促進(jìn)路徑中，績效信息被用來促進(jìn)理解和學(xué)習(xí)，改善結(jié)果并提升公共服務(wù)績效。“自下而上”的方法主要表現(xiàn)在政府的發(fā)展規(guī)劃要有良好的公眾參與基礎(chǔ)，使規(guī)劃更加貼近實(shí)際，體現(xiàn)公眾的意愿和需求。

然而，目前我國存在著公眾參與不足與政府回應(yīng)機(jī)制短缺的現(xiàn)象。例如，公眾總體參與意識薄弱，參與動力缺乏，基本權(quán)利保障不足，傳統(tǒng)政府回應(yīng)載體尚不成熟。因此，建立有效的社會公民監(jiān)督體系是促進(jìn)公民參與的重要手段。同時，受知識、地域、族群利益等因素的制約，普通公眾對一些公共事務(wù)的認(rèn)知會存在一定的局限。因此，僅有普通公眾參與政府決策是不夠的，專家參與對于彌補(bǔ)上述不足有利。在一些專業(yè)決策領(lǐng)域，專家的認(rèn)知及由此形成的公共政策更符合社會的整體和長遠(yuǎn)利益。由于專家具有知識和視野的優(yōu)勢，有利于保證政府規(guī)劃和決策的科學(xué)性。與此同時，社會組織，如企業(yè)、非政府組織和民間團(tuán)體等也是政府決策的重要信息來源，尤其是涉及經(jīng)濟(jì)行為調(diào)整、弱勢群體關(guān)懷、公共服務(wù)的提供等方面。因?yàn)?，這些組織深入經(jīng)濟(jì)和社會生活的第一線，最了解社會的需求。所以，政府在制定發(fā)展規(guī)劃時應(yīng)有與它們溝通的機(jī)制。溝通的形式有座談會、問卷調(diào)查、征求意見表、專題研討、方案修正等。

公眾參與的形式并不是彼此獨(dú)立和相互隔離的，有時候它們是并行不悖的，需要借助不同形式的參與機(jī)制了解公眾需求和意愿；這也不是幾種參與形式的簡單相加，有時需要不同形式的多重博弈，類似于德爾菲法的多次循環(huán)，才能找到公共利益的真實(shí)所在，最終形成既符合國家統(tǒng)一治理目標(biāo)又符合公眾和社會實(shí)際需求的規(guī)劃，為政府績效評估指標(biāo)的設(shè)定提供可靠的前提?？傊瑪U(kuò)大公眾參與是今后的一個發(fā)展方向，如何操作和實(shí)施將是一個長期探索的過程。

政府治理績效的公眾滿意度評價模型的建立

政府治理變革既來自社會的推動，又來自政府對自身結(jié)構(gòu)和功能的認(rèn)識，以及基于這種認(rèn)識的自我改善。我國政府是推動社會進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化的主體，也是接受現(xiàn)代化政治理論沖擊和考驗(yàn)的客體。政府治理績效的評估和管理一直伴隨著公共部門的改革進(jìn)程，政府治理績效評估的價值取向已經(jīng)走向多元，逐步包含了經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平、滿意度等多個方面。自改革開放以來，我國就嘗試和探索各種形式的政府治理績效評估和管理方式。對政府治理績效的評估，就是要運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府機(jī)關(guān)服務(wù)品質(zhì)、效率、公共責(zé)任和公眾滿意度等方面加以分析與評價，進(jìn)而對其為工作服務(wù)的績效進(jìn)行評定和劃分。在此，我們在參閱了大量文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從公民參與的角度提出了政府治理績效的公眾滿意度評價模型，測評民眾對政府治理績效的評價。

世界很多國家都開發(fā)了屬于自己的公眾滿意度評價模型，如瑞典建立的SCSB、美國的ACSI、德國的DK、歐洲的ECSI、韓國的KCSI等等。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)可的公眾滿意度評價模型之一是美國顧客滿意度指數(shù)模型（ACSI）。在對滿意度進(jìn)行評價當(dāng)中，受到人們關(guān)注的是私人物品供給過程中的顧客滿意度問題。隨著人們對私人物品需求的增加，同時也會對公共物品和公共服務(wù)的消費(fèi)提出更多數(shù)量和質(zhì)量方面的要求。作為公共服務(wù)提供者的公共部門，提供公共服務(wù)的最終目標(biāo)是提高公眾的公共服務(wù)消費(fèi)滿意度，從而增強(qiáng)公眾對政府機(jī)構(gòu)的信任感，提升其合法性。我們的研究重點(diǎn)在于對公共服務(wù)供給過程給公眾帶來的滿意度、抱怨和公眾信任等進(jìn)行衡量，在修正ACSI模型的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府治理績效，提出政府治理績效的公眾滿意度評價模型（見圖1，P32）。

在這個模型中，政府治理績效公眾滿意度的前因變量分別是政府治理績效與公眾預(yù)期。其中，對于政府治理績效我們從四個方面進(jìn)行測評：公共服務(wù)、監(jiān)管質(zhì)量、腐敗控制和法治建設(shè)。公共服務(wù)，是21世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會公眾參與社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等活動提供保障；監(jiān)管質(zhì)量是政府工作的責(zé)任之一，這里包括對于食品、藥品、服裝以及工程質(zhì)量等與民眾生活利益相關(guān)的領(lǐng)域的監(jiān)管；腐敗問題已經(jīng)對黨、國家和社會構(gòu)成了潛在的威脅，腐敗現(xiàn)象讓民眾怨聲載道。腐敗既破壞法律的權(quán)威性和有效性，又破壞我國社會主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，動搖著我國社會的政治基礎(chǔ)。因此，我們將腐敗控制力度作為政府治理績效的評價點(diǎn)之一。公共服務(wù)、政府監(jiān)管和腐敗控制都離不開法律的約束與建設(shè)，腐敗控制不力、公共服務(wù)缺乏和監(jiān)管質(zhì)量不完善，歸根到底也需要法律法規(guī)的規(guī)范和建設(shè)。因此，我們最后將法治建設(shè)作為政府治理績效的又一個評價點(diǎn)。

公眾的預(yù)期會影響政府治理績效的評價。公眾對政府治理的預(yù)期包括優(yōu)質(zhì)、高效和低廉的服務(wù)。公眾的預(yù)期越高，對政府治理績效的要求也就越高，兩者同時會影響到公眾對政府治理績效滿意度的評價。

在這個模型中，公眾抱怨與公眾信任是公眾滿意度的結(jié)果變量。公眾滿意度的提升將會直接帶來抱怨減少和信任提升的現(xiàn)象。若政府治理服務(wù)能夠及時有效地處理好公眾抱怨，不僅可以平息公眾抱怨，還可以將公眾抱怨轉(zhuǎn)化為公眾信任。我們將公眾對政府的信任細(xì)分為政府工作動機(jī)信任和政府工作能力信任。政府工作動機(jī)信任是指是否相信政府會盡力去做有利于老百姓的事情；政府能力信任是指政府對當(dāng)?shù)厣鐣栴}是否了解、政府是否在解決治理問題中發(fā)揮重要作用等。

政府治理績效的公眾滿意度評價模型建構(gòu)了一個有機(jī)的系統(tǒng)。在ACSI模型的基礎(chǔ)上，我們根據(jù)我國地方政府行政服務(wù)中心的實(shí)際情況，引入相關(guān)治理因子構(gòu)建了公眾滿意度評價模型。地方政府行政服務(wù)中心可以根據(jù)本模型了解民眾對于當(dāng)?shù)卣卫砜冃У臐M意度情況，并通過影響滿意度的因素了解公眾真正關(guān)注的焦點(diǎn)。本模型有助于切實(shí)提高地方政府治理服務(wù)水平，推動政府治理服務(wù)工作更加高效。

（執(zhí)筆：石 晶）