【摘要】城市公用事業(yè)改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其相應(yīng)的理論發(fā)展脈絡(luò)表明，政府規(guī)制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)從二元對(duì)立到互補(bǔ)融合的演進(jìn)過(guò)程。我國(guó)城市公用事業(yè)改革經(jīng)歷了從政府壟斷經(jīng)營(yíng)、幾乎無(wú)視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和民營(yíng)化作用，到重視市場(chǎng)化、民營(yíng)化而政府規(guī)制體系建設(shè)相對(duì)滯后的演變過(guò)程。我國(guó)城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革可謂中途半端、喜憂參半。而按照政府規(guī)制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)互補(bǔ)融合理念健全我國(guó)城市公用事業(yè)政府規(guī)制體系的必要性、緊迫性正在凸顯。
【關(guān)鍵詞】城市公用事業(yè) 政府規(guī)制 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng) 再國(guó)有化 逆民營(yíng)化
【中圖分類號(hào)】F299.24 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
基于城市公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征、制度環(huán)境差異及技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的市場(chǎng)邊界與范圍的變化，對(duì)城市公用事業(yè)改革的相關(guān)理論研究也在不斷調(diào)適，大致經(jīng)歷了“基于市場(chǎng)失靈的政府規(guī)制迷信期——基于政府失靈的規(guī)制質(zhì)疑期——基于激勵(lì)機(jī)制的規(guī)制調(diào)整期——規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)并存的規(guī)制重構(gòu)期”四次更迭。①相應(yīng)地，世界各國(guó)基本沿襲著“自由化與較少的規(guī)制——遏制壟斷與強(qiáng)化規(guī)制——市場(chǎng)化與放松規(guī)制——兼顧競(jìng)爭(zhēng)與激勵(lì)的再規(guī)制”的路徑展開城市公用事業(yè)改革實(shí)踐。②總體來(lái)看，呈現(xiàn)出市場(chǎng)功能的逐步強(qiáng)化與政府干預(yù)力度的日趨削弱的趨勢(shì)。而在這一過(guò)程中，協(xié)調(diào)好政府規(guī)制與市場(chǎng)化之間的關(guān)系始終是推進(jìn)城市公用事業(yè)改革深化的關(guān)鍵所在。本文從城市公用事業(yè)改革中政府規(guī)制與市場(chǎng)化關(guān)系演變的一般規(guī)律入手，剖析我國(guó)城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的正、負(fù)效應(yīng)及其成因，按照政府規(guī)制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)互補(bǔ)融合理念，從主體、客體與規(guī)則互動(dòng)的視角，提出應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制、體制與制度改革協(xié)調(diào)性，重新構(gòu)建城市公用事業(yè)監(jiān)管體系的政策建議。
城市公用事業(yè)改革中政府規(guī)制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的演化
總結(jié)城市公用事業(yè)改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，梳理城市公用事業(yè)改革的理論發(fā)展脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)，政府規(guī)制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)從二元對(duì)立到互補(bǔ)融合的演進(jìn)過(guò)程。
傳統(tǒng)政府規(guī)制理論：規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)的二元對(duì)立。以公共利益規(guī)制理論和利益集團(tuán)規(guī)制理論為代表的傳統(tǒng)政府規(guī)制理論，強(qiáng)調(diào)在“完全理性”假設(shè)下尋求規(guī)制供求雙方的最優(yōu)化行為，并分別構(gòu)建“現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)與理想政府”和“現(xiàn)實(shí)政府與理想市場(chǎng)”兩個(gè)最優(yōu)理論模型。公共利益規(guī)制理論以理論上最優(yōu)的政府去彌補(bǔ)現(xiàn)實(shí)中市場(chǎng)機(jī)制的失靈，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化；利益集團(tuán)規(guī)制理論基于規(guī)制實(shí)踐發(fā)現(xiàn)政府規(guī)制可能會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)效率的扭曲，進(jìn)而推動(dòng)放松規(guī)制的浪潮。從“道德人”到“經(jīng)濟(jì)人”，實(shí)際上都遵循了“完全理性”的假設(shè)，使相關(guān)分析都不可避免地卷入尋求經(jīng)濟(jì)效率的帕累托空想網(wǎng)。一廂情愿地去追求“理性政府”或“理想市場(chǎng)”，使規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)長(zhǎng)期處于二元對(duì)立的態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致相關(guān)理論研究與改革實(shí)踐沖突反復(fù)，停滯不前。從20世紀(jì)30年代的大蕭條到20世紀(jì)70年代的“滯脹”危機(jī)就是因政府與市場(chǎng)長(zhǎng)期對(duì)立而釀就的苦酒。
規(guī)制框架下的競(jìng)爭(zhēng)理論：規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)互補(bǔ)關(guān)系的嘗試。自20世紀(jì)60至70年代以來(lái)，規(guī)制研究開始關(guān)注對(duì)規(guī)制過(guò)程和行為的識(shí)別，在檢驗(yàn)規(guī)制效果的同時(shí)試圖回答政府干預(yù)是否有效以及如何提高規(guī)制效率等問(wèn)題，在肯定“有限理性”這一理論前提的基礎(chǔ)上尋求約束條件下的利益最大化路徑，并在規(guī)制框架下派生出競(jìng)爭(zhēng)理論，包括特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)理論、可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論、標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)理論等。上述理論強(qiáng)調(diào)在具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域，以直接或間接形式的競(jìng)爭(zhēng)替代傳統(tǒng)政府規(guī)制，避免政府干預(yù)低效的同時(shí)帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)活力。但研究也表明，此種競(jìng)爭(zhēng)僅限在一定范圍內(nèi)對(duì)規(guī)制進(jìn)行某種程度的替代，因競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的自治和福利必須以規(guī)制為前提，其實(shí)質(zhì)是對(duì)規(guī)制失靈的彌補(bǔ)。以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為例，將競(jìng)爭(zhēng)從空間范圍轉(zhuǎn)移到時(shí)間，在潛在競(jìng)爭(zhēng)壓力下維持一定時(shí)期的壟斷經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力。但競(jìng)標(biāo)階段的競(jìng)爭(zhēng)能否充分、中標(biāo)者如何經(jīng)營(yíng)、如何保證產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量，重新競(jìng)標(biāo)階段的競(jìng)爭(zhēng)能否充分等因素，都需要政府規(guī)制的有效介入。二者共同保證該領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)格局與經(jīng)營(yíng)秩序。可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論通過(guò)給在位壟斷者構(gòu)建一個(gè)潛在進(jìn)入的威脅，激勵(lì)其采取社會(huì)最優(yōu)行為，以可競(jìng)爭(zhēng)替代規(guī)制，有效解決自然壟斷帶來(lái)的低效問(wèn)題。正如鮑莫爾所說(shuō)，可競(jìng)爭(zhēng)理論“可以作為政府規(guī)制的指南，而不是取消政府規(guī)制”。③標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)借助區(qū)域間同類企業(yè)之間的對(duì)比與間接競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)避規(guī)制信息缺失問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的提高。總之，從不同規(guī)制理念出發(fā)，反映市場(chǎng)對(duì)規(guī)制的不同程度需求，政府規(guī)制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)二者的關(guān)系，在以完全規(guī)制和完全競(jìng)爭(zhēng)為兩端的譜系中進(jìn)行若干中間定位的嘗試，總體呈現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制強(qiáng)化與放松規(guī)制的趨勢(shì)。
制度因素的引入：規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)的互補(bǔ)融合關(guān)系。為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈和規(guī)制失靈問(wèn)題，近三十年來(lái)，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、法經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科運(yùn)用各自研究?jī)?yōu)勢(shì)，從更廣泛的規(guī)制環(huán)境制度層面深入探求規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。通過(guò)在規(guī)制政策中引入政治權(quán)力、法律、文化習(xí)俗、社會(huì)環(huán)境等制度因素，尋求規(guī)制之外的制度力量與規(guī)制之間的平衡。在延續(xù)“有限理性”的假設(shè)條件下，制度分析顛覆傳統(tǒng)研究將政府與市場(chǎng)置于二元對(duì)立面的分析范式，將二者置于更為廣闊且復(fù)雜的制度環(huán)境中，探尋制度環(huán)境與市場(chǎng)機(jī)制、法律體系以及各種非正式制度安排之間的相互作用，推動(dòng)政府與市場(chǎng)關(guān)系從二元對(duì)立走向制度框架下的互補(bǔ)融合，為政府規(guī)制的理論研究與實(shí)踐探索打開了更為廣闊的空間。在城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革過(guò)程中，單純的市場(chǎng)化、民營(yíng)化與政府規(guī)制均有其各自功能的局限性，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府規(guī)制功能的發(fā)揮需要一系列制度安排相互補(bǔ)充，而體現(xiàn)市場(chǎng)與政府在功能上的互補(bǔ)與融合的監(jiān)管體系設(shè)計(jì)就顯得異常重要。
我國(guó)城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的積極作用與負(fù)面效應(yīng)
由于城市公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征以及特殊的社會(huì)歷史背景，我國(guó)城市公用事業(yè)長(zhǎng)期由政府壟斷經(jīng)營(yíng)。這種制度設(shè)計(jì)曾經(jīng)為破解城市公用服務(wù)供給短缺問(wèn)題發(fā)揮過(guò)重要的作用，但同時(shí)也存在著企業(yè)效率低下、競(jìng)爭(zhēng)活力不足、投資渠道單一等現(xiàn)象，造成資金匱乏、公共產(chǎn)品和服務(wù)供不應(yīng)求而且質(zhì)量不高等弊端。為了應(yīng)對(duì)來(lái)自政府財(cái)政、潛在進(jìn)入者以及社會(huì)公眾等各個(gè)方面的壓力，城市公用事業(yè)亟待引入市場(chǎng)機(jī)制，以緩解或替代政府壟斷經(jīng)營(yíng)面臨的瓶頸。自20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，我國(guó)城市公用事業(yè)在城市供水、供熱、污水處理、垃圾處理以及公共交通等行業(yè)，按行業(yè)、分階段，由點(diǎn)及面、由淺入深地展開放松規(guī)制與引入市場(chǎng)機(jī)制的改革，致力于推進(jìn)城市公用事業(yè)的市場(chǎng)化。經(jīng)過(guò)二十多年的改革發(fā)展，公用事業(yè)市場(chǎng)化改革成效顯著，但問(wèn)題也不容忽視。
城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的積極作用。總體來(lái)看，我國(guó)城市公用事業(yè)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、企業(yè)治理、投資、運(yùn)營(yíng)以及規(guī)制等各環(huán)節(jié)經(jīng)歷了一系列變革，取得了一系列積極進(jìn)展：一是市場(chǎng)化的多元投融資結(jié)構(gòu)初步建立，形成外資、內(nèi)資、民營(yíng)、國(guó)有多元化投資格局，并通過(guò)股份制改制、資本市場(chǎng)直接融資、銀行貸款間接融資、以企業(yè)資產(chǎn)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押借款、提供附加服務(wù)等方式，實(shí)現(xiàn)融資渠道的多元化。同時(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制全面引入。在市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制放松背景下，多種所有制企業(yè)進(jìn)軍城市公用事業(yè)，共同參與開發(fā)建設(shè)經(jīng)營(yíng)。在城市水務(wù)行業(yè)有法國(guó)威立雅、英國(guó)泰晤士、德國(guó)柏林以及北京首創(chuàng)水務(wù)等知名供水企業(yè)。在城市燃?xì)庑袠I(yè)有以新奧、首創(chuàng)為骨干的企業(yè)集團(tuán)，在一定地域和時(shí)間段形成多元競(jìng)爭(zhēng)格局。二是資本運(yùn)作市場(chǎng)初步形成。自放松市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，改革投融資體制以來(lái)，各種民營(yíng)資本和國(guó)外資本成為城市公用事業(yè)的新寵，初步形成資本運(yùn)作市場(chǎng)。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城市公用事業(yè)投資回報(bào)率高達(dá)25%，遠(yuǎn)高于汽車、石油等壟斷行業(yè)。④三是特許經(jīng)營(yíng)制度全面推行。在租賃、承包、合作、代建、委托等多種經(jīng)營(yíng)形式發(fā)展基礎(chǔ)上，特許經(jīng)營(yíng)方式在我國(guó)城市供水、排水、燃?xì)?、交通、環(huán)衛(wèi)等行業(yè)陸續(xù)推進(jìn)且成效顯著，有效推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變、國(guó)企轉(zhuǎn)制和投融資體制改革的進(jìn)程。四是價(jià)格調(diào)整機(jī)制初步確立。多元化資本的大量涌入、特許經(jīng)營(yíng)制度的全面推進(jìn)以及國(guó)企改制下現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，對(duì)城市公用事業(yè)價(jià)格機(jī)制提出更高要求。在政府相關(guān)政策的指引下，隨著激勵(lì)性監(jiān)管機(jī)制的廣泛運(yùn)用，反映市場(chǎng)規(guī)律和價(jià)值規(guī)律的公用產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格形成機(jī)制逐步確立。五是在政府規(guī)制方面，規(guī)制主體地位逐漸明確，基本實(shí)現(xiàn)“政企分離”；相關(guān)法律法規(guī)政策陸續(xù)出臺(tái)，城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革逐步走向規(guī)范化、法制化軌道。
城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的負(fù)面效應(yīng)。由于改革缺乏頂層設(shè)計(jì)，沒(méi)有理順政府規(guī)制與市場(chǎng)化之間的關(guān)系，城市公用事業(yè)的市場(chǎng)化、民營(yíng)化改革時(shí)常偏離預(yù)期軌道，并引發(fā)一系列深層次的社會(huì)問(wèn)題與矛盾，倒逼城市公用事業(yè)走上“再次國(guó)有化”和“逆民營(yíng)化”的回頭路，改革一度出現(xiàn)停滯。
首先，城市公用事業(yè)改革導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失和腐敗問(wèn)題嚴(yán)重。在城市公用事業(yè)改革實(shí)踐中，個(gè)別地方政府將“市場(chǎng)化”簡(jiǎn)單或片面地理解為“推向市場(chǎng)”，將國(guó)有資產(chǎn)“一賣了之”的同時(shí)也將政府相應(yīng)責(zé)任推卸出去。在缺乏國(guó)有資產(chǎn)科學(xué)評(píng)估和對(duì)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目嚴(yán)謹(jǐn)論證的情況下，急于對(duì)公用企業(yè)或項(xiàng)目實(shí)行民營(yíng)化，通過(guò)“政企合謀”，有意低估國(guó)有資產(chǎn)真實(shí)價(jià)值，追求國(guó)有資產(chǎn)出讓、轉(zhuǎn)讓和資產(chǎn)變現(xiàn)給地方政府或個(gè)人帶來(lái)的短期利益。在我國(guó)歷年反腐敗案件中，城市公用事業(yè)改革中國(guó)有資產(chǎn)流失與腐敗案件并不算少數(shù)。
其次，固定投資回報(bào)與價(jià)格過(guò)快上漲，激化政府、企業(yè)與消費(fèi)者的矛盾。在城市公用事業(yè)改革中，投資回報(bào)率一直是政府和企業(yè)博弈的焦點(diǎn)，也是民營(yíng)化改革不得不面對(duì)的難題。一方面，過(guò)高的投資回報(bào)率在吸引民間投資的同時(shí)給價(jià)格上漲帶來(lái)較大隱患；另一方面，過(guò)低的投資回報(bào)率不利于民營(yíng)化的順利推進(jìn)，且給政府造成財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，在改革實(shí)踐中，政府一方面為吸引資金承諾較高的投資回報(bào)率，另一方面又無(wú)力給予足夠的財(cái)政補(bǔ)貼，導(dǎo)致城市公用事業(yè)改革往往伴隨價(jià)格不斷上漲，引發(fā)消費(fèi)群體的強(qiáng)烈不滿。如沈陽(yáng)市水務(wù)民營(yíng)化案例中，沈陽(yáng)市政府在與中法水務(wù)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)，允諾中法水務(wù)獲得第八水廠30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并保證18%的平均回報(bào)率。當(dāng)制水成本和市場(chǎng)供需狀況等發(fā)生改變導(dǎo)致水價(jià)持續(xù)高漲時(shí)，過(guò)高的投資回報(bào)率導(dǎo)致沈陽(yáng)市政府背上3億元的債務(wù)包袱，最終不得不以高達(dá)9億元的代價(jià)完成退市，遠(yuǎn)高出最初上市募集的6.8億資金。⑤
再次，產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、安全危機(jī)，普遍服務(wù)難以保障。當(dāng)以特許經(jīng)營(yíng)為代表的多種市場(chǎng)化模式如BOT模式、BOO模式、股份剝離模式等在我國(guó)城市公用事業(yè)中如火如荼地開展時(shí)，對(duì)質(zhì)量、安全等社會(huì)性規(guī)制、城市公用事業(yè)普遍服務(wù)屬性以及對(duì)公眾需求的忽略，使改革一度陷入停滯。近年來(lái)頻發(fā)的“煤、電、油、運(yùn)”等基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題，尤其是食品藥品安全問(wèn)題、交通堵塞問(wèn)題、污水處理系統(tǒng)失靈以及“電荒”“水荒”等現(xiàn)象，與人民日益增長(zhǎng)的城市公用產(chǎn)品和服務(wù)需求相背離，城市公用事業(yè)改革深化迫在眉睫。例如，長(zhǎng)沙市公交民營(yíng)化后，由于政府監(jiān)管的缺失，公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)在利潤(rùn)驅(qū)使下漠視公共事業(yè)的普遍服務(wù)屬性，服務(wù)質(zhì)量低下，企業(yè)內(nèi)部管理混亂，多次造成嚴(yán)重交通違章現(xiàn)象，嚴(yán)重威脅公共安全和公眾利益。南京、重慶、合肥等城市公交實(shí)行民營(yíng)化改革后陸續(xù)出現(xiàn)交通事故頻發(fā)、公交線路覆蓋不全面與拒載老人等服務(wù)質(zhì)量低劣問(wèn)題，嚴(yán)重背離城市公用事業(yè)改革的初衷。⑥
復(fù)次，政府承諾缺失，民營(yíng)化改革難以為繼。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于高投資和大量沉淀成本，導(dǎo)致較高的市場(chǎng)進(jìn)入壁壘和退出障礙。通過(guò)公私合作，即PPP（城市公用事業(yè)改革的國(guó)際統(tǒng)一名稱）的方式在政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)之間建立長(zhǎng)期伙伴關(guān)系，滿足雙方分別對(duì)“公共利益與投資資金”和“降低風(fēng)險(xiǎn)和提高利潤(rùn)”的需求，二者在長(zhǎng)期博弈中形成利益均衡。但現(xiàn)實(shí)的情況是，我國(guó)城市公用事業(yè)監(jiān)管制度尚未進(jìn)入法制化、程序化和規(guī)范化軌道，市場(chǎng)機(jī)制尚不成熟，地方政府為吸引投資者的進(jìn)入，降低其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的顧慮，往往針對(duì)價(jià)格和產(chǎn)量達(dá)成某種協(xié)議，并單方面提供價(jià)格、生產(chǎn)數(shù)量、投資回報(bào)以及優(yōu)先獲得新項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等超越法律授權(quán)的承諾。當(dāng)技術(shù)水平、市場(chǎng)范圍、需求狀況發(fā)生變化或政府決策調(diào)整導(dǎo)致企業(yè)嚴(yán)重虧損、普遍服務(wù)無(wú)法保障或政府財(cái)政債臺(tái)高筑時(shí)，政府承諾多淪為一紙空談，無(wú)法兌現(xiàn)?？梢姡兄Z缺失的根源在于“無(wú)法對(duì)政府進(jìn)行長(zhǎng)期有效的制度性的監(jiān)管和約束”，即“制度性的有效承諾缺位”。⑦主要體現(xiàn)在濫用承諾和承諾不連續(xù)性，規(guī)制機(jī)構(gòu)的缺失和法律的缺失幾方面。我國(guó)成都、沈陽(yáng)、上海等城市水務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程均不同程度地反映了政府規(guī)制中存在承諾缺失這一問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以私法為主導(dǎo)的合同式規(guī)制模式是現(xiàn)代政府規(guī)制體制的基本實(shí)現(xiàn)形式，也即將成為規(guī)范和指導(dǎo)我國(guó)城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)改革的主要形式。如何實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的政府管制體制向現(xiàn)代行政規(guī)制體制的轉(zhuǎn)變，以靈活、自由且規(guī)范有效的合同式規(guī)制模式規(guī)范城市公用事業(yè)市場(chǎng)化各方參與主體行為，是城市公用事業(yè)改革深化亟待解決的問(wèn)題，也是攻克我國(guó)規(guī)制改革過(guò)程中所有矛盾的關(guān)鍵。
最后，政府高價(jià)回購(gòu)，“逆民營(yíng)化”現(xiàn)象普遍。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，國(guó)家對(duì)節(jié)能減排、污水和垃圾處理等公用事業(yè)提出更高要求，迫切需要加大供水和污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府迫于財(cái)政壓力，將城市公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)像“土地財(cái)政”一樣一賣了之，在盲目招商引資、搞“政績(jī)工程”的同時(shí)，也將政府的責(zé)任推卸得一干二凈。在尚未建立良好的公法規(guī)制體制下，城市公用事業(yè)民營(yíng)化猶如脫韁的野馬，加劇公共利益和私人利益之間的沖突矛盾。一方面由于生產(chǎn)資料價(jià)格上漲等因素，民營(yíng)企業(yè)要求政府提供財(cái)政補(bǔ)貼或?qū)е聝r(jià)格大幅上漲；另一方面產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量嚴(yán)重下滑、普遍服務(wù)難以保障，導(dǎo)致民眾怨聲載道。政府最終不得不高價(jià)回收城市公用事業(yè)項(xiàng)目，由民營(yíng)再度變?yōu)閲?guó)營(yíng)，出現(xiàn)市場(chǎng)化的“回潮和反復(fù)”。⑧近年來(lái)發(fā)生在我國(guó)浙江、安徽、南京等城市公共交通民營(yíng)化改革中的逆民營(yíng)化現(xiàn)象，即為很好的例證。
深化城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的障礙因素及政府監(jiān)管體系缺失
發(fā)達(dá)國(guó)家城市公用事業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)表明：由于領(lǐng)域的特殊性，市場(chǎng)化改革過(guò)程既包括公共服務(wù)提供由公共部門向私人部門的運(yùn)動(dòng)過(guò)程，也包括由私人部門返回到公共部門的過(guò)程，是涉及公共和私人提供相互替代的復(fù)雜組合。⑨換言之，不論是民營(yíng)化，還是逆民營(yíng)化，都是城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革過(guò)程中的正?，F(xiàn)象。我國(guó)城市公用事業(yè)改革出現(xiàn)的若干負(fù)面現(xiàn)象表明改革過(guò)程中可能忽略了一個(gè)問(wèn)題，即：不論是國(guó)有壟斷，還是民間資本經(jīng)營(yíng)，是嚴(yán)格監(jiān)管，還是放松規(guī)制，都是發(fā)展城市公用事業(yè)的手段，都是可供政府選擇的治理工具。在城市公用事業(yè)改革中，政府的責(zé)任不可能被卸載，政府角色也不會(huì)消失，能夠轉(zhuǎn)移的可能只是通過(guò)市場(chǎng)化激活城市公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)績(jī)效。⑩而過(guò)分迷信民營(yíng)化功能，頂禮膜拜市場(chǎng)化效果，進(jìn)而回避政府規(guī)制責(zé)任的城市公用事業(yè)改革難免出現(xiàn)紊亂而難以有效推進(jìn)。
市場(chǎng)機(jī)制缺損下政府職能定位失誤是阻礙改革順利推進(jìn)的核心因素。與一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的泛市場(chǎng)化改革不同，城市公用事業(yè)由于技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的特殊性及承擔(dān)的重要社會(huì)目標(biāo)，決定了其市場(chǎng)化改革具有特殊內(nèi)涵，要求市場(chǎng)力量與政府干預(yù)的聯(lián)合方可奏效。凱恩斯主義曾寄希望于通過(guò)政府干預(yù)為市場(chǎng)的完美運(yùn)行創(chuàng)造良好氛圍。而新自由主義則譴責(zé)政府失靈同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)價(jià)值的重新發(fā)現(xiàn)。有關(guān)城市公用事業(yè)市場(chǎng)化的限度及政府角色的轉(zhuǎn)變是理論爭(zhēng)議的焦點(diǎn)也是各國(guó)改革實(shí)踐面對(duì)的難題。一方面，傳統(tǒng)行政壟斷式城市公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)模式存在效率低下、服務(wù)不佳、成本高昂和資金匱乏等問(wèn)題，要求借助市場(chǎng)力量扭轉(zhuǎn)這一局面；另一方面，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特殊歷史時(shí)期，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上原材料、能源、水資源等價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制仍不成熟，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法在資源配置中真正起到基礎(chǔ)性作用。改革正呈現(xiàn)“邊提價(jià)，邊市場(chǎng)化”的“中國(guó)特色”。因此要求政府采取足夠有效的措施防止市場(chǎng)失靈。這就形成了一個(gè)有關(guān)政府能力的“悖論”。
隨著改革的深化，對(duì)政府能力提出越來(lái)越高的要求。目前，基于網(wǎng)絡(luò)和管線的城市公用事業(yè)，在分離競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上實(shí)施引入競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)性規(guī)制等手段的改革方向基本明確，但后續(xù)改革仍需政府進(jìn)一步明確：
首先，何為合理的結(jié)構(gòu)分拆？由于技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征、技術(shù)水平、需求特征、潛在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和區(qū)域發(fā)展水平等因素差異，“合理”一詞顯然需要政府在實(shí)踐中逐步探尋。在放松市場(chǎng)準(zhǔn)入、引入業(yè)外資本、轉(zhuǎn)讓公有產(chǎn)權(quán)等改革中，如何保證在位者與新進(jìn)入者之間能夠公平競(jìng)爭(zhēng)，即非對(duì)稱規(guī)制政策的制定與執(zhí)行，需要政府同步做好相關(guān)工作；其次，如何確定國(guó)有資本與民營(yíng)資本、外資之間的轉(zhuǎn)換速率、資本構(gòu)成模式與數(shù)量的均衡等問(wèn)題，都有賴于明智且高效的政府；再次，在具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性的領(lǐng)域，如水、電、氣的配送網(wǎng)絡(luò)，特許經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)施還有賴于政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)合同相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定；復(fù)次，對(duì)壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行橫向或縱向分拆后，如何保證網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的有效對(duì)接與整合，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、輸送和配送的協(xié)調(diào)一致，也是政府義不容辭的責(zé)任；最后，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體以利潤(rùn)最大化為生產(chǎn)目標(biāo)，不再承擔(dān)原先內(nèi)化于公有制企業(yè)的公共政策目標(biāo)，需要政府以新的形式實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，激勵(lì)市場(chǎng)化后的公用事業(yè)繼續(xù)提供普遍服務(wù)。可見，城市公用事業(yè)市場(chǎng)化過(guò)程是市場(chǎng)機(jī)制引入和不斷完善的過(guò)程，更是政府職能強(qiáng)化和重新審視的過(guò)程。在市場(chǎng)化改革過(guò)程中，不能單純依據(jù)市場(chǎng)化的要求對(duì)政府角色進(jìn)行單向轉(zhuǎn)變，將政府定位為市場(chǎng)的拾遺補(bǔ)缺者，而要根據(jù)現(xiàn)實(shí)中的政府能力決定市場(chǎng)化的限度及方式選擇，以防改革進(jìn)程和結(jié)果的失控以及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力被過(guò)度削弱，避免城市公用事業(yè)改革出現(xiàn)重大失誤。
城市公用事業(yè)深化改革對(duì)現(xiàn)代政府規(guī)制體系的需求與現(xiàn)實(shí)規(guī)制供給之間的矛盾凸顯。城市公用事業(yè)政府規(guī)制是一個(gè)復(fù)雜的巨型系統(tǒng)，規(guī)制機(jī)構(gòu)、規(guī)制對(duì)象與規(guī)制規(guī)則等各子系統(tǒng)紛繁復(fù)雜，各子系統(tǒng)之間關(guān)聯(lián)性如何？在實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)過(guò)程中，各自發(fā)揮怎樣的作用？如何理清并處理好各規(guī)制子系統(tǒng)及系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的關(guān)系？這些問(wèn)題成為城市公用事業(yè)改革成敗的關(guān)鍵。我國(guó)城市公用事業(yè)改革在價(jià)格、產(chǎn)量和質(zhì)量等方面暴露出的一系列問(wèn)題實(shí)質(zhì)都是政府缺乏有效規(guī)制的外在表現(xiàn)。具體表現(xiàn)如下：
首先，從規(guī)制主體來(lái)看，規(guī)制體制重疊混亂，缺乏獨(dú)立統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)。在規(guī)制實(shí)踐中普遍存在規(guī)制過(guò)度、規(guī)制不力和規(guī)制缺位問(wèn)題。目前，“政監(jiān)合一”成為我國(guó)城市公用事業(yè)規(guī)制體制改革最棘手的難題，并因此導(dǎo)致規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)立疊床架屋、職能交叉重疊，規(guī)制權(quán)力的行使主體混亂、權(quán)力濫用等問(wèn)題。隨著民營(yíng)化改革的深入，“政、事、企、資”之間的關(guān)系將有待進(jìn)一步理清，構(gòu)建符合我國(guó)具體國(guó)情和產(chǎn)業(yè)特色的城市公用事業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)模式也是題中應(yīng)有之義。
其次，在規(guī)制機(jī)制設(shè)計(jì)及實(shí)施層面，對(duì)民營(yíng)化項(xiàng)目缺乏科學(xué)論證，規(guī)制能力低下。以特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目為例，不僅要科學(xué)確定特許經(jīng)營(yíng)期，經(jīng)營(yíng)期間價(jià)格、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)以及突發(fā)狀況應(yīng)急處理辦法，還要考慮到期滿后項(xiàng)目回收、在位企業(yè)退出和再次招標(biāo)的公平合理性等問(wèn)題。顯然，在我國(guó)，相應(yīng)規(guī)制機(jī)制建設(shè)仍處半途。比如在市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出環(huán)節(jié)沒(méi)有真正建立優(yōu)質(zhì)企業(yè)的進(jìn)入機(jī)制和低效行為的排斥機(jī)制，導(dǎo)致湖北南漳自來(lái)水濁水事件、方正縣供暖政府臨時(shí)接管以及十堰公交民營(yíng)化罷運(yùn)等失敗案例；在價(jià)格規(guī)制中，普遍采用的成本加成方法在成本監(jiān)管失控背景下極易造成價(jià)格失真，價(jià)格一路上漲似乎成為社會(huì)常態(tài)；此外，對(duì)質(zhì)量和安全等社會(huì)性規(guī)制的忽略也是導(dǎo)致當(dāng)下城市公用事業(yè)改革陷入困境的又一重要原因。
再次，在規(guī)制法律制度建設(shè)層面，缺乏有效的法規(guī)政策準(zhǔn)則。雖然在宏觀層面我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列支持和鼓勵(lì)城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革的法規(guī)政策，并發(fā)揮了一定指導(dǎo)作用，但多為框架式的原則性規(guī)定無(wú)法對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)權(quán)限分配、規(guī)制責(zé)任分工、規(guī)制方法和手段等作出更進(jìn)一步的規(guī)定。并且，由于城市公用事業(yè)的地域性特點(diǎn)，各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面差距較大，民營(yíng)化改革更多依賴于各城市制定的“地方性法規(guī)政策”，在賦予地方更大自由決策空間的同時(shí)也加大了改革的不確定性和隨意性，導(dǎo)致改革無(wú)章可循，無(wú)法可依。
最后，從規(guī)制客體的層面來(lái)看，城市公用事業(yè)改革的關(guān)鍵是形成競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，依靠市場(chǎng)機(jī)制提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率。我國(guó)城市公用事業(yè)的混合治理結(jié)構(gòu)特征決定了市場(chǎng)機(jī)制和政府規(guī)制均應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用和角色。在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)改革層面，區(qū)分自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，在可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，構(gòu)建可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。我國(guó)現(xiàn)存的問(wèn)題是在引入市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體仍不成熟，相應(yīng)支撐體系尚不健全，可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的構(gòu)建同時(shí)面臨市場(chǎng)制度、產(chǎn)權(quán)制度和政府規(guī)制制度一系列巨大挑戰(zhàn)，改革進(jìn)程緩慢。在自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入政府規(guī)制框架下的特許經(jīng)營(yíng)模式，實(shí)行有限競(jìng)爭(zhēng)。但由于民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)長(zhǎng)時(shí)期被排斥到公用事業(yè)領(lǐng)域之外，政府尚未建立起監(jiān)管該行業(yè)績(jī)效的有效參照信息。并且，快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、市場(chǎng)化和法制化同步推進(jìn)的大環(huán)境為包括特許經(jīng)營(yíng)在內(nèi)的各種激勵(lì)性規(guī)制的實(shí)施帶來(lái)諸多難以預(yù)測(cè)把握的客觀因素，導(dǎo)致個(gè)別城市改革進(jìn)程出現(xiàn)滯后甚至失控的局面。我國(guó)城市公用事業(yè)正在經(jīng)歷從政府運(yùn)作向企業(yè)運(yùn)作的過(guò)渡和轉(zhuǎn)變，真正意義上的現(xiàn)代企業(yè)制度不僅要有由股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組成的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，更需要由政府規(guī)制、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、銀行監(jiān)管等組成的外部監(jiān)督約束結(jié)構(gòu)。而我國(guó)市場(chǎng)化過(guò)程中，由于公司治理結(jié)構(gòu)不完善、監(jiān)管缺位等原因，導(dǎo)致國(guó)企改制出現(xiàn)大量國(guó)有資產(chǎn)流失。此外，單純依賴國(guó)有企業(yè)與政府規(guī)制創(chuàng)新，再加上一般現(xiàn)代企業(yè)制度加剝離輔業(yè)的改革模式并不是真正意義上的城市公用事業(yè)市場(chǎng)化。?只有改革產(chǎn)權(quán)制度，才能隔斷理清舊體制錯(cuò)綜復(fù)雜的弊端。近年來(lái)，各地城市公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革紛紛啟動(dòng)，通過(guò)BOT、合資合作、特許經(jīng)營(yíng)、股份制改制和PPP等方式進(jìn)行不同程度的產(chǎn)權(quán)改革，為防止轉(zhuǎn)讓過(guò)程中發(fā)生惡性共謀和嚴(yán)重腐敗的問(wèn)題，公開轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，建立公開、公平、規(guī)范的城市公用事業(yè)資產(chǎn)交易市場(chǎng)，同時(shí)提高政府規(guī)制的科學(xué)合理性成為當(dāng)務(wù)之急。
按照政府規(guī)制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)互補(bǔ)融合理念建立健全我國(guó)城市公用事業(yè)政府規(guī)制體系
按照“使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的總要求，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革勢(shì)在必行。但值得深思的是，民營(yíng)化是否一定帶來(lái)效率的提升？正如詹姆斯·森德奎斯特所言“民營(yíng)化不是解決政府無(wú)效的特效藥，唯有有力而有效的政府，才能使民營(yíng)化政策奏效”，“只有在有效的規(guī)制體制和適宜的市場(chǎng)環(huán)境下方可實(shí)現(xiàn)”。?而有效的規(guī)制體制、適宜的市場(chǎng)環(huán)境、細(xì)致的制度設(shè)計(jì)，這一系列條件都對(duì)改革深化背景下的政府規(guī)制提出更高的要求。應(yīng)該明確按照政府規(guī)制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)互補(bǔ)融合而不是此消彼長(zhǎng)的理念來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)城市公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革。這一改革的核心是構(gòu)建體現(xiàn)上述理念的城市公用事業(yè)政府規(guī)制體系。
根據(jù)規(guī)制主體、客體和規(guī)則的特點(diǎn)和構(gòu)成，圍繞規(guī)制目標(biāo)，我們構(gòu)建了城市公用事業(yè)政府規(guī)制體系理論框架，如下頁(yè)圖1所示。
城市公用事業(yè)規(guī)制體系框架包括四個(gè)子系統(tǒng)，即規(guī)制體制子系統(tǒng)、規(guī)制機(jī)制子系統(tǒng)、規(guī)制客體子系統(tǒng)和規(guī)制制度系統(tǒng)，四個(gè)子系統(tǒng)相互作用共同推動(dòng)規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其中，規(guī)制體制子系統(tǒng)主要包括行業(yè)、規(guī)劃、價(jià)格、安全、質(zhì)量等規(guī)制機(jī)構(gòu)的建設(shè)與運(yùn)行，彼此間分工協(xié)作；規(guī)制機(jī)制系統(tǒng)主要涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出、價(jià)格、質(zhì)量以及社會(huì)參與等方面規(guī)則，不同規(guī)制手段間相互影響與作用；規(guī)制客體子系統(tǒng)由從事城市公用事業(yè)相關(guān)主體組成，彼此間既合作也競(jìng)爭(zhēng)；規(guī)制制度子系統(tǒng)由法律、法規(guī)和政府規(guī)范性文件及合同等規(guī)制規(guī)則組成，不同政策間相互促進(jìn)也彼此制約。良好的政府規(guī)制體系就是在順暢的規(guī)制體制、專業(yè)化的規(guī)制組織、有效的規(guī)制機(jī)制、成熟的市場(chǎng)參與主體和完備的制度建設(shè)共同作用下，推動(dòng)改革深化，優(yōu)化城市公用事業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與企業(yè)運(yùn)營(yíng)績(jī)效，提升整個(gè)社會(huì)福利水平。
對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)城市公用事業(yè)規(guī)制體系的建設(shè)，一方面要對(duì)以往過(guò)時(shí)、陳舊的規(guī)制政策、規(guī)制手段和規(guī)制體制中的缺陷進(jìn)行清理和整合，另一方面在我國(guó)特定制度框架下明確規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)二者的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)規(guī)制供給的科學(xué)性和有效性，創(chuàng)新城市公用事業(yè)治理模式，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制與市場(chǎng)機(jī)制在功能上的互補(bǔ)融合，確保各項(xiàng)改革措施之間的相互協(xié)調(diào)和促進(jìn)。具體如下：
一是推進(jìn)市場(chǎng)化改革深化，進(jìn)一步引入政府規(guī)制框架下的間接或潛在競(jìng)爭(zhēng)模式，推進(jìn)規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)融合。隨著城市公用事業(yè)改革的深化，基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和前階段改革現(xiàn)狀，我國(guó)政府規(guī)制已經(jīng)步入“規(guī)制重構(gòu)與調(diào)整期”，這一時(shí)期，規(guī)制主體和市場(chǎng)主體充分意識(shí)到彼此的重要性和相互之間的依存度，雙方博弈進(jìn)入更理性和更穩(wěn)定的階段。?通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制替代政府規(guī)制的可能性和必要性逐漸顯現(xiàn)。因此，針對(duì)我國(guó)行政壟斷與自然壟斷并存的現(xiàn)象，一方面，在自然壟斷特征明顯的領(lǐng)域，引入政府規(guī)制下的激勵(lì)性規(guī)制，充分借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)、標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制操作過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，深化自然壟斷行業(yè)規(guī)制改革。另一方面，對(duì)于仍處于壟斷地位的非自然壟斷性領(lǐng)域，應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變，通過(guò)非對(duì)稱規(guī)制政策為潛在進(jìn)入者創(chuàng)建一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，破除行政壟斷，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)格局。
二是深化城市公用事業(yè)價(jià)格形成機(jī)制改革，完善保證價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整的保障措施。城市公用事業(yè)價(jià)格機(jī)制調(diào)整涉及利益格局的深刻改革，需要與市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策配套執(zhí)行，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)推進(jìn)。（1）進(jìn)一步加強(qiáng)市場(chǎng)的資源配置基礎(chǔ)性作用，完善價(jià)格形成機(jī)制。通過(guò)縮小政府定價(jià)范圍，逐步放開非自然壟斷環(huán)節(jié)的價(jià)格規(guī)制，采取特許投標(biāo)確定價(jià)格或“廠網(wǎng)分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的方式，讓價(jià)格決定權(quán)回歸市場(chǎng)。同時(shí)，構(gòu)建市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)，根據(jù)生產(chǎn)和服務(wù)各環(huán)節(jié)特征、市場(chǎng)范圍或類別進(jìn)行橫向與縱向結(jié)構(gòu)分拆，在加快“政、企、事、資”分離的同時(shí)，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，完善激勵(lì)性規(guī)制改革的微觀企業(yè)制度基礎(chǔ)。（2）強(qiáng)化成本約束機(jī)制。價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立對(duì)成本信息的獲取和掌握提出更高要求。因此，應(yīng)盡快建立價(jià)格聯(lián)動(dòng)需求的價(jià)格信息收集、分析和誠(chéng)信檔案制度，保證價(jià)格主管部門對(duì)城市供水、供氣等發(fā)展項(xiàng)目的及時(shí)介入、全程跟蹤，加強(qiáng)成本約束力度，杜絕成本倒逼價(jià)格現(xiàn)象。（3）建立長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)低收入群體對(duì)價(jià)格變動(dòng)的實(shí)際承受能力，完善低收入群體的補(bǔ)償機(jī)制；同時(shí)，優(yōu)化公用企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼績(jī)效考核機(jī)制，根據(jù)企業(yè)投資情況、價(jià)格水平及時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼政策，優(yōu)化稅費(fèi)、用地、特許經(jīng)營(yíng)等扶持政策組合，降低市場(chǎng)化改革對(duì)生產(chǎn)和生活的影響。
三是加快立法步伐，為規(guī)制體制和規(guī)制機(jī)制的建立提供法律保障。首先，從基本法的角度構(gòu)建城市公用事業(yè)規(guī)制的基礎(chǔ)法律框架，為規(guī)制改革提供大方向；其次，完善城市公用事業(yè)規(guī)制的細(xì)則性法律法規(guī)。對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分，有關(guān)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境和安全等方面，以及公用企業(yè)的責(zé)任、日常經(jīng)營(yíng)行為等內(nèi)容作出具體規(guī)定，增強(qiáng)法律的可操作性。同時(shí)，加快建立總體性的《反壟斷法》，修改完善各具體行業(yè)法律，完善相關(guān)的投資、價(jià)格、財(cái)稅、產(chǎn)權(quán)、社保等配套政策，并注意法律之間的協(xié)調(diào)與配合，完善城市公用事業(yè)的立法體系。
四是推進(jìn)政府規(guī)制體制改革網(wǎng)絡(luò)化。可以通過(guò)各利益組織之間的互動(dòng)、包容的治理機(jī)制，向規(guī)制體制參與者分散職責(zé)，實(shí)現(xiàn)規(guī)制體制改革的網(wǎng)絡(luò)化，改變政府傳統(tǒng)的行政命令和控制方式，實(shí)現(xiàn)規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)的融合。在此基礎(chǔ)上，逐步探尋符合本國(guó)國(guó)情的城市公用事業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)模式。一方面要處理好規(guī)制機(jī)構(gòu)與政策制定部門的關(guān)系，另一方面從提高效率的角度處理好規(guī)制權(quán)力的橫向分配和縱向劃分，避免職能交叉。在規(guī)制機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，以大部制改革為契機(jī)，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)制職能的整合，為獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)立奠定基礎(chǔ)。
五是強(qiáng)調(diào)被規(guī)制者的參與，保障市場(chǎng)化程序的公正、公開。在矯正市場(chǎng)失靈的城市公用事業(yè)規(guī)制改革道路上，政府規(guī)制呈現(xiàn)的諸多弊端已成不爭(zhēng)的事實(shí)。引入第三方監(jiān)督、加強(qiáng)公眾參與，建立和完善政府規(guī)制部門、公共事業(yè)企業(yè)和消費(fèi)者之間的對(duì)話協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)是城市公用事業(yè)深化改革的題中應(yīng)有之義。下一步改革的重點(diǎn)是推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型和強(qiáng)化消費(fèi)者組織建設(shè)，進(jìn)一步完善公開招標(biāo)制度、價(jià)格聽證制度和規(guī)制談判制度。讓社會(huì)各種力量都廣泛參與到城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中，最大限度地矯正政府規(guī)制失靈，推進(jìn)改革繼續(xù)深化。
最后，處理好規(guī)制主體、規(guī)制客體、規(guī)制方式與規(guī)制法律制度之間的關(guān)系，在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，促進(jìn)政府規(guī)制與市場(chǎng)機(jī)制功能的互補(bǔ)融合，實(shí)現(xiàn)規(guī)制組織的管理創(chuàng)新、規(guī)制機(jī)制的科學(xué)本土化、產(chǎn)業(yè)組織治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，保證城市公用事業(yè)改革在有效的監(jiān)督體系、規(guī)范的操作程序、完善的政策法規(guī)和高效的產(chǎn)業(yè)治理模式下順利推進(jìn)，提高包括消費(fèi)者剩余和生產(chǎn)者剩余在內(nèi)的社會(huì)總福利水平。
（本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12AZD107；本文同時(shí)受吉林大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“中國(guó)城市公用事業(yè)政府監(jiān)管質(zhì)量問(wèn)題研究”、中國(guó)博士后基金項(xiàng)目資助，編號(hào)分別為2014BS008、2014M561276）
注釋
①謝地、劉佳麗：《國(guó)外自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制研究述評(píng)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2012年第1期。
②張紅鳳：《西方規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的變遷》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005年。
③W.J. Baumol, J. C. Panzar and R. D. Willing, Comtestable Markets and the Theory of Industry Structure, New York: Harcourt Brace Jovanovich Ltd, 1982.
④《市政公用事業(yè)改革六大成效》，《中國(guó)建設(shè)報(bào)》，2009年8月27日。
⑤⑦周耀東、余暉：《政府承諾缺失下的城市水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)——成都、沈陽(yáng)、上海等城市水務(wù)市場(chǎng)化案例研究》，《管理世界》，2005年第8期。
⑥章遠(yuǎn)志、朱志杰：《我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度運(yùn)作之評(píng)估與展望》，《行政法學(xué)研究》，2011年第2期。
⑧周志忍：《認(rèn)識(shí)市場(chǎng)化改革的新視角》，《中國(guó)行政管理》，2009年第3期。
⑨Amir Hefetz, Mildred Warner, Privatization and Its Reverse: Explaining the Dynamics of Government Contracting Process, Journal of Public Administration Research and Theory, 2004,14(2).
⑩轉(zhuǎn)引自陳思融、章貴橋：《民營(yíng)化、逆民營(yíng)化與政府規(guī)制革新》，《中國(guó)行政管理》，2013年第10期。
?仇保興：《西方公用行業(yè)管制模式演變歷程及啟示》，《城市發(fā)展研究》，2004年第2期。
?Catherine M Donnelly, Delegation of Governmental Power to Private Parties: A Comparative Perspective, London: Oxford University Press, 2007, pp.80-84.
?張紅鳳、周燕冬：《基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的公用事業(yè)治理模式探析》，《理論學(xué)刊》，2009年第5期。
Deep Analysis of the Difficulty in the Government-Market Relationship
—The Chinese Road for the Market-oriented Public Utilities Reform
Xie Di Liu Jiali
Abstract: The international experience in the reform of urban public utilities and the development history of relevant theories show that the relationship between the government regulation and market competition has undergone a process from binary opposition to a complementary fusion. In China, the urban public utilities were first monopolized by the government, with the role of market competition and privatization almost totally ignored; and then importance was given to the market and privatization, but the government regulation system lagged behind. The market-based reform of the urban public utilities in China is complex. It has become an urgent task to improve the government regulation system for urban public utilities in accordance with the idea of complementarity between the government regulation and the market competition.
Keywords: urban public utilities, government regulation, market competition, re-nationalization, reverse privatization
【作者簡(jiǎn)介】
謝地，遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)，吉林大學(xué)中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究中心研究員。研究方向?yàn)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論、產(chǎn)業(yè)組織與政府規(guī)制。主要著作有《產(chǎn)業(yè)組織優(yōu)化與經(jīng)濟(jì)集約增長(zhǎng)》《馬克思的“兩權(quán)”分離思想與我國(guó)企業(yè)改革深化》（論文）等。劉佳麗，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論、政府規(guī)制。
