PPP(Public-Private Partnership)模式是政府與社會(huì)資本合作,協(xié)同完成基礎(chǔ)設(shè)施等(準(zhǔn))公共物品建設(shè)與開發(fā)的一種模式。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型背景下,PPP模式應(yīng)用將成為(準(zhǔn))公共物品供給的重要舉措。
PPP模式是提升政府治理能力的重要手段
改革開放三十多年來,我國(guó)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展,高鐵、公路、機(jī)場(chǎng)、市政設(shè)施等(準(zhǔn))公共設(shè)施建設(shè)成就令人矚目。然而受制于政府主導(dǎo)的發(fā)展模式,資金來源渠道狹窄的問題越來越掣肘(準(zhǔn))公共物品的提供,而且政府主導(dǎo)的(準(zhǔn))公共物品建設(shè)與開發(fā)的效率問題也一直廣為詬病。過去若干年,政府通過構(gòu)建投融資平臺(tái)去獲?。?zhǔn))公共物品的建設(shè)資金,但由于盈利能力不強(qiáng)、流動(dòng)性較弱、運(yùn)營(yíng)效率偏低等原因,其融資能力逐步消退直至喪失,甚至出現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債。在此背景下,PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。
PPP模式就是要系統(tǒng)解決(準(zhǔn))公共物品建設(shè)與發(fā)展資金來源的渠道及方式問題,并在此過程中推動(dòng)管理水平、運(yùn)營(yíng)效率的提升。
首先,除政府以外的其他資本掌控者參與(準(zhǔn))公共物品項(xiàng)目的開發(fā)與建設(shè),必然在多個(gè)層面對(duì)政府一元化投資主體地位形成挑戰(zhàn),不同管理模式之間的碰撞將愈演愈烈。某種程度上,這種碰撞與沖突有利于全新的管理模式的孕育與培植,從而推動(dòng)(準(zhǔn))公共物品項(xiàng)目開發(fā)與經(jīng)營(yíng)管理水平的提升。
其次,政府控制的投融資平臺(tái)采用PPP模式,將出現(xiàn)多元主體混合治理的局面。此背景下,政府過度干預(yù)和出資人缺位等問題都會(huì)得到一定程度的緩解。其原因在于,其他主體不可能不關(guān)注自身投入的資本的運(yùn)營(yíng)狀況,多元主體的充分參與有利于優(yōu)化治理結(jié)構(gòu),提升治理水平。并且,其他投資主體的參與程度越深,其效果越明顯。
再次,PPP模式在項(xiàng)目層面的應(yīng)用,也有利于項(xiàng)目治理水平的提升。政府利益代表和其他利益代表將展開博弈,多元目標(biāo)和多元利益將充分協(xié)調(diào)。因此,傳統(tǒng)項(xiàng)目治理中的“一言堂”局面將有所改變。
最后,民營(yíng)資本的加盟將使組織運(yùn)行更關(guān)注效率和效益。民營(yíng)資本對(duì)成本和利潤(rùn)的重視,將為PPP模式添加動(dòng)力和活力。政府投入由于出資人虛位,往往忽視成本問題,而民營(yíng)資本對(duì)成本的重視彌補(bǔ)了政府投入主體在此方面的不足。民營(yíng)資本主體的進(jìn)入,將改變組織的運(yùn)營(yíng)行為,提高資金的投入效率,將寶貴的資金用在刀刃上。
綜上所述,PPP模式的應(yīng)用豐富了(準(zhǔn))公共物品開發(fā)與建設(shè)的商業(yè)模式,也促進(jìn)了(準(zhǔn))公共物品開發(fā)的效率、效益和管理水平提升。
應(yīng)用PPP模式須滿足一定的條件
PPP模式不是對(duì)傳統(tǒng)政府投融資平臺(tái)模式的簡(jiǎn)單替代和翻牌。其應(yīng)用須滿足一定的條件:
其一,引入民營(yíng)資本須保證其實(shí)現(xiàn)合理的收益。(準(zhǔn))公共物品開發(fā)可預(yù)見的收益將成為PPP模式能否應(yīng)用的關(guān)鍵。隨著計(jì)費(fèi)技術(shù)的改進(jìn),許多(準(zhǔn))公共物品服務(wù)的收費(fèi)成為了可能。對(duì)于可計(jì)費(fèi)的(準(zhǔn))公共物品開發(fā),可以優(yōu)先考慮PPP模式。對(duì)于不能計(jì)費(fèi)的(準(zhǔn))公共物品的開發(fā),如果要通過PPP模式引入民營(yíng)資本,就必須保證其實(shí)現(xiàn)合理收益。所以要對(duì)政府財(cái)力和可利用資源進(jìn)行綜合考察和評(píng)估,無法計(jì)費(fèi)的(準(zhǔn))公共物品通過PPP模式引入,要讓財(cái)政資金來托底。如此既能滿足(準(zhǔn))公共物品的充分供給,又能保證民營(yíng)資本的合理收益,實(shí)現(xiàn)雙贏。
其二,PPP模式中多元資本主體須相容。通常來說,政府投資主體和民營(yíng)投資主體做到“資合”是有一定難度的,原因就在于兩者的目標(biāo)不一致。政府投資主體要以政府意圖為方向,而民營(yíng)投資主體考慮的是利益最大化,二者之間的目標(biāo)有時(shí)候是不可調(diào)和的。而且,政府投資主體與民營(yíng)投資主體之間的信任有時(shí)也難以建立。在兩者不相容的背景下,強(qiáng)行引入PPP模式可能會(huì)帶來很大的負(fù)面影響。
其三,引入的民營(yíng)投資主體須具備較強(qiáng)的實(shí)力和管理能力。PPP模式并非對(duì)所有的民營(yíng)資本都全盤接納。出于風(fēng)險(xiǎn)承受力的考慮,參與PPP模式的民營(yíng)投資主體應(yīng)為具備一定實(shí)力和規(guī)模的機(jī)構(gòu)投資主體。而且,為了幫助政府提高(準(zhǔn))公共物品的管理水平,這些機(jī)構(gòu)投資者本身應(yīng)具有較強(qiáng)的管理能力。這二者兼具才有利于提升(準(zhǔn))公共物品的開發(fā)效率和效益。
應(yīng)用PPP模式應(yīng)注意的一些關(guān)鍵點(diǎn)
PPP模式實(shí)施過程中要注意一些關(guān)鍵點(diǎn),如項(xiàng)目收益的測(cè)算、組織治理結(jié)構(gòu)的形成與優(yōu)化、政府投資主體管理水平的升級(jí)等。
第一,PPP模式實(shí)施的重中之重就是要準(zhǔn)確測(cè)算項(xiàng)目未來收益,這是民營(yíng)投資主體參與的關(guān)鍵考慮因素。尤其是針對(duì)不能收費(fèi)和暫時(shí)不會(huì)收費(fèi)的(準(zhǔn))公共物品項(xiàng)目,對(duì)政府財(cái)力展開綜合評(píng)估就顯得更為重要。只有這樣,PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)才是可控的,才能持續(xù)健康發(fā)展。
第二,PPP模式下,相關(guān)組織的治理結(jié)構(gòu)必須進(jìn)一步優(yōu)化。其中,董事會(huì)的建設(shè)與確權(quán)尤為必要。一是董事會(huì)中政府出資人代表的權(quán)力清單、責(zé)任清單必須明確。二是董事會(huì)中外部董事的比重應(yīng)適當(dāng)加大,其權(quán)力和責(zé)任也要進(jìn)一步明確。三是總經(jīng)理及其管理團(tuán)隊(duì)的職業(yè)化應(yīng)逐步提上議事日程,避免出現(xiàn)董事長(zhǎng)和總經(jīng)理同紙任命的問題。
第三,要加大對(duì)組織決策及運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管。強(qiáng)調(diào)保證民營(yíng)投資主體的合理收益,并不意味著一味迎合民營(yíng)投資主體的利益訴求。除了強(qiáng)化政府投資主體代表的責(zé)任外,必要的外部監(jiān)管不可或缺,因此,還應(yīng)進(jìn)一步加大政府審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的力度。
第四,PPP模式的著力點(diǎn)應(yīng)放在政府投資主體管理水平的提升上。只有政府投資主體的管理水平升級(jí)了,才能真正提高資金的利用效率,從而提供更多的(準(zhǔn))公共物品,以提高政府公共治理能力。
(本文作者為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院教授、博導(dǎo))