社會(huì)保護(hù)政策：新時(shí)期貧困性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變下的切入口和突破口

改革開(kāi)放以后，由于持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的開(kāi)發(fā)式扶貧工作，中國(guó)的反貧困事業(yè)取得巨大成就，貧困問(wèn)題得到極大程度的緩解。農(nóng)村貧困人口從改革初期的2.5億減少到2013年的8249萬(wàn)，貧困發(fā)生率從30.7%下降到5.0%。然而，隨著改革向縱深推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深化，貧困人口的特性、成因、分布逐漸呈現(xiàn)出更加復(fù)雜多變的狀態(tài)，反貧困工作也不斷遇到新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。尤其是，在絕對(duì)貧困人口逐漸減少的同時(shí)，相對(duì)貧困問(wèn)題更為突出。中國(guó)扶貧仍面臨著解決溫飽和鞏固溫飽的雙重壓力以及消除絕對(duì)貧困與減少相對(duì)貧困的雙重任務(wù)。從更深層的意義上看，貧困及貧困問(wèn)題不再僅僅是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)、政治乃至文化問(wèn)題；貧困的存在與產(chǎn)生不再是由單純的自然因素造成的，而是更多地與一個(gè)社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略、政策框架及治理體制有關(guān)。為此，扶貧開(kāi)發(fā)工作就不能僅僅滿足于改善不利于人生存的自然環(huán)境或解決溫飽問(wèn)題，還應(yīng)關(guān)注人的發(fā)展權(quán)和社會(huì)的公平正義。

基于農(nóng)民的角度，處于不同年齡代和社會(huì)代中的貧困農(nóng)民也顯現(xiàn)出諸多差異性的特征：

第一，在致貧因素上，個(gè)人和家庭因素以及文化心理因素逐漸占據(jù)主導(dǎo)。改革開(kāi)放初期，中國(guó)農(nóng)民處于普遍的貧困之中，這種貧困主要是體制因素造成的。其后，體制、政策改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，貧困人口大幅減少。目前，仍處于貧困狀態(tài)的農(nóng)民群體的構(gòu)成已發(fā)生很大變化，約1/5為五保戶，1/3強(qiáng)為殘疾人口，超過(guò)1/4居住在不宜生存的環(huán)境中，剩下的有相當(dāng)大部分是常年被疾病困擾的、沒(méi)有勞動(dòng)能力的和受教育水平極低的群體。對(duì)于貧困問(wèn)題來(lái)說(shuō)，個(gè)人和家庭因素逐漸凸顯出來(lái)。同時(shí)，社會(huì)排斥、文化心理守舊等也成為重要的致貧原因。

第二，在貧困形態(tài)上，個(gè)體性貧困在相當(dāng)程度上取代整體性貧困成為當(dāng)前農(nóng)民貧困的主要類型；絕對(duì)貧困現(xiàn)象弱化，相對(duì)貧困現(xiàn)象凸顯。隨著有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的全面實(shí)施并取得顯著成果，農(nóng)村地區(qū)整體性貧困有所弱化，個(gè)體性貧困相應(yīng)凸顯出來(lái)。農(nóng)村貧困人口的區(qū)域分布與群體分布日益分散化、邊緣化，出現(xiàn)了集中與分散并存的局面，不少發(fā)達(dá)地區(qū)也有不少貧困農(nóng)民存在。同時(shí)，吃不飽、穿不暖等絕對(duì)貧困現(xiàn)象逐漸減少，貧困農(nóng)民和處于低收入段的農(nóng)民的行路難、吃水難、就醫(yī)難、上學(xué)難、住房難、增收難等問(wèn)題凸顯，他們與社會(huì)平均水平的差距在拉大，發(fā)展機(jī)會(huì)和條件也十分受限。

第三，在社會(huì)特性上，貧困農(nóng)民群體的社會(huì)特征、社會(huì)態(tài)度和社會(huì)行為有所轉(zhuǎn)變。在相對(duì)貧困類型中，貧困農(nóng)民的相對(duì)剝奪感更為強(qiáng)烈，所引發(fā)的精神心理問(wèn)題也更為突出，參與社會(huì)建設(shè)的積極性和主動(dòng)性受到的打擊更大，反社會(huì)的人格傾向更加明顯，對(duì)政府和社會(huì)的信任危機(jī)愈益加重，“仇富”、“抗?fàn)?rdquo;等社會(huì)心態(tài)更加普遍。

貧困農(nóng)民所面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)所呈現(xiàn)的多樣性、復(fù)雜性和變動(dòng)性，超越了現(xiàn)有的脫貧扶貧的戰(zhàn)略體系和政策框架，所以迫切需要尋求更有針對(duì)性的干預(yù)措施以系統(tǒng)性的減少貧困農(nóng)戶的脆弱性。在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，反貧困和扶貧工作都與所處社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略、政策框架及治理體制緊密相連。因此，兩者絕不僅僅是一項(xiàng)單純的公共事務(wù)或工作事項(xiàng)，更是一個(gè)牽涉到社會(huì)良性運(yùn)行的社會(huì)政治問(wèn)題。社會(huì)政策尤其是社會(huì)保護(hù)政策就是其中的一個(gè)較好的切入點(diǎn)和突破口。

社會(huì)保護(hù)政策在中西方反貧困應(yīng)用研究中的優(yōu)勢(shì)與不足

自1990年代以來(lái)，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)政策實(shí)踐和研究領(lǐng)域，“社會(huì)保護(hù)”概念逐漸替代“社會(huì)福利”、“社會(huì)保障”等概念，其使用頻率更高、適應(yīng)性更強(qiáng)。它的內(nèi)涵既包括“福利國(guó)家”和“社會(huì)政策”兩個(gè)概念所包括的內(nèi)容，又比這兩個(gè)概念單獨(dú)使用時(shí)更為廣泛，而且在外延上幾乎包括了社會(huì)福利和社會(huì)保障的所有項(xiàng)目。之后，社會(huì)保護(hù)這一概念和政策框架開(kāi)始拓展到包括中國(guó)在內(nèi)的廣大發(fā)展中國(guó)家。它在全世界范圍內(nèi)被廣泛使用的主要?jiǎng)右蛟谟谳^強(qiáng)的包容性，既可指發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)施的社會(huì)保障制度（包括社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)等），又可指一些發(fā)展中國(guó)家實(shí)施的應(yīng)對(duì)絕對(duì)貧窮的社會(huì)安全網(wǎng)。

與社會(huì)保障相比，社會(huì)保護(hù)具有若干優(yōu)勢(shì)：供給策略更加積極、供給形式更加多樣、供給對(duì)象大大拓展、參與主體有所增多。在當(dāng)前全面深化改革的形勢(shì)下，中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障和社會(huì)福利體系自然也面臨著制度創(chuàng)新和體制變革的外在壓力與內(nèi)在動(dòng)力。從基本走向上看，多主體、寬領(lǐng)域、多形式、全方位的城鄉(xiāng)新型社會(huì)保護(hù)體系的建立就成為我國(guó)社會(huì)政策領(lǐng)域的一個(gè)重要目標(biāo)。

以上所論是社會(huì)保護(hù)政策框架自身的特性及其引發(fā)的政策創(chuàng)新，而構(gòu)建益貧性社會(huì)保護(hù)政策框架的主要問(wèn)題指向在于從邏輯關(guān)系上厘清社會(huì)保護(hù)政策與反貧困之間的關(guān)聯(lián)性，并以中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保護(hù)政策為分析對(duì)象來(lái)驗(yàn)證兩者的關(guān)聯(lián)性及程度。事實(shí)上，盡管社會(huì)保護(hù)政策的保護(hù)對(duì)象具有多樣性，但是其重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象仍然是弱勢(shì)群體或貧困群體。海外學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)保護(hù)政策與反貧困之間存在較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，抑或社會(huì)保護(hù)政策具有顯著的益貧（減貧）效果。他們認(rèn)為，在保護(hù)對(duì)象被剝奪的程度達(dá)到了社會(huì)無(wú)法接受的地步時(shí)，社會(huì)保護(hù)是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和劣勢(shì)的有效方式。它不僅可以對(duì)付暫時(shí)性貧困，也可以降低周期性貧困人群的風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)消費(fèi)的負(fù)面影響。國(guó)內(nèi)的一些研究者通過(guò)對(duì)中國(guó)反貧困政策的梳理和評(píng)述發(fā)現(xiàn)，中國(guó)社會(huì)保護(hù)政策具有較顯著的益貧效應(yīng)，而且這種效應(yīng)在不斷調(diào)整的政策變動(dòng)和體制變革中呈現(xiàn)逐步增強(qiáng)的態(tài)勢(shì)。

然而，通過(guò)文獻(xiàn)分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究存在以下缺陷與不足：首先，較多研究成果都沒(méi)有將社會(huì)保護(hù)政策與反貧困聯(lián)系起來(lái)，探究社會(huì)保護(hù)政策的益貧性?，F(xiàn)有研究大多數(shù)都是單向研究，要么是探討社會(huì)保護(hù)政策和制度的理論模型、歷史演進(jìn)、改革變遷或者某些群體（如農(nóng)民工）的社會(huì)保護(hù)問(wèn)題，要么是探索經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、收入分配、公共政策和支出與減貧之間的關(guān)聯(lián)。即便與社會(huì)保護(hù)最相關(guān)的研究也大多集中于探究農(nóng)村小額貸款和專業(yè)合作社的益貧效果。其次，現(xiàn)有研究一般側(cè)重于城市或農(nóng)村單方面的研究，沒(méi)有將二者聯(lián)結(jié)起來(lái)進(jìn)行綜合性研究。當(dāng)前，鑒于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的非均衡和社會(huì)保護(hù)政策框架的城鄉(xiāng)差異，中國(guó)社會(huì)保護(hù)政策的益貧效果研究基本上都是分城市與農(nóng)村兩個(gè)區(qū)域進(jìn)行的。從研究對(duì)象上看，對(duì)農(nóng)民工這一游離于城鄉(xiāng)之間的群體研究較多。最后，整體性和一般性的探討較多，而建立在實(shí)證研究和統(tǒng)計(jì)分析基礎(chǔ)上的系統(tǒng)研究較少。這種研究現(xiàn)狀很大程度上與當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保護(hù)體系仍然處于起步和探索階段有很大的關(guān)系。

為此，針對(duì)社會(huì)保護(hù)政策的益貧效果展開(kāi)一項(xiàng)綜合性、多角度的研究就具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。一是，在理論和實(shí)踐兩個(gè)層面建立起社會(huì)保護(hù)政策與反貧困的關(guān)聯(lián)模型，為中國(guó)乃至世界反貧困事業(yè)提供理論支持和政策依據(jù)。二是，該項(xiàng)綜合性研究既可以極大地促進(jìn)我國(guó)社會(huì)政策研究領(lǐng)域在社會(huì)保護(hù)政策益貧性方面作出更多、更有價(jià)值的理論創(chuàng)新，也可以通過(guò)績(jī)效評(píng)估推動(dòng)社會(huì)保護(hù)政策益貧效果的改善與提升。三是，結(jié)合新十年將連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)的新任務(wù)，社會(huì)保護(hù)政策研究也將面臨更大的發(fā)展空間，并為社會(huì)政策研究作出更大的理論貢獻(xiàn)。

在中國(guó)構(gòu)建益貧性社會(huì)保護(hù)政策框架的思路與核心論題

基于此，益貧性的社會(huì)保護(hù)政策框架的總體思路是對(duì)中國(guó)社會(huì)保護(hù)政策及其益貧效果作出全面評(píng)估，提出改進(jìn)與提升社會(huì)保護(hù)政策的對(duì)策建議和現(xiàn)實(shí)舉措，并構(gòu)建一套內(nèi)在邏輯連貫、解釋力強(qiáng)的社會(huì)保護(hù)與減貧相關(guān)聯(lián)的理論模型。其主要核心論題如下：

第一，中國(guó)社會(huì)保護(hù)政策的發(fā)展歷程、現(xiàn)實(shí)困境和基本走向。從政策運(yùn)行和制度變遷層面對(duì)中國(guó)社會(huì)保護(hù)政策的成長(zhǎng)、發(fā)展歷程進(jìn)行回顧性總結(jié)，厘清研究的背景因素。并對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保護(hù)政策開(kāi)展類型分析和比較分析，探究社會(huì)保護(hù)政策框架的區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異，提煉基本特點(diǎn)和基本經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)而運(yùn)用相關(guān)的社會(huì)政策理論，對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保護(hù)政策的基本走向進(jìn)行預(yù)測(cè)。

第二，社會(huì)保護(hù)政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。在對(duì)全球各國(guó)的社會(huì)保護(hù)制度和政策進(jìn)行類型與特征分析的基礎(chǔ)上，選取對(duì)中國(guó)具有較大借鑒意義的若干代表性國(guó)家展開(kāi)績(jī)效評(píng)估與比較分析，梳理其對(duì)完善中國(guó)社會(huì)保護(hù)政策的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

第三，社會(huì)保護(hù)政策與反貧困的邏輯關(guān)聯(lián)。從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面探究社會(huì)保護(hù)政策與反貧困之間的邏輯關(guān)聯(lián)、關(guān)聯(lián)程度和方式，以若干研究假設(shè)為基礎(chǔ)構(gòu)建一套內(nèi)在邏輯連貫、解釋力強(qiáng)的分析模型，并在理論解釋力和現(xiàn)實(shí)說(shuō)服力兩個(gè)層面保持恰當(dāng)?shù)钠胶馀c張力。

第四，社會(huì)保護(hù)政策的益貧效果及影響因素、益貧機(jī)制、內(nèi)在動(dòng)因。從政策的科學(xué)性、合理性、公平性、及時(shí)性、可操作性、前瞻性等政策本身，以及政策的制定、實(shí)施、評(píng)估、監(jiān)控、創(chuàng)新等政策過(guò)程兩個(gè)層面，分析并評(píng)估社會(huì)保護(hù)政策的益貧性及程度，并從保護(hù)主體和對(duì)象等多重視角出發(fā)，探尋社會(huì)保護(hù)政策益貧效果的影響因素；從目標(biāo)導(dǎo)向、內(nèi)容結(jié)構(gòu)、保障條件和運(yùn)作方式等層面挖掘社會(huì)保護(hù)政策的益貧機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上深入分析其內(nèi)在動(dòng)因。

第五，社會(huì)保護(hù)政策益貧性的問(wèn)題困境、改進(jìn)方向和政策建議。以問(wèn)題和對(duì)策為導(dǎo)向，以社會(huì)保護(hù)實(shí)踐為分析起點(diǎn)，對(duì)社會(huì)保護(hù)政策框架中的法律、制度、體制及政策問(wèn)題展開(kāi)專題研究，探求社會(huì)保護(hù)面臨的突出矛盾、困境和難題，開(kāi)展預(yù)測(cè)性的研究，提出較有針對(duì)性、操作性的政策建議，從而推動(dòng)社會(huì)保護(hù)的制度創(chuàng)新和政策調(diào)整。

（本文作者為華中師范大學(xué)中部地區(qū)減貧與發(fā)展研究院研究員；本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“民間組織在農(nóng)村貧困治理中的角色定位和路徑選擇研究”成果之一，項(xiàng)目編號(hào)：13BSH075）