【摘要】隨著中國經(jīng)濟(jì)結(jié)束高速增長，中國欲順利完成“十三五”規(guī)劃中徹底消除極端貧困的目標(biāo)困難極大。中國提出未來的經(jīng)濟(jì)增長要堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念。準(zhǔn)確把握這五大理念，并完整地貫徹落實(shí)到精準(zhǔn)扶貧的具體實(shí)踐中，將使我國進(jìn)入決戰(zhàn)極端貧困的新境界。不管是世界銀行等國際組織、美國等發(fā)達(dá)國家還是孟加拉等發(fā)展中國家，都曾經(jīng)或正在就類似問題展開探索，并積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)。借鑒國外成功的經(jīng)驗(yàn)，對于中國打贏新發(fā)展理念下的脫貧攻堅戰(zhàn)大有裨益。

【關(guān)鍵詞】五大發(fā)展理念  國際借鑒  極端貧困  精準(zhǔn)扶貧  共享發(fā)展

【中圖分類號】F124.7                   【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.03.004

“消除貧困”從來都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中基本的、也是最為艱巨的使命。作為世界上人口最多的國家，中國歷來是世界消貧減貧行動的中堅力量。經(jīng)過30多年的經(jīng)濟(jì)增長，中國的貧困狀態(tài)已經(jīng)由絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困（見表1），1990年到2011年間，中國貧困人口減少了4.39億，按照聯(lián)合國脫貧標(biāo)準(zhǔn)，中國對全球脫貧貢獻(xiàn)率超過70%。即便跳出中國，世界范圍內(nèi)的消貧行動同樣碩果累累。按照世界銀行的最新標(biāo)準(zhǔn)①，2015年世界極端貧困人口占總?cè)丝诘谋壤秊?.6%，這是該比例首次降至10%以下，“這預(yù)示著我們是人類歷史上有能力終結(jié)極度貧困的第一代人。”②這是當(dāng)今世界上最為崇高和美好的事業(yè)，然而不可否認(rèn)的是，貧困與饑餓依然是制約世界人民共享繁榮的重要因素。數(shù)據(jù)顯示，世界極端貧困人口仍有超過7億人，其中撒哈拉以南非洲占了將近一半；按照我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)測算③，我國現(xiàn)有貧困人口7017萬。不管是國內(nèi)還是國外，消除貧困的任務(wù)依然繁重而迫切。然而，在世界經(jīng)濟(jì)增速放緩，沖突戰(zhàn)亂不斷，氣候環(huán)境惡化，尤其是我國經(jīng)濟(jì)步入“三期疊加”的新常態(tài)時期，要成功完成這一任務(wù)，其艱難程度是不言自明的。經(jīng)濟(jì)增長從來就是消貧減貧的核心動力，來自中國的經(jīng)驗(yàn)成功詮釋了這一真理。中國作為世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和增長最為重要的引領(lǐng)者，其未來的增長路徑和增長質(zhì)量，不但關(guān)乎自身貧困人口利益，也關(guān)乎世界貧困人口福祉。以十億人口級數(shù)崛起的中國如何繼續(xù)發(fā)展？2015年9月，習(xí)近平主席在聯(lián)合國發(fā)展峰會上提出：我們應(yīng)該共同走一條公平、開放、全面、創(chuàng)新的發(fā)展之路。2015年10月，黨的十八屆五中全會宣示，中國要堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念。這正是中國為世界呈現(xiàn)的“中國發(fā)展方案”，是“國際化的發(fā)展理念”，同時也是未來中國發(fā)展的指路明燈。五大發(fā)展理念各有側(cè)重，同時又互相聯(lián)系，因此準(zhǔn)確把握這五大理念，并完整地貫徹落實(shí)到脫貧的具體實(shí)踐中，將使我國進(jìn)入決戰(zhàn)極端貧困的新境界，同時必將為世界貧困問題的解決提供有益的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

新發(fā)展理念下中國脫貧攻堅戰(zhàn)的痛點(diǎn)與短板

進(jìn)入2016年，中國已經(jīng)打響邁向全面小康的“脫貧攻堅戰(zhàn)”。如果把期限放長，1978年至今，我國累計減少貧困人口7.9億，這一數(shù)字相當(dāng)于美、德、日、俄人口的總和，這對于人口多、底子薄、地域廣的中國來說不啻為一個奇跡。然而若換個角度來看，到今天為止，比較容易脫貧的人口基本都已經(jīng)脫貧，剩下的七千余萬貧困人口基本都屬于難啃的“硬骨頭”，“脫貧攻堅戰(zhàn)”之“堅”無須贅述，全面脫貧戰(zhàn)役的痛點(diǎn)與短板也在于此。

第一，貧困人口數(shù)量多且分布相對集中。2015年我國共有貧困人口7017萬，人數(shù)之巨僅次于印度，居全球第二。其中河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南6個省份的貧困人口都在500萬人以上。從地理范圍上看，全部貧困人口中有70%集中在14個“連片特困地區(qū)”，這14個特困區(qū)均屬“老、少、邊、窮、山”地區(qū)（見表2），經(jīng)濟(jì)底子差且環(huán)境惡劣，減貧、脫貧難度巨大。

第二，貧困程度深。到2012年底，全國592個扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入不足全國平均水平的60%，農(nóng)民醫(yī)療支出僅為全國農(nóng)村平均水平的60%，勞動力、文盲、半文盲的比例比全國高3.6個百分點(diǎn)；我國目前仍有3917個村不通電，影響近380萬人；14個連片特困地區(qū)有3862萬農(nóng)村居民和601萬學(xué)校師生沒有解決飲水安全的問題；近10萬個行政村不通水泥瀝青路；貧困人口中因疾病導(dǎo)致貧困的比重超過40%；需要搬遷的貧困人口近1000萬。

第三，連片特困區(qū)生態(tài)環(huán)境特殊。毫無疑問，連片特困區(qū)是我國脫貧攻堅戰(zhàn)的硬骨頭。然而，這14個連片特困區(qū)要么屬于生態(tài)功能區(qū)，要么屬于生態(tài)脆弱區(qū)，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)改善非常困難。14個片區(qū)中，有9個是少數(shù)民族地區(qū)，8個是革命老區(qū)，3個為邊境地區(qū)，在全國主體功能區(qū)規(guī)劃中均屬于限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)。比如六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、烏蒙山區(qū)等，地質(zhì)地形條件復(fù)雜，自然災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境脆弱，生存條件惡劣；燕山—太行山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)等，則位于湖庫源頭、江河上游，屬于重要的生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)地位重要，資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)矛盾突出。④

從國家角度看，貧困問題屬于區(qū)域發(fā)展不平衡問題，解決的關(guān)鍵在于落后地區(qū)的發(fā)展與追趕，解決的重點(diǎn)在于農(nóng)村人口的脫貧致富，中外均如是。美國等發(fā)達(dá)國家，孟加拉等發(fā)展中國家都曾經(jīng)或正在面臨類似的貧困問題，圍繞貧困問題的治理積累了不少可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法。他山之石可以攻玉，對這些經(jīng)驗(yàn)與做法進(jìn)行總結(jié)，對于中國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，決戰(zhàn)極端貧困大有裨益。

決戰(zhàn)極端貧困的世界經(jīng)驗(yàn)

在世界發(fā)展進(jìn)程中，貧困問題一直是困擾世界的頑疾。當(dāng)今世界恐怖主義盛行，局部戰(zhàn)爭沖突不斷，難民問題困擾歐洲，一系列棘手的社會頑疾的背后都有貧困幽靈的回蕩，減少貧困成為維護(hù)世界和平與穩(wěn)定的重要手段。因此作為一種特定的社會現(xiàn)象，貧困與反貧困一直是全球高度關(guān)注和研究的共同課題。

國際組織減貧行動：理論創(chuàng)新、戰(zhàn)略創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新三箭齊放。第二次世界大戰(zhàn)以后，國際貨幣基金組織、世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國際組織始終將反貧困的理論研究和反貧困實(shí)踐作為工作的重點(diǎn)，采取多種行之有效的措施，為世界消貧減貧事業(yè)做出了積極的貢獻(xiàn)，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

經(jīng)驗(yàn)一：與時俱進(jìn)針對貧困領(lǐng)域做出理論探討和戰(zhàn)略創(chuàng)新。

什么是貧困？國際社會對于這個問題的認(rèn)識經(jīng)歷了一個由淺及深、由表及里、由宏觀到細(xì)化的過程。特別是進(jìn)入20世紀(jì)70年代以來，以解決發(fā)展中國家貧困問題和南北差距問題，滿足人類基本需求為核心的反貧困理論登上了歷史舞臺，為人類的消貧減貧行動提供了強(qiáng)有力的指導(dǎo)，人們對貧困的認(rèn)識開始沿著科學(xué)化、系統(tǒng)化的方向進(jìn)行，人類的反貧困事業(yè)進(jìn)入了嶄新的階段。

國際勞工組織首先提出人類基本需要的概念，并迅速成為20世紀(jì)70年代包括減貧在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展開發(fā)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)概念，世界銀行對這一概念尤為推崇，其開發(fā)援助戰(zhàn)略在這一時期從傳統(tǒng)的重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向重視包括農(nóng)村和城市貧民在內(nèi)的扶貧開發(fā)，圍繞人類的基本生活需要（人類基本生存需要、教育、健康、安全飲用水、營養(yǎng)、居住等），開始面向發(fā)展中國家提供大量的扶貧開發(fā)援助。從90年代開始，世界銀行和聯(lián)合國每年出版《世界發(fā)展報告》和《人類發(fā)展報告》，集中闡述人類貧困狀況和減貧成果。1990年的《世界發(fā)展報告》對貧困重新定義，提出“貧困指的是未能達(dá)到最低生活保障的狀態(tài)”，首次把貧困與不平等做出區(qū)分。但是上述理論過于強(qiáng)調(diào)貧困的物質(zhì)層特征，忽視貧困的精神層特征。2000/2001年《世界發(fā)展報告》中，明確提出了廣義的貧困概念，指出：“貧困是指福利的被剝奪狀態(tài)”。這一理念的提出，使人們從更廣泛的角度認(rèn)識貧困及其產(chǎn)生的原因，從而更科學(xué)更全面地制定反貧困戰(zhàn)略。聯(lián)合國開發(fā)計劃署進(jìn)一步提出廣義的反貧困應(yīng)以人為中心，保障人體面生活的基本權(quán)利。在這一理念的指導(dǎo)下，世界銀行特別針對貧困群體提出新世紀(jì)參與性綜合減貧戰(zhàn)略框架，從擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)機(jī)會、賦予參與權(quán)、加強(qiáng)安全保障三方面重新規(guī)劃減貧實(shí)踐。2000年，聯(lián)合國189個成員國簽署《聯(lián)合國千年宣言》，千年發(fā)展目標(biāo)承載了人類戰(zhàn)勝饑餓、貧困、共享發(fā)展的美好愿景。事實(shí)證明聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)取得了巨大的成功，2016年聯(lián)合國的扶貧重點(diǎn)從維護(hù)人的生存轉(zhuǎn)向維護(hù)人的尊嚴(yán)，順應(yīng)世界人民要求尊嚴(yán)、共享發(fā)展的呼聲。

在世界銀行和聯(lián)合國的帶動下，世界對于貧困的認(rèn)識越來越深化，同時制定的反貧困戰(zhàn)略操作性越來越強(qiáng)。1990年世界銀行首次提出每人每天1美元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，人類第一次對貧困的量化做出了全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2015年9月世界銀行根據(jù)全球購買力水平重新制定了每人每天生活費(fèi)1.90美元，毫無疑問，貧困線標(biāo)準(zhǔn)的制定為反貧困事業(yè)提供了基準(zhǔn)和依據(jù)。聯(lián)合國開發(fā)計劃署的專家圍繞貧困的量化問題提出“人類發(fā)展指數(shù)（HDI：Human Development Index）”，從1993年開始，每年公布各國HDI指數(shù)（見表3），以此度量各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。1997年該機(jī)構(gòu)又提出“人類貧困指數(shù)（HPI：Human Poverty Index）”，對人類的壽命、知識和體面生活進(jìn)行全面的量化考核，借以衡量某國或地區(qū)的貧窮程度，該指數(shù)越大，貧困程度越深。當(dāng)然，最具綜合性、全面性的人類發(fā)展考核指標(biāo)體系非聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)莫屬。它由8個大項、21個具體子項、60個官方指標(biāo)構(gòu)成，專注于5大核心領(lǐng)域（即官方發(fā)展援助、市場準(zhǔn)入（貿(mào)易）、債務(wù)可持續(xù)性、負(fù)擔(dān)得起的基本藥品的獲取以及新技術(shù)的獲?。?，是當(dāng)今國際社會在發(fā)展領(lǐng)域最為全面、權(quán)威、明確的目標(biāo)體系，是衡量發(fā)展水平、指導(dǎo)國際發(fā)展合作的重要指標(biāo)。在世界銀行和聯(lián)合國的推動、影響下，經(jīng)濟(jì)合作組織于21世紀(jì)之初提出以政治、社會、經(jīng)濟(jì)、人類、保護(hù)五個方面能力的大小來綜合地測量貧困，并推出《DAC減少貧困指針》，力爭從多方面要素及人類的潛在能力的欠缺程度來測量貧困，這代表人們對于貧困問題的探索從物質(zhì)層面上升到精神層面，從關(guān)注生存向維護(hù)尊嚴(yán)轉(zhuǎn)變。這一理念為國際社會廣泛接受，直接推動以減貧脫貧、維護(hù)生存為核心的“千年發(fā)展目標(biāo)”向以經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展為核心的“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”轉(zhuǎn)變。“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”包括17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169項具體目標(biāo)，在它的指導(dǎo)和約束下，人類在未來15年將打響決戰(zhàn)極端貧困的終極之戰(zhàn)。

經(jīng)驗(yàn)二：實(shí)事求是、因地制宜地在扶貧開發(fā)領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新。

第一，針對武裝沖突或在沖突地區(qū)爆發(fā)的自然災(zāi)害所帶來的人道需求，以受益人為中心，根據(jù)其特殊需求、實(shí)際技能和脫貧積極性，提供生產(chǎn)性補(bǔ)貼、職業(yè)技能培訓(xùn)或兩者結(jié)合的援助。以國際紅十字會在中國推出的博愛家園項目為例，只要是符合要求的自助項目，相關(guān)受扶助人都可以獲得至少6000元的項目資金，如何使用由受助人自行決定，極大地提高了受助人的生產(chǎn)積極性和能動性。

第二，努力探尋貧困地區(qū)文化資源，使人民通過合理利用而非犧牲自身文化遺產(chǎn)而提升生活水平。為了提高少數(shù)民族保護(hù)傳統(tǒng)文化的信心和能力，聯(lián)合國開發(fā)計劃署同中國政府一起開展了一個將傳統(tǒng)與創(chuàng)新相結(jié)合的減貧項目，歷時6年，耗資700萬美元。該項目在云南推出創(chuàng)意扶貧項目，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣瑤椭逭⒋汤C協(xié)會、編織協(xié)會，在農(nóng)業(yè)因素很難消除的地區(qū)建立養(yǎng)殖協(xié)會、種植基地，并提供相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的完整培訓(xùn)，帶動少數(shù)民族落后地區(qū)在態(tài)度上從“要我做”向“我要做”轉(zhuǎn)變，使他們在項目結(jié)束后利用獲得的知識和技能，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。該項目為包括云南、青海、新疆和內(nèi)蒙古在內(nèi)的27個少數(shù)民族地區(qū)創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會，對當(dāng)?shù)孛撠氉龀隽俗吭降呢暙I(xiàn)。

第三，推動社會力量參與，改善貧困農(nóng)村生計。這一領(lǐng)域最成功的國際組織是樂施會。它以“助人自助，對抗貧窮”為目標(biāo)，跨越種族、性別、宗教和政治界限，與政府部門、社會各界及貧窮人群合作，一起努力解決貧窮問題，并致力于讓貧窮人群得到尊重和關(guān)懷。以其在北川災(zāi)區(qū)的道路修復(fù)項目為例，樂施會組織社會募捐20余萬元，村民自籌資金3萬元，采用村民自治管理和樂施會監(jiān)管相結(jié)合的方式，不但按時完成了道路修復(fù)目標(biāo)，而且提高了村民參與公共事務(wù)的積極性，每一個相關(guān)群體都在該項目中得到了成長，成為精神與物質(zhì)雙扶貧的典范。

世界各國的反貧困經(jīng)驗(yàn)。貧困問題不僅為國際社會廣泛關(guān)注，同時也是世界各國政府施政的焦點(diǎn)。不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都將解決貧困問題、提高低收入人群的生活水平作為工作的重心。其中一些國家成功剪除貧困頑疾的方式具有極大的積極意義。

泰國山區(qū)反貧困：經(jīng)濟(jì)與精神雙扶貧。黎敦山區(qū)（Doi Tung）位于泰國北部清萊府北部，海拔900到1300米，生活著阿卡族、撣族等泰國少數(shù)民族，毗鄰著名的“金三角”，曾經(jīng)是泰國最荒涼的地區(qū)，交通閉塞、農(nóng)業(yè)落后甚至處于刀耕火種的原始狀態(tài)、毒品泛濫、人民生活處于赤貧狀態(tài)。1988年，泰國開始“黎敦山30年開發(fā)計劃”，通過掃除毒品、推廣經(jīng)濟(jì)作物種植、普及教育、改善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展旅游業(yè)等組合措施，根除赤貧，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開發(fā)?，F(xiàn)今的黎敦山經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，游人絡(luò)繹不絕，人與自然和諧共生，被譽(yù)為“泰國小瑞士”，黎敦山區(qū)開發(fā)作為山地反貧的成功典范，其經(jīng)驗(yàn)由聯(lián)合國向世界推廣。

經(jīng)驗(yàn)一：依靠市場，借助外力，打破貧困惡性循環(huán)。首先是因地制宜，發(fā)展經(jīng)濟(jì)種植，推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。為了改變黎敦山區(qū)落后面貌，泰國政府投入大量資金，但是并沒有采取粗放的“輸血式”資金發(fā)放方法，而是引入市場機(jī)制，力圖恢復(fù)當(dāng)?shù)氐脑煅獧C(jī)能，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生性。泰國政府根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境特點(diǎn)，在當(dāng)?shù)赝茝V堅果等經(jīng)濟(jì)作物，政府出租種子給農(nóng)戶，并提供農(nóng)藥等物資和技術(shù)，待作物成熟，由政府按市價回收，農(nóng)戶只需付出小部分租金，收入大部分盡歸其所有。其次是延長產(chǎn)業(yè)鏈，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長的長期性。在政府的支持下，圍繞堅果等經(jīng)濟(jì)作物，發(fā)展食品加工產(chǎn)業(yè)；圍繞花卉種植等產(chǎn)業(yè)，發(fā)展旅游觀光等衍生產(chǎn)業(yè)，力爭實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)化和科技化，提高扶貧開發(fā)的效益性。

經(jīng)驗(yàn)二：重視精神脫貧，培養(yǎng)自我發(fā)展能力。政府明確扶貧的最終目的是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為手段在當(dāng)?shù)亟F(xiàn)代、文明、符合主流價值觀的新型社會架構(gòu)。因此，格外重視知識傳播，一方面通過職業(yè)培訓(xùn)、普及教育等方式提高當(dāng)?shù)貏趧恿λ刭|(zhì)，增強(qiáng)競爭力，另一方面培養(yǎng)自尊、自愛、自強(qiáng)的價值觀；并采取措施幫助“癮君子”戒除毒癮，增進(jìn)山民的環(huán)境保護(hù)意識。通過不懈的努力，當(dāng)?shù)芈浜蟮木衩婷矎氐赘淖儯矫褚郧八从械姆e極性和行動能力參與政府扶貧計劃，并逐步開始自主謀生，精神脫貧取得了巨大的成功。

孟加拉金融扶貧：公益扶貧與金融扶貧相結(jié)合。孟加拉國位于南亞地區(qū)，面積14.75萬平方公里，人口1.3億，其中85%左右生活在農(nóng)村，國民經(jīng)濟(jì)主要依靠農(nóng)業(yè)，是目前世界上最不發(fā)達(dá)國家之一，也是“三農(nóng)”問題比較突出的國家之一。為了扶持農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展，上個世紀(jì)70年代，孟加拉國在經(jīng)濟(jì)學(xué)家穆罕默德·尤努斯倡導(dǎo)下創(chuàng)立村鎮(zhèn)銀行，開展扶貧小額信貸，在全球享有崇高的聲譽(yù)，最終為這個南亞小國捧回了諾貝爾和平獎。諾貝爾獎委員會的評價是：除非大多數(shù)人能夠找到消除貧苦的辦法，否則長久的和平是不可能實(shí)現(xiàn)的。而孟加拉村鎮(zhèn)銀行及小額信貸扶貧模式被認(rèn)為是貧困地區(qū)開展金融扶貧的“教科書式”范本。

經(jīng)驗(yàn)一：甄別借款對象，創(chuàng)立獨(dú)特的貸款發(fā)放機(jī)制、期限結(jié)構(gòu)與擔(dān)保機(jī)制，保證貸款的順利發(fā)放與回收。

第一，孟加拉的小額信貸對象明確為農(nóng)村貧困人口，特別是婦女。借款人不提倡以個人名義舉債，而是以小組為單位。一般接受貸款的農(nóng)民5人自愿組成一個小組，5至6個小組再組成一個中心。并針對借款人文化素質(zhì)低下的特點(diǎn)，為其提供理財咨詢，以提高貸款項目的益貧性。

第二，貸款期限短，持續(xù)時間長。貸款期一般為一年（52周），從第二周開始還貸，每周還本金的1/50，50周內(nèi)還清。初次貸款金額為1000元，如借款人按規(guī)定還本付息，第二次可貸1500元，最高一次可貸3000元，直至脫貧為止。這樣，既保證了借款人的還款能力，又最大限度減輕借款人還款負(fù)擔(dān)，為借貸雙方減少了違約風(fēng)險。

第三，以小組為成員聯(lián)保代替擔(dān)保。貸款發(fā)放時，一般按“二二一”順序。即先貸給兩個組員，觀察兩周后再貸給另外兩個組員，最后才是組長。發(fā)放貸款時，農(nóng)戶需要把5%的貸款部分作為基金扣留，保證了貸款的順利回收。

經(jīng)驗(yàn)二：以市場化機(jī)制運(yùn)作。孟加拉執(zhí)行小額信貸項目的機(jī)構(gòu)主要是村鎮(zhèn)銀行，1976年開始小額信貸試驗(yàn)，1983年被政府允許注冊為銀行，目前已發(fā)展到1180多個營業(yè)所，服務(wù)全國8萬多個村，擁有310萬貸款客戶。作為一個非盈利非政府的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，村鎮(zhèn)銀行以非政府組織和市場化運(yùn)作為基礎(chǔ)，包括政府在內(nèi)的多種組織相互配合，各司其職，共同構(gòu)成了孟加拉國小額信貸的有機(jī)的組織和制度體系。⑤

經(jīng)驗(yàn)三：與政府組織密切配合。孟加拉國小額信貸的發(fā)展和政府的支持是分不開的。政府不僅從政策上給予寬容和支持，而且政府的許多部門，包括總理辦公室，都參與政府小額信貸項目的運(yùn)作。例如執(zhí)行小額信貸項目的另一個機(jī)構(gòu)就是孟加拉農(nóng)村發(fā)展委員會，它開展政府與國內(nèi)外的發(fā)展機(jī)構(gòu)合作進(jìn)行的各種項目，通過合作社和農(nóng)村民間小組網(wǎng)絡(luò)提供金融和技術(shù)支持，包括信貸、培訓(xùn)、計劃生育、衛(wèi)生教育等。除此之外，1990年建立的農(nóng)村就業(yè)支持基金會也向農(nóng)村貧困人口提供金融支持，并被稱為批發(fā)式小額信貸機(jī)構(gòu)。此外，孟加拉農(nóng)村進(jìn)步委員會、社會進(jìn)步協(xié)會等非政府組織也參與執(zhí)行農(nóng)村小額信貸。但盡管如此，政府尊重市場機(jī)制，立場明確，極少直接參與或干預(yù)村鎮(zhèn)銀行的運(yùn)營，特別是貸款的發(fā)放。

美國阿巴拉契亞連片特困區(qū)扶貧開發(fā)：經(jīng)濟(jì)中心開發(fā)與跨區(qū)域聯(lián)合開發(fā)并行。阿巴拉契亞地區(qū)涵蓋阿拉巴馬州、肯塔基州等13州共400余個縣，總面積22萬平方公里，人口約2000萬。歷史上以煤炭豐富著稱的該地區(qū)在第二次世界大戰(zhàn)以后卻以極度貧困聞名全美。阿巴拉契亞在印第安語中意為“連綿山脈”，1960年該地區(qū)三分之二面積為農(nóng)業(yè)區(qū)，一半以上人口居住在農(nóng)業(yè)區(qū)里，其中295個縣為“深度貧困縣”，貧困率是全國平均水平的1.5倍，屬于典型的“集中連片特困區(qū)”。1960年，美國政府集中治理阿巴拉契亞地區(qū)的貧困問題，針對該地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后、環(huán)境惡化、人口流失、基礎(chǔ)設(shè)施落后等問題進(jìn)行針對性開發(fā)扶貧，效果顯著。經(jīng)過連年的不懈努力，該地區(qū)的貧困率已經(jīng)從1960年的30.9%下降至2000年的13.6%，2014年，阿巴拉契亞地區(qū)已有13個縣入選全美經(jīng)濟(jì)實(shí)力前25%的強(qiáng)縣，有202個縣成功摘掉了貧困帽子。阿巴拉契亞地區(qū)開發(fā)的成功為集中連片特困區(qū)扶貧提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

經(jīng)驗(yàn)一：政府主導(dǎo)，直接推動扶貧開發(fā)行動。1963年，美國聯(lián)邦政府成立“阿巴拉契亞地區(qū)委員會”，制定扶貧開發(fā)計劃；1965年美國國會通過“阿巴拉契亞地區(qū)開發(fā)法（即89-4號公法）”，為該地區(qū)開發(fā)提供依據(jù)和準(zhǔn)繩；并依法設(shè)立開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)“阿巴拉契亞地區(qū)委員會（ARC）”，主要職能為提供平等發(fā)展機(jī)會、完善基礎(chǔ)設(shè)施、提高就業(yè)能力、擴(kuò)大對外交流等，以此提高該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長能力和競爭能力。

經(jīng)驗(yàn)二：以點(diǎn)帶面，實(shí)現(xiàn)中心增長戰(zhàn)略。阿巴拉契亞地區(qū)開發(fā)以著名學(xué)者阿爾伯特·赫什曼的經(jīng)濟(jì)增長極理論為指導(dǎo)，該理論認(rèn)為經(jīng)濟(jì)核心區(qū)即增長極通過輻射作用將經(jīng)濟(jì)能量傳遞到外圍地區(qū)，從而帶動整體區(qū)域的協(xié)調(diào)增長。中心增長戰(zhàn)略的確立有利于美國政府集中優(yōu)勢資源，集中開發(fā)，效果明顯好于“廣撒網(wǎng)”式救急扶貧。阿巴拉契亞區(qū)域委員會根據(jù)增長潛力大小，確定了68個經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、125個增長中心。這些增長中心一般由一個或多個社區(qū)組成，它們主要承擔(dān)為周圍腹地提供各種就業(yè)機(jī)會以及文化、社會和商務(wù)服務(wù)的功能。事實(shí)證明，該戰(zhàn)略在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長方面成效顯著。

經(jīng)驗(yàn)三：跨區(qū)域合作，推動聯(lián)合開發(fā)。該區(qū)域涵蓋13個州，自紐約州始，至密西西比州結(jié)束，范圍甚廣。為推動整體區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，阿巴拉契亞地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——阿巴拉契亞地區(qū)委員會引導(dǎo)組織13個州的跨區(qū)域聯(lián)動與聯(lián)合減貧。基礎(chǔ)設(shè)施方面，建成總長超過4800余公里的區(qū)域公路網(wǎng)絡(luò)，打破了該地區(qū)與外部的隔離狀態(tài)，同時也直接帶動了經(jīng)濟(jì)增長；產(chǎn)業(yè)方面，跨區(qū)域建立了4個國家級森林公園，其中以山峰常年被紫色濃霧籠罩而得名的大霧山國家公園最為著名，平均每年接待游客超千萬，帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長。

新發(fā)展理念下中國如何決戰(zhàn)極端貧困

五大發(fā)展理念，創(chuàng)新是發(fā)展的基點(diǎn)，協(xié)調(diào)是發(fā)展的節(jié)奏，綠色是發(fā)展的底色，開放是發(fā)展的格局，而共享是發(fā)展的終極目標(biāo)。不同時代賦予共享發(fā)展不同的含義。消除極端貧困，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口脫貧是當(dāng)代中國現(xiàn)階段共享發(fā)展的核心任務(wù)。“十三五”規(guī)劃特別提出“精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧”的戰(zhàn)略，并推出“產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)保護(hù)脫貧、易地搬遷扶貧、教育脫貧、低保政策兜底”的“五位一體”式綜合扶貧機(jī)制安排。未來中國從戰(zhàn)略到行動將切實(shí)貫徹脫貧行動的“精準(zhǔn)”，展現(xiàn)中國特色社會主義制度特有的優(yōu)越性。然而如何增強(qiáng)貧困山區(qū)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生性，如何提高扶貧資金的經(jīng)濟(jì)效益，如何開發(fā)連片特困地區(qū)，如何成功阻斷代際貧困等問題依然是這場脫貧攻堅戰(zhàn)的痛點(diǎn)。結(jié)合國外成功經(jīng)驗(yàn)，我們可以做出一些思考。

第一，重視精神脫貧。物質(zhì)的匱乏絕對屬于貧窮，網(wǎng)上流傳的“最悲傷的作文”背后的大涼山貧窮即屬此類。然而貧窮特別是延續(xù)性的代際貧窮絕不僅止于此，聯(lián)合國開發(fā)計劃署專家阿瑪?shù)賮?middot;森提出，“貧困必須被視為是一種對基本能力的剝奪，而不僅僅是收入低下”。按照這一標(biāo)準(zhǔn)審視過去的路就會發(fā)現(xiàn)，過去我們扶貧的重心在于“對癥下藥”，即如何動用一切手段在物質(zhì)上脫貧，而忽略了自尊、自強(qiáng)、自立精神的培養(yǎng)，忽視了積極向上、奮斗拼搏價值觀的養(yǎng)成，所以造成一些人寧肯躺著被扶貧，也不愿意站著主動脫貧；造成一些地區(qū)陷入先脫貧再返貧的惡性循環(huán)。仍舊是大涼山區(qū)，從21世紀(jì)初至今，該地區(qū)的絕對貧困人口出現(xiàn)巨幅下降，從300多萬下降至50余萬，扶貧效果不可謂不顯著，然而近年來讓大涼山走進(jìn)公眾視野的，除了貧窮，還有毒品和艾滋病。無知愚昧何談自立，何談徹底擺脫貧困？古語云“自助者，天助之”，泰國黎敦山區(qū)反貧困經(jīng)驗(yàn)也告訴我們培育貧困人民自我管理和自我發(fā)展能力是扶貧成功的關(guān)鍵，也是脫貧的最終目的。我們要普及教育、注重傳統(tǒng)，讓貧困戶接受現(xiàn)代文明之光的照耀；加大宣傳消除社會誤解與歧視；鼓勵山民走出大山的同時，鼓勵市民走進(jìn)大山，讓貧困地區(qū)順暢地融入現(xiàn)代社會而不是成為被現(xiàn)代文明隔離的孤島。努力實(shí)現(xiàn)精神上的脫貧，是“精準(zhǔn)扶貧”的精髓之一。

第二，因地制宜、因勢利導(dǎo)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧。我國目前貧困人口主要集中于連片特困區(qū)，均屬于“老、少、邊、窮、山”地區(qū)。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，該類地區(qū)最具益貧性的產(chǎn)業(yè)就是農(nóng)業(yè)。所以應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)具體特點(diǎn)，因勢利導(dǎo)找出產(chǎn)業(yè)支柱點(diǎn)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人與環(huán)境的雙發(fā)展。聯(lián)合國開發(fā)計劃署在我國27個少數(shù)民族地區(qū)推出的結(jié)合地方特色的創(chuàng)意扶貧項目為此提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。在找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)支柱點(diǎn)的同時，做好基礎(chǔ)設(shè)施配套工作，同時延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)業(yè)附加值，這樣既有利于傳統(tǒng)文化的保護(hù)和繼承，又有利于提高項目的經(jīng)濟(jì)性和市場價值。貫徹創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展的理念，圍繞建立具有地方特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)采取措施，應(yīng)成為新時期我國精準(zhǔn)扶貧的主要方式。

第三，以創(chuàng)新理念改革金融扶貧機(jī)制。資金短缺是限制貧困地區(qū)發(fā)展的重要瓶頸。財政資金扶貧雖然必不可少，但是畢竟有限。以財政資金為支點(diǎn)，撬動市場資金進(jìn)入扶貧項目才是最有效益的組合。然而，市場資金在進(jìn)入扶貧項目時首先需要考量其經(jīng)濟(jì)性，這也就使得扶貧項目很難吸引大量市場資金。所以如何選擇益貧性與經(jīng)濟(jì)性兼顧的扶貧項目是政府、企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)三方必須首要考慮的問題。例如貧困戶的需求千差萬別，如果扶貧項目由政府硬性確定，有可能出現(xiàn)扶貧資金與實(shí)際需求脫節(jié)，需要的項目沒有資金支持，不需要的項目又聚合了大量資金，使資金出現(xiàn)大量浪費(fèi)。此外，當(dāng)市場資金介入扶貧項目后，資金如何運(yùn)作也是三方面臨的難題之一。例如在貸款資金擔(dān)保方面，金融扶貧中貧困戶由于沒有抵押和擔(dān)保而經(jīng)常被排除在外，難以獲得貸款用于創(chuàng)收活動。孟加拉村鎮(zhèn)銀行的成功運(yùn)營可以為我國農(nóng)村扶貧提供有益的借鑒?？上驳氖?，目前對于如何開展財政資金與市場資金相結(jié)合的金融扶貧，我國一些省市已經(jīng)開始了嘗試，且取得了不小的成績。山西在全省58個貧困縣開展富民金融創(chuàng)新工程，每縣注入500萬元財政扶貧資金作為扶貧貸款風(fēng)險補(bǔ)償金，金融合作機(jī)構(gòu)按照注入扶貧資金總額的8倍以上放大貸款額度，采取直接面向貧困戶的扶貧小額信貸“富民貸”和面向產(chǎn)業(yè)扶貧企業(yè)及項目貸款的“強(qiáng)農(nóng)貸”兩種形式，支持貧困地區(qū)企業(yè)和農(nóng)戶實(shí)施特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)。至今累計投放貸款10.8億元，其中面向1.2萬貧困戶投放“富民貸”5.4億元，面向產(chǎn)業(yè)扶貧企業(yè)投放“強(qiáng)農(nóng)貸”5.4億元，帶動2萬多貧困戶生產(chǎn)增收。

第四，構(gòu)建跨區(qū)域合作減貧機(jī)制。我國14個連片特困區(qū)絕大多數(shù)都跨越多個省份，因此，跨區(qū)域合作減貧尤為必要。美國為了順利開發(fā)阿巴拉契亞地區(qū)，建立阿巴拉契亞區(qū)域委員會，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌并執(zhí)行一切開發(fā)事務(wù)。而我國目前的扶貧任務(wù)主要還是下放到各省市，尚未打破行政區(qū)域的劃分，極度不利于形成發(fā)展合力，成功實(shí)現(xiàn)連片特困區(qū)的整體脫貧。因此亟需探索多省聯(lián)動扶貧機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃跨區(qū)域合作扶貧。重點(diǎn)之一在于項目對接，確?？鐓^(qū)域項目，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等項目的順利推進(jìn)。重點(diǎn)之二在于產(chǎn)業(yè)對接，避免資源爭奪、產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)、惡性競爭，共同打造產(chǎn)業(yè)集群或產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)跨區(qū)域分工協(xié)作。

從《詩經(jīng)》中詩意的演繹“民亦勞止，汔可小康”，到習(xí)近平樸素的解讀“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，全面建成小康社會的百年夢想歸根到底是人民的夢。2016年，是中國和世界的重要時間節(jié)點(diǎn)。這一年，中國“十三五”藍(lán)圖開啟，未來五年內(nèi)，中國要消除貧困人口，14億國民集體步入小康社會；這一年，聯(lián)合國“2030可持續(xù)發(fā)展”議程啟動，未來十五年，世界要終結(jié)極端貧困，爭取世界人民共享增長。中國的藍(lán)圖，世界的目標(biāo)，在2016年交匯，中國和世界的現(xiàn)在和未來在這一刻開始了深度融合，讓國民擁有更多的獲得感，讓更多的人共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果成為人類共同的夢。物之甘苦，道之夷險，唯有嘗之者識、履之者知。我們唯有不畏艱險，積量變到質(zhì)變，積小勝到大勝，方能決勝極端貧困，實(shí)現(xiàn)中華民族百年夢想，方能不負(fù)全球命運(yùn)共同體的大國使命。

注釋

1世界銀行最新貧困標(biāo)準(zhǔn)為每人每天1.95美元。

2語自世界銀行集團(tuán)行長金墉。

3我國現(xiàn)行農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)為年人均收入2300元人民幣。

4數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)自何芬、趙燕霞：《美日促進(jìn)集中連片特困地區(qū)減貧的經(jīng)驗(yàn)借鑒》，《世界地理研究》，2015年12月。

5孫媛媛、翟思達(dá)：《孟加拉鄉(xiāng)村銀行小額信貸的成功經(jīng)驗(yàn)對于我國小額信貸的啟示》，《科技與企業(yè)》，2012年7月。

責(zé) 編／馬冰瑩

Fighting Extreme Poverty: China's Path of Shared Development

Peng Gang  Li Xia

Abstract: As the rapid growth of the Chinese economy comes to an end, it is very difficult for China to reach the target of completely eliminating extreme poverty as set in the "Thirteenth Five-Year Plan". China states that it will adhere to a path of innovative, coordinated, green, open and shared development in the future. Accurately grasping this development concept and fully implementing it in the poverty alleviation work will make China reach a new height in fighting extreme poverty. International organizations such as the World Bank, developed countries such as the United States, and developing countries such as Bangladesh, have all explored or are exploring over similar issues, and have accumulated a lot of useful experience in this. Learning from the experiences of foreign countries will greatly benefit China in terms of winning the tough war against poverty under the guidance of the new development concepts.

Keywords: the five major development concepts, international experience, extreme poverty, targeted measures for poverty alleviation, shared development

彭剛，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展、世界經(jīng)濟(jì)、國際反貧困。主要著作有《中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展——理論與實(shí)踐研究》《國際經(jīng)濟(jì)學(xué)教程》等。李霞，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生。