【摘要】推行權(quán)力清單制度是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是對國家治理的制度性回應(yīng)。自國務(wù)院各部門公開行政審批項目歸總清單后，各級地方政府紛紛公開各種權(quán)力清單，取得了一定成績，但也存在現(xiàn)實困境。文章擬從地方政府推行權(quán)力清單的現(xiàn)實困境入手，以期為權(quán)力清單的順利推行提供建議。
【關(guān)鍵詞】地方政府 權(quán)力清單 現(xiàn)實困境
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
權(quán)力清單的法律困境
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），以正式形式指出要依法公開行政權(quán)力列表和權(quán)力運行流程，在地方各級政府推行權(quán)力清單，但卻始終沒有以法律或者政府規(guī)范文件的形式對其進行界定，這就導(dǎo)致了在推行權(quán)力清單的過程中，產(chǎn)生了一些誤讀，使得權(quán)力清單與相關(guān)的法律法規(guī)產(chǎn)生了沖突。
權(quán)力清單定位困難。根據(jù)《決定》，權(quán)力清單應(yīng)該是地方各級政府及其工作機構(gòu)的權(quán)力列表和權(quán)力運行流程圖。遺憾的是，目前諸如“各部門不得在公布的清單外實施其他行政審批”、“行政權(quán)力進清單，清單之外無權(quán)力”的觀念占據(jù)了輿論的主流，這無疑是公眾乃至一些學(xué)者對于權(quán)力清單定位的誤讀所導(dǎo)致的結(jié)果，這些誤讀所帶來各種各樣的問題同樣值得我們警惕。當前的一些觀點，往往把權(quán)力清單的效力等同于法律，甚至凌駕于法律之上。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于公開國務(wù)院各部門行政審批事項等相關(guān)工作的通知》中明確規(guī)定：各部門不得在公布的清單外實施其他行政審批。關(guān)于這一點，有學(xué)者表示：“不在權(quán)力清單中把一項權(quán)力公布出來，你行使的話就是越權(quán)，要承擔(dān)責(zé)任。”而按照依法行政的要求，行政權(quán)只能來源于法律，行政權(quán)的使用必須服從法律，并受法律約束。②那么權(quán)力清單是否為法律呢？《立法法》、《行政法規(guī)定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》等相關(guān)法律對于我國法律、法規(guī)的制定做出了明確界定，通過以上的相關(guān)法律，則可以為權(quán)力清單的判定提供相應(yīng)的根據(jù)。法的判斷標準至少包括制定主體、制定程序、公布方式等多個要素，只要某一規(guī)范不符合其中任何一個要素，則從形式上可以斷定不是法的形式。③而從當前發(fā)布的一些權(quán)力清單的情況看，是并不符合這些法的判斷標準的。所以這樣的觀點無疑是本末倒置的，把法律置于權(quán)力清單之后，甚至權(quán)力清單隱隱在法律之上的趨勢更是不符合依法治國精神的行為。
也有一些學(xué)者認為，權(quán)力清單應(yīng)該定位為行政規(guī)范性文件，而實際上，權(quán)力清單并不適宜作為行政規(guī)范性文件，原因在于：一方面，根據(jù)《政府信息公開條例》第十條就可以看出，政府信息公開中，有關(guān)于行政許可與規(guī)范性文件屬于不同的兩個類別。另一方面，在當前公布的很多權(quán)力清單之中，往往都是通過網(wǎng)絡(luò)的渠道進行公開，而沒有以規(guī)范性文件的方式進行公開，例如已經(jīng)公布的北京東城區(qū)和西城區(qū)的權(quán)力清單等。
那么權(quán)力清單的法律定位應(yīng)該是什么？學(xué)者申海平的定位非常中肯且具有參考意義。他認為，權(quán)力清單應(yīng)該作為一種把政府信息向不特定人群公開的行為，即主動的信息公開。原因在于，盡管當前各地方政府公開的權(quán)力清單，存在著各種各樣的差異，但是其內(nèi)容主要都有兩個部分，即行政權(quán)力包含的內(nèi)容、相應(yīng)的信息和權(quán)力的運行流程，前者包括各項行政權(quán)力的名稱、實施主體、實施依據(jù)等等，而后者則包括行政權(quán)力運行過程中的辦理流程以及相關(guān)的步驟。
《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的第二章“公開的范圍”，對于行政機關(guān)應(yīng)當主動公開的政府信息的范圍劃定了明確的范圍。而之前提到那兩部分則與《條例》的第二章內(nèi)容有重合之處，其中第九條就規(guī)定，反映本行政機關(guān)機構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的政府信息，行政機關(guān)應(yīng)當主動公開；而第十條則規(guī)定，行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請行政許可所需要提交全部材料目錄及辦理情況，縣級以上各級人民政府應(yīng)根據(jù)各種的職能范圍進行重點公開。無疑，權(quán)力清單定位為政府信息的主動公開舉措是非常適宜的。但是，時至今日，對于權(quán)力清單的法律性質(zhì)和定位，有關(guān)部門仍然沒有給出相應(yīng)的正式文件，所以其定位模糊的困境依然存在。
權(quán)力清單的法律陷阱。由于之前所說的權(quán)力清單的法律定位模糊問題，則容易導(dǎo)致以下情況的出現(xiàn)：當一項法定的行政權(quán)力未列入到行政機關(guān)的權(quán)力清單時，無疑就會導(dǎo)致公共利益的損害。試想，如果一項行政權(quán)力未納入權(quán)力清單，需要行使該行政權(quán)力時，行政機關(guān)就會囿于權(quán)力清單的桎梏而不能作為，而這種不作為則往往意味著對于公共利益的損害。
如果行政機關(guān)將不屬于法律所賦予的行政權(quán)力納入到權(quán)力清單之中，行政機關(guān)不僅要承擔(dān)行政違法的后果，更會讓公眾對于政府喪失信任。雖然權(quán)力清單的范圍要按照相關(guān)的法律、法規(guī)劃定，可是實際上，則不可能完全避免將不屬于自身的或者法律范圍以外的行政權(quán)力納入行政機關(guān)的權(quán)力清單之中，在這種條件下，就會產(chǎn)生違法行為。雖然目前還沒有由于權(quán)力清單而使得行政機關(guān)違法的情況出現(xiàn)，但是這樣的可能依然值得警惕。
當一些法律、法規(guī)制定出臺或者改動后，并未及時地調(diào)整權(quán)力清單，就會導(dǎo)致該法律法規(guī)生效的滯后情況。這是由于權(quán)力清單的發(fā)布、修改同意也要遵循相應(yīng)的程序和規(guī)章，所以在實效性上必然會滯后于法律法規(guī)。
權(quán)力清單的主體性困境
主體能力性困境。主體能力的困境體現(xiàn)在對于行政權(quán)力的劃分上，推行權(quán)力清單本意是督促行政機關(guān)認真、積極地將其行政權(quán)力列入清單，從而使得公眾可以更加容易地進行監(jiān)督，真正實現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”的目的。在理論上，如果行政機關(guān)能夠在制定權(quán)力清單的過程中，按照相關(guān)法律、法規(guī)，認真、審慎地對于自身權(quán)力進行梳理并進行公開，實現(xiàn)對于行政權(quán)力的依法規(guī)范，這無疑是非常有意義的。但是在現(xiàn)實中，不同級別的政府所掌握的行政權(quán)力紛繁復(fù)雜，加之各級政府主體能力的有限性和差異性，要進行清晰、完全而且正確的梳理則是非常難以實現(xiàn)的。舉例來說，根據(jù)北京市西城區(qū)和東城區(qū)分別公布的權(quán)力清單，可以發(fā)現(xiàn)，西城區(qū)為223項，而東城區(qū)則為416項。而根據(jù)《行政許可法》第14~17條的規(guī)定，包括臨時性許可在內(nèi)的行政許可僅能由法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定。所以，同為北京市的區(qū)級政府，法律法規(guī)所賦予東城區(qū)和西城區(qū)的行政權(quán)力應(yīng)該是相同的，但實際上的情況卻呈現(xiàn)如此大的差異，拋開其他因素，不得不說即使是對于同一級別的行政機關(guān)，對于權(quán)力的完全而正確的梳理依然是巨大挑戰(zhàn)。在這種條件下，印證了之前對于權(quán)力清單法律陷阱的擔(dān)憂：即難以避免出現(xiàn)權(quán)力清單發(fā)生遺漏或者將本不屬于自身的權(quán)力納入到權(quán)力清單中的現(xiàn)象，這種權(quán)力清單與相關(guān)法律、法規(guī)的沖突無疑是對于依法治國的極大挑戰(zhàn)。
在權(quán)力清單的運行過程中，行政機關(guān)本身的能力也遭遇到相應(yīng)的技術(shù)困境。電子政務(wù)作為網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與行政權(quán)力的結(jié)合，日益成為現(xiàn)代監(jiān)督行政權(quán)力的一種新興方式，并且也逐漸為普通公眾所接受，極大地提高了公眾參與的積極性和權(quán)力運行的透明度。但是，在權(quán)力清單的運行過程中，這方面的努力乏善可陳。一方面，相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)知識比較缺乏，雖然網(wǎng)絡(luò)平臺方便快捷，但是要進行及時充分的利用，對于行政機關(guān)的工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的自身素質(zhì)就提出了比較高的要求，而讓各級政府工作人員迅速適應(yīng)這一新的工作方式也是難度不小。另一方面，網(wǎng)絡(luò)平臺的更新速度緩慢，內(nèi)容陳舊。比如，義烏市雖然建立了權(quán)力清單在線監(jiān)督系統(tǒng)，但是其頁面大多為口號式的內(nèi)容，內(nèi)容和表達并不貼近公眾，而其更新速度更是不敢恭維，以新浪微博的“廉潔義烏”（中共義烏市紀律檢查委員會微博）為例，最近的更新是5月11日，距今已經(jīng)長達一個月無更新，而5月11日之前的更新則停留在4月29日。如此低的更新速度和單薄的內(nèi)容，該微博的關(guān)注人數(shù)僅407人就不足為奇了。
主體利益性困境。公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南認為：“公共選擇是政治上的觀點，它從經(jīng)濟學(xué)家的工具和方法大量應(yīng)用于集體或非市場決策而產(chǎn)生。”④根據(jù)傳統(tǒng)的經(jīng)濟理性人假設(shè)，人性是自私的，并且無時無刻地不在追逐自身的最大利益，按照經(jīng)濟學(xué)家唐斯的話來說，就是“以既定的輸入獲得最大的輸出，或以最小的輸入獲得既定的輸出”⑤。在繼承該假設(shè)的情況下，公共選擇學(xué)派將其適用的范圍擴大到行政機關(guān)使用行政權(quán)力以及公共政策的選擇層面：即使在政治活動中，官員的行為也可以參照經(jīng)濟理性人。
布坎南還認為，公共決策的過程與市場過程一樣，實際上同樣是利益的交換過程，政府無法也不會完全代表公共利益。政府的大多數(shù)政策取決于官員、利益集團之間的利益沖突和協(xié)調(diào)，同時由于官員與普通人一樣都在追求自身的最大利益，那么公共利益就被極大地忽視了。從這個角度也就不難解釋在當前的權(quán)力清單推行中產(chǎn)生的種種現(xiàn)象：一些行政機構(gòu)往往將很多無關(guān)緊要的，沒有油水可撈的行政審批項目下放，而把所謂的“硬貨”依舊攥在手中，追求自身利益最大化；同時，由于相應(yīng)的權(quán)力往往意味著相應(yīng)的責(zé)任，而往往存在很多責(zé)任與利益不對等的行政權(quán)力，這類權(quán)力往往也是被下放的主要對象，也從一定程度上催生了地方各級政府不作為行為的增加，抱著“多做多錯，不做無錯”的心態(tài)行使權(quán)力。
權(quán)力清單的參與困境
推行權(quán)力清單的目的在于曬權(quán)，即將各級行政機關(guān)的權(quán)力內(nèi)容和權(quán)力運行流程向公眾公開，使公眾得以更方便地參與到對權(quán)力的監(jiān)督中去，以期增加行政機關(guān)的透明度，將“權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。但在實際的權(quán)力清單的推行過程中，公眾參與的水平不太令人滿意，其中的困境集中在三個方面。
信任困境。阿爾蒙德認為，信任在公民進行政治參與的過程中扮演著重要的角色。正如他所說：“如果普通男女要參與民主的政治過程，他們必須有這樣的感覺，即自己的參與是安全的，他們表達自己的政治見解不至于招來什么風(fēng)險，而且相對于與其交談的人而言，他們覺得自己是自由的。”⑥
阿爾蒙德認為，這種安全感就可以理解為“對于他人的信心”，這種信心在某種程度上可以體現(xiàn)為一種信任。而在我國，這種社會信任感的缺失不僅僅體現(xiàn)公民個人領(lǐng)域，即跌倒老人無人敢扶，車禍人員無人敢救等現(xiàn)象，也體現(xiàn)在對地方政府信任感的缺失。根據(jù)有關(guān)調(diào)查結(jié)果，對中央政府和中國共產(chǎn)黨表示“信任”的公民比例為94.56%，對縣/市一級政府則下降至68.67%，到了村委會/居委會這樣的基層機構(gòu)則跌至60.21%，⑦可以想象，對于一個信任度偏低的地方政府，公眾的參與積極性無疑會受到相應(yīng)的影響。而權(quán)力清單，簡單的來說就是一個曬權(quán)的過程，其受眾則是普通公民。
回應(yīng)性困境。根據(jù)阿爾蒙德的研究，在五個國家表示能夠影響地方政府的人當中，曾經(jīng)實際嘗試過發(fā)揮影響的，至少三倍于那些說自己不能夠影響的人，由此他得出結(jié)論，一個人是否實際進行政治參與就與其實際經(jīng)驗有關(guān)，即與進行政治參與的結(jié)果有關(guān)，⑧這也說明對于公民政治參與的結(jié)果和實際經(jīng)驗往往可以強化或者減弱其政治參與的動機，從而改變公民進行政治參與的行為和意識。
從我國公民政治參與的結(jié)果來看，政府對于公眾參與行為的回應(yīng)并不令人滿意，對公民的參與行為要么不回應(yīng)，要么消極回應(yīng)甚至威脅性回應(yīng)，進行打壓，導(dǎo)致公民政治參與的效能感很差，使得公民的政治參與意識降低。這方面有很多事件值得我們深思，如最近發(fā)生的廣州區(qū)伯“被嫖娼”事件，作為一個長期堅持監(jiān)督公車私用的草根人物，其在新浪微博的關(guān)注數(shù)達到了二十多萬，具有一定的網(wǎng)絡(luò)影響力，其在長沙跨省監(jiān)督廣州公安公車私用的過程中“被嫖娼”拘留，隨后又被釋放，雖然真相無從所知，但是不禁使人產(chǎn)生聯(lián)想，如果公眾的參與都是如此的回應(yīng)，那么對于公眾來說，參與的成本就太高了，其參與的效能感和積極性則更是無從談起。而前文所述“廉潔義烏”新浪微博，則是回應(yīng)性較差的代表之一，集中體現(xiàn)很多地方政府設(shè)置網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺后表現(xiàn)：更新間隔長且不規(guī)律，對于監(jiān)督無回應(yīng)，更新內(nèi)容口號式的動員居多，不貼近公眾的生活，公眾連閱讀的動力都沒有，更枉論參與其中了。
“搭便車”困境。新古典經(jīng)濟學(xué)家奧爾森將經(jīng)濟理性人作為其理論的邏輯起點，即個體總是在追求自身利益的最大化，成本—收益計算是個體行為最基本的特征。而產(chǎn)生集體行為的動力在于，一個集體中擁有相似的共同利益。在此基礎(chǔ)上，他認為：“在一個集團范圍內(nèi)，集團收益是公共性的，即集團中的每一個人都能共同且均等地分享它，而不管他是否為之付出了成本。集團收益的這種性質(zhì)促使集團的每個人想‘搭便車’而坐享其成。”⑨同時，他指出，即使排除了個人收益等物質(zhì)利益，從社會關(guān)系角度看，集體的規(guī)模越大，集體成員之間的情感關(guān)系就越薄弱，社會性的激勵因素影響也就越小。從奧爾森的理論看，就不難理解權(quán)力清單所遭遇的參與困境了，公眾囿于住房難、上學(xué)難、看病難等生活壓力，其精力和時間成本都往往投入到可以緩解壓力的方面，無暇也不會將精力和時間投入收益較小的政府監(jiān)督活動中，在這種情況下，“搭便車”行為無疑是一種符合成本—收益計算的行為。
綜上所述，權(quán)力清單作為增強行政機關(guān)透明度，規(guī)范權(quán)力運行的重要舉措，無疑是對于國家治理的制度性回應(yīng)，也是建立服務(wù)性政府的一次積極的努力。而要克服當前遭遇的困境，無疑需要從以下幾個方面進行努力：出臺相應(yīng)的法律、法規(guī)或者規(guī)范性文件明晰權(quán)力清單的定位，防止權(quán)力清單僭越法律情況的出現(xiàn)，在權(quán)力清單與法律相悖時，以法律為優(yōu)先；提高行政機關(guān)工作人員的素質(zhì)，努力克服主體能力的困境，與此同時，加強專家論證的力度，盡可能完善權(quán)力清單的內(nèi)容，避免出現(xiàn)權(quán)力清單中行政權(quán)力的遺漏或者多余；最后，地方政府應(yīng)當按照法律、規(guī)章、制度辦事，防止“上面有政策，底下有對策”情況的出現(xiàn)，提高各級地方政府的公信力，使得公眾信任地方政府。同時，加強對于公眾參與的回應(yīng)性，利用網(wǎng)絡(luò)平臺，完善公眾監(jiān)督渠道，使得權(quán)力清單與責(zé)任清單落到實處。
（作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院）
【注釋】
①吳光于：“行政權(quán)力進清單，清單之外無權(quán)力”，《新華每日電訊》，2014年10月20日。
②葉必豐：《行政行為原理》，北京：商務(wù)印書館，2014年，第189~190頁。
③申海平：“權(quán)力清單的定位不能僭越法律”，《學(xué)術(shù)界》，2015年總第200期。
④［美］布坎南：《自由、市場和國家》，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社，1988年，第18頁。
⑤［美］艾倫·艾薩克：《政治學(xué)：范圍與方法》，杭州：浙江人民出版社，1987年，第283頁。
⑥⑧［美］阿爾蒙德，維巴：《公民文化》，北京：商務(wù)印書館，2014年，第224頁，第156頁。
⑦王麗萍，方然：“參與還是不參與：中國公民政治參與的社會心理分析—基于一項調(diào)查的考察與分析”，教育部2006年“當代中國公民政治參與的社會心理分析”項目。
⑨［美］曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，上海人民出版社，2013年，第4頁。
責(zé)編/韓露（實習(xí)）
