【摘要】隨著國際社會的風(fēng)云變化及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的深刻變革，我國進(jìn)入一個(gè)矛盾高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，公共危機(jī)事件也隨之進(jìn)入一個(gè)高發(fā)時(shí)期，不僅爆發(fā)的規(guī)模大、頻率高，而且波及的領(lǐng)域?qū)?、危害大，?yán)重威脅社會公共安全。因此，提升政府公共危機(jī)管理能力，對于有效預(yù)防和積極應(yīng)對公共危機(jī)，保障人民群眾生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)加快發(fā)展及社會和諧穩(wěn)定，意義重大。
【關(guān)鍵詞】政府 公共危機(jī)管理 提升能力 途徑
【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
隨著國際社會的風(fēng)云變化及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的深刻變革，我國進(jìn)入一個(gè)矛盾高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，公共危機(jī)事件也隨之進(jìn)入一個(gè)高發(fā)時(shí)期，不僅爆發(fā)的規(guī)模大、頻率高，而且波及的領(lǐng)域?qū)挕⑽：Υ?，?yán)重威脅社會公共安全。公共危機(jī)具有爆發(fā)的突發(fā)性、事件的公共性、危害的嚴(yán)重性、發(fā)展的不確定性、處置的緊迫性等特點(diǎn)，政府在應(yīng)對公共危機(jī)中扮演著預(yù)防員、信息員、消防員、善后處理員的角色，必須提升各級政府公共危機(jī)管理能力，才能有效預(yù)防和積極應(yīng)對公共危機(jī)，保障人民群眾生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)加快發(fā)展及社會和諧穩(wěn)定。
公共危機(jī)的含義、起因及特征
公共危機(jī)的含義。公共危機(jī)是可以危及所有公民人身安全、容易引發(fā)社會恐慌的危機(jī)事件。
公共危機(jī)的起因。一般來講，公共危機(jī)的起因主要有6種，包括自然災(zāi)害、公共安全突發(fā)事故、惡性刑事案件、恐怖事件、疾病傳播、自然環(huán)境惡化。
公共危機(jī)的特征。公共危機(jī)主要有5大特征：一是爆發(fā)的突發(fā)性。人們難以預(yù)料危機(jī)事件會不會發(fā)生，如果發(fā)生的話，發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、方式、破壞程度都是一個(gè)未知數(shù)。二是事件的公共性。危機(jī)爆發(fā)對公共財(cái)產(chǎn)、公共安全、公共秩序產(chǎn)生重大影響，應(yīng)對危機(jī)往往需要調(diào)動(dòng)和整合全社會的人力、物力和財(cái)力。三是危害的嚴(yán)重性。危機(jī)事件會造成政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等方方面面的損失和破壞，給人民群眾帶來生命、財(cái)產(chǎn)和精神上的損失和損害，并會滲透到社會生活各個(gè)層面。四是發(fā)展的不確定性。公共危機(jī)的誘因，危機(jī)發(fā)生后的發(fā)展和趨勢，事件影響的廣度和深度，各方面都具有不確定性。五是處置的緊迫性。公共危機(jī)一旦發(fā)生，必須采取特別措施進(jìn)行及時(shí)有效的應(yīng)急處置，處置的反應(yīng)越快，措施越有力，危機(jī)造成的損失就越小。①
政府在公共危機(jī)管理中的角色定位
概括地講，主要是當(dāng)好“四員”：
預(yù)防員。公共危機(jī)管理重在“防”，應(yīng)按照“寧可十防九空，不可失防萬一”的要求，及早發(fā)現(xiàn)可能引起公共危機(jī)事件的誘因、征兆和隱患，防止其蔓延擴(kuò)散。政府要當(dāng)好公共危機(jī)預(yù)防員，重點(diǎn)是做到“預(yù)警、預(yù)習(xí)、預(yù)安排”。“預(yù)警”，是指政府處在公共危機(jī)處置的前沿陣地，應(yīng)針對公共危機(jī)突發(fā)性、不確定性、緊迫性等特點(diǎn)，建立一套能夠感應(yīng)危機(jī)來臨的預(yù)警系統(tǒng)，提前發(fā)出警報(bào)。所謂“預(yù)習(xí)”，是指政府應(yīng)將應(yīng)對公共危機(jī)的基本知識和技能列入公民素質(zhì)教育的重要內(nèi)容，組織社會公眾模擬危機(jī)情景反復(fù)進(jìn)行預(yù)習(xí)演練，增強(qiáng)全體民眾的危機(jī)意識和抗危機(jī)能力。所謂“預(yù)安排”，是指政府應(yīng)做好兩個(gè)方面的安排：一是制定本地區(qū)應(yīng)對公共危機(jī)的規(guī)劃與計(jì)劃，未雨綢繆，抓好危機(jī)應(yīng)急管理；二是結(jié)合本地實(shí)際，制定和完善地方性法規(guī)規(guī)章，為及時(shí)有效地應(yīng)對公共危機(jī)事件提供法律依據(jù)。
信息員。在一個(gè)高度發(fā)達(dá)的信息化社會，掌握信息對處置公共危機(jī)十分重要，可以達(dá)到運(yùn)籌帷幄之中、決勝千里之外的效果。政府要當(dāng)好信息員，就是要按照事前廣泛收集防范信息、事中全面整合與權(quán)威發(fā)布信息、事后跟蹤反饋善后信息的要求，著力構(gòu)建公共危機(jī)信息管理系統(tǒng)，使危機(jī)信息管理貫穿于危機(jī)管理全過程。一是做好事前防范信息收集工作。在公共危機(jī)爆發(fā)前，盡可能多地收集相關(guān)信息，加強(qiáng)信息處理，及早發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡，做好危機(jī)預(yù)警和防范。二是做好事中信息整合與權(quán)威發(fā)布工作。整合政府應(yīng)急管理的所有信息，為戰(zhàn)勝公共危機(jī)提供全方位支持，同時(shí)，按照慎報(bào)原因、快報(bào)結(jié)果的原則，在危機(jī)發(fā)生第一時(shí)間向社會發(fā)布權(quán)威信息，避免謠言傳播，最大限度贏得社會公眾的支持與信任。三是做好事后信息跟蹤反饋工作。公共危機(jī)結(jié)束后，加強(qiáng)善后處理階段的信息跟蹤反饋，全面評估危機(jī)損失，及時(shí)向上級匯報(bào)和向社會公布。
消防員。公共危機(jī)事件一旦爆發(fā)，要求政府快速反應(yīng)、果斷處置，快捷有效地控制危機(jī)?？焖俜磻?yīng)，是指政府必須在危機(jī)爆發(fā)的第一時(shí)間作出反應(yīng)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，迅速控制局面。果斷處置，是指政府必須在第一時(shí)間向上級機(jī)關(guān)報(bào)告，在本地區(qū)進(jìn)行全民動(dòng)員，并依法進(jìn)行緊急處置，盡量將危機(jī)造成的損失降到最低。
善后處理員。公共危機(jī)被有效控制乃至消除后，政府要當(dāng)好善后處理員，恢復(fù)社會正常的生產(chǎn)生活秩序。重點(diǎn)需做好三件事：一是開展危機(jī)后果評估。組織專業(yè)化評估隊(duì)伍，對危機(jī)事件產(chǎn)生的誘因、影響及深層次危害作全面評估，督促社會及商業(yè)保險(xiǎn)理賠及時(shí)跟上，維護(hù)好社會穩(wěn)定，為應(yīng)對類似危機(jī)積累經(jīng)驗(yàn)。二是抓好災(zāi)后重建。調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量，有效利用一切可以利用的資源，積極開展災(zāi)后重建，盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序。三是實(shí)施心理救助。針對災(zāi)難對社會公眾尤其是“災(zāi)害弱者”帶來的心理影響，不僅在物質(zhì)層面給予幫扶，更應(yīng)在精神層面、心理層面開展救助，努力實(shí)現(xiàn)社會全面恢復(fù)與科學(xué)發(fā)展。②
當(dāng)前政府公共危機(jī)管理中存在的主要問題
缺乏危機(jī)防范意識。一是不重視危機(jī)預(yù)防。忽視危機(jī)預(yù)防，重視危機(jī)應(yīng)對，是當(dāng)前政府在公共危機(jī)管理中存在的普遍問題。危機(jī)爆發(fā)之前思想松懈、麻痹，對潛在隱患重視不夠；危機(jī)爆發(fā)后嚴(yán)防死守，不惜一切代價(jià)，利用行政權(quán)力和手段快速處置。這種“兵來將擋，水來土掩”的被動(dòng)應(yīng)急方式雖有效率，但會耗費(fèi)大量的人力社會資源。二是缺乏危機(jī)預(yù)見能力。公共危機(jī)屬于非常態(tài)性事件，危機(jī)應(yīng)對和控制沒有先例可循，當(dāng)危機(jī)的前兆出現(xiàn)以后，由于思想上不夠重視，導(dǎo)致不能正確識別危機(jī)，從而錯(cuò)失將危機(jī)扼殺在搖籃中的機(jī)會，2003年發(fā)生的SARS事件就是一個(gè)證明。三是公民危機(jī)意識教育組織不力。我國無論是學(xué)歷教育、職業(yè)教育還是技能培訓(xùn)，都沒有設(shè)置安全教育、應(yīng)急自救方面的課程，對公共危機(jī)應(yīng)對的宣傳力度不大，基本上停留在宣傳一些簡單的消防安全知識層面，社會公眾的安全意識和逃生技能十分貧乏。
法律法規(guī)建設(shè)相對滯后。一是立法相對滯后。從我國公共危機(jī)管理實(shí)踐來看，雖然制定了《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《戒嚴(yán)法》和《防震減災(zāi)法》等一些處理公共危機(jī)事件的法律，但在公共危機(jī)立法上還有不少漏洞。如沒有制定《公共安全法》、《反恐怖法》等。二是法律制定部門主義色彩較重。有的法律表現(xiàn)出濃厚的部門主義色彩，像《防洪法》、《防震減災(zāi)法》等，在發(fā)生洪水、地震等自然災(zāi)害危及公共安全時(shí)，分別由不同的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)和應(yīng)對，使得公共安全的組織領(lǐng)導(dǎo)和制度保障體系不全、力量分散，三是有些法律難以落實(shí)到位。《突發(fā)事件應(yīng)對法》對建立社會動(dòng)員機(jī)制做出了規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)生活中，社會動(dòng)員做得不夠，公民參與的路徑渠道較窄，與法律規(guī)定還有較大差距。
政府應(yīng)急管理缺乏統(tǒng)籌。一是危機(jī)決策不能保證科學(xué)。目前，我國各級政府雖然從上到下組建了應(yīng)急機(jī)構(gòu)，形成了一個(gè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系，但在實(shí)際危機(jī)處置過程中，基本上還是成立臨時(shí)性的指揮機(jī)構(gòu)，組成人員從相關(guān)單位抽調(diào)。這樣的組織機(jī)構(gòu)往往規(guī)格較高，指揮有力，有權(quán)威性但缺乏專業(yè)性，尤其是缺乏科學(xué)應(yīng)對危機(jī)的復(fù)合型、專業(yè)型人才，在可能迅速蔓延的公共危機(jī)面前，很難在最短的時(shí)間內(nèi)作出科學(xué)的、正確的決策。二是應(yīng)急管理體制不順、條塊分割。為了抵御各種災(zāi)害，更好地保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，政府組建了110、119、120等應(yīng)急救助平臺，充實(shí)了災(zāi)害救援力量。但由于現(xiàn)行行政管理體制條塊分割，部門之間缺乏協(xié)調(diào)配合，導(dǎo)致各種災(zāi)害救援力量分散在不同行業(yè)與部門，不能夠協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。三是應(yīng)急預(yù)案不細(xì)不實(shí)，針對性和操作性不強(qiáng)。各級政府雖然都制定了危機(jī)事件應(yīng)急預(yù)案，但應(yīng)急預(yù)案體系還不完善，沒有覆蓋各行各業(yè)各領(lǐng)域，部門之間溝通機(jī)制不暢，與實(shí)戰(zhàn)需要存在較大差距。
危機(jī)應(yīng)對社會協(xié)同不夠。一是政府大包大攬現(xiàn)象嚴(yán)重。在我國傳統(tǒng)觀念中，處置公共危機(jī)事件，過分依賴政府，特別是依賴政府強(qiáng)有力的政治動(dòng)員和行政動(dòng)員能力，這是我國政府的優(yōu)勢，但由于政府被視為危機(jī)處理的唯一主體，在這種社會心理狀態(tài)下，一旦政府不堪重負(fù)、疲于應(yīng)付，會帶來一種災(zāi)難性的后果。二是沒有建立多元主體參與危機(jī)管理機(jī)制。由于法律、政策、觀念等原因，我國目前的非政府組織和民間力量發(fā)育并不成熟，致使公共危機(jī)處理中，非政府組織和民間力量缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，處于一種盲目無序狀態(tài)，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用。
危機(jī)信息管理體系不完善。一是危機(jī)預(yù)警信息碎片化。我國目前沒有編制危機(jī)預(yù)警信息收集規(guī)劃，也沒有建立危機(jī)預(yù)警信息收集平臺，各種危機(jī)預(yù)警信息處于一種散亂狀態(tài)，沒有做到互聯(lián)互通。二是危機(jī)信息分析不科學(xué)。主要是人才隊(duì)伍匱乏，專家力量薄弱，對危機(jī)事件發(fā)生后如何對信息進(jìn)行搜集、分析、預(yù)測，沒有建立起科學(xué)的制度規(guī)范。三是危機(jī)信息發(fā)布機(jī)制不成熟。在緊急狀態(tài)下，怎樣進(jìn)行危機(jī)信息發(fā)布，怎樣與社會公眾進(jìn)行有效溝通，怎樣與媒體互動(dòng)，都缺乏成熟的制度設(shè)計(jì)，致使有的政府部門為了保護(hù)自身利益，不愿意將信息上報(bào)或?qū)ν獍l(fā)布。
提升政府公共危機(jī)管理能力的途徑
樹立科學(xué)的公共危機(jī)管理理念。一是樹立預(yù)防為主的理念。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。應(yīng)按照預(yù)防為先、教育為先、人才培養(yǎng)為先的思路，將危機(jī)預(yù)警作為危機(jī)管理的第一道防線，在危機(jī)爆發(fā)之前做好預(yù)判，作最壞的打算、最好的準(zhǔn)備，將危機(jī)的危害降到最低；將危機(jī)意識及應(yīng)急自救技能納入各級各類教育的重要內(nèi)容，全面增強(qiáng)公民的危機(jī)意識和應(yīng)急自救能力；加大危機(jī)管理人才培養(yǎng)力度，為科學(xué)應(yīng)對危機(jī)提供人才支撐。二是樹立危機(jī)可防可控的理念。隨著我國發(fā)展進(jìn)程的加快、社會開放程度的提高及信息化水平的提升，公共危機(jī)事件會不斷增多，政府應(yīng)冷靜客觀地看待這種變化，沒有必要過度擔(dān)心危機(jī)可能造成的混亂，只要科學(xué)預(yù)防、及時(shí)處置，任何危機(jī)都能得到控制。三是樹立科學(xué)應(yīng)急的理念。預(yù)防災(zāi)害中應(yīng)充分體現(xiàn)科學(xué)原則，處置危機(jī)中重視專家的直接參與，建立和充實(shí)專家?guī)?，請專家參與評估，并在第一時(shí)間到位，與應(yīng)急隊(duì)伍協(xié)同作戰(zhàn)。
完善公共危機(jī)管理法律法規(guī)體系。一是加快立法步伐，做到有法可依。在現(xiàn)有法律體系基礎(chǔ)上，抓緊研究制定公共危機(jī)管理涉及到的法律法規(guī)，包括與之相關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的法律法規(guī)，覆蓋立法盲區(qū)，形成一整套科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的公共危機(jī)管理法律體系，使公共危機(jī)管理有法可依。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)盡快制定《緊急狀態(tài)法》、《食品安全法》、《網(wǎng)絡(luò)安全法》等配套及關(guān)聯(lián)法律。二是依法啟動(dòng)行政應(yīng)急措施，做到有法必依。危機(jī)狀態(tài)下啟動(dòng)行政應(yīng)急措施，會對公民權(quán)益產(chǎn)生影響，按照這一標(biāo)準(zhǔn)，行政應(yīng)急措施分為授益性、負(fù)擔(dān)性、限制性三類，授益性應(yīng)急措施是指授予公眾直接權(quán)益，如緊急救助、安置、保護(hù)、保障等行為；負(fù)擔(dān)性應(yīng)急措施是指增加公民負(fù)擔(dān)，如征用、征調(diào)等行為；限制性應(yīng)急措施是指限制或剝奪公民基本權(quán)利的行為，如限制人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等。③應(yīng)通過明確政府行使行政緊急措施的范圍和邊界、程序、條件等，促使政府依法行政。三是堵塞行政執(zhí)法漏洞，做到執(zhí)法必嚴(yán)。公共安全事故的發(fā)生大多是源于對企業(yè)安全監(jiān)管不到位，特別是食品安全領(lǐng)域，這是引發(fā)公共危機(jī)的重大隱患。針對法規(guī)滯后、標(biāo)準(zhǔn)缺失，有關(guān)行政執(zhí)法部門拉扯不清、有責(zé)就讓、有利就上的實(shí)際情況，應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的要求，堵塞行政執(zhí)法漏洞。標(biāo)準(zhǔn)化，就是統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)，避免標(biāo)準(zhǔn)交叉重疊造成食品安全監(jiān)管障礙；規(guī)范化，就是深化行政管理體制改革，厘清與整合相關(guān)部門食品安全執(zhí)法職能，加強(qiáng)對食品安全鏈條不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管。
完善政府公共危機(jī)管理應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系。一是建立公共危機(jī)管理決策體系。按照高位協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)的要求，成立由各級主要負(fù)責(zé)人掛帥的公共危機(jī)管理專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對公共危機(jī)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，確保能在短時(shí)間內(nèi)做出反應(yīng)及領(lǐng)導(dǎo)指揮安全處理全局工作。二是整合政府常態(tài)職能與應(yīng)急職能。堅(jiān)持把應(yīng)急管理工作納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局統(tǒng)籌考慮，納入常態(tài)管理內(nèi)容，形成主要領(lǐng)導(dǎo)既掛帥又出征，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、抓具體，一級做給一級看，一級帶著一級干的工作格局。三是推進(jìn)政府部門整體聯(lián)動(dòng)。按照統(tǒng)一平臺、信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、分類處置的要求，打造一個(gè)應(yīng)急救助服務(wù)信息化平臺，全面整合部門應(yīng)急救助信息與資源，提高應(yīng)急救助的能力與效率。
完善政府與社會協(xié)同應(yīng)對危機(jī)工作體系。一是明確公民、法人和其他組織參與公共危機(jī)應(yīng)對是法定義務(wù)。《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，每個(gè)社會成員和社會組織都有義務(wù)參與突發(fā)公共事件的應(yīng)對。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳，有效調(diào)動(dòng)社會公眾參與公共危機(jī)管理的主動(dòng)性與積極性。二是充分發(fā)揮社區(qū)的作用。在社區(qū)建立完善專業(yè)人才儲備系統(tǒng)，為處置危機(jī)提供各類專業(yè)人才隊(duì)伍；社區(qū)應(yīng)組織居民開展應(yīng)急演練，提高居民應(yīng)急應(yīng)對能力；災(zāi)害發(fā)生后，以社區(qū)為單位組織群眾自救互救。三是充分發(fā)揮民間救援隊(duì)伍的作用。除了進(jìn)一步完善政府救援隊(duì)伍外，還應(yīng)大力加強(qiáng)民間救援隊(duì)伍建設(shè)，以法律形式明確民間救援的性質(zhì)和應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則，推動(dòng)民間救援健康發(fā)展。四是充分發(fā)揮非政府組織的作用。在公共危機(jī)處理中，很多事務(wù)具有較高專業(yè)化的特點(diǎn)，這方面非政府組織可以有效彌補(bǔ)政府專業(yè)性不足的缺陷。因此，各級政府在制定公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案中，應(yīng)將非政府組織有機(jī)納入公共資源范圍，引導(dǎo)其參與公共危機(jī)的應(yīng)對。
完善緊急狀態(tài)下信息披露工作體系。危機(jī)事件發(fā)生后，信息是一種稀缺資源。政府應(yīng)按照第一時(shí)間搶占輿論制高點(diǎn)、第一時(shí)間發(fā)布權(quán)威信息的要求，及時(shí)向社會公眾披露危機(jī)處理相關(guān)信息。特別是應(yīng)正確處理與各類新聞媒體的關(guān)系，以正面信息引導(dǎo)公眾。提升與媒體打交道的能力，概括起來就是三句話，即“善待媒體、善用媒體、善管媒體”。“善待媒體”，就是要始終堅(jiān)持尊重媒體、尊重記者、尊重記者的知情權(quán)和調(diào)查權(quán)，贏得媒體和記者的理解和支持；“善用媒體”，就是要增強(qiáng)與媒體打交道的主動(dòng)性，敢于面對媒體，努力把握新聞報(bào)道規(guī)律和輿論傳播規(guī)律，提高掌握輿論主動(dòng)權(quán)的能力，在處置危機(jī)中牢牢掌控局勢、穩(wěn)定局面；“善管媒體”，就是要加強(qiáng)對媒體的監(jiān)管，鞏固傳統(tǒng)媒體宣傳陣地，高度重視以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新型媒體，堅(jiān)持用正能量來占領(lǐng)輿論陣地，堅(jiān)持用正確的輿論導(dǎo)向來影響廣大民眾。
（作者單位：黃岡師范學(xué)院政法學(xué)院）
【注釋】
①楊冠瓊：“危機(jī)事件的特征、類別與政府危機(jī)管理”，《新視野》，2003年第6期，第44頁。
②馬懷德：《應(yīng)急反應(yīng)的法學(xué)思考》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年，第161頁。
③陳福今，唐鐵漢：《公共危機(jī)管理》，北京：人民出版社、黨建讀物出版社，2006年，第185頁。
責(zé)編 /韓露（實(shí)習(xí)）
