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權(quán)力清單與政府改革路徑選擇

作者:深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所 陳家喜

【核心提示】作為政府改革的路徑選擇,權(quán)力清單制度對原有的政府改革舉措多有突破和推進,如政府職能轉(zhuǎn)變、行政審批改革、透明政府建設(shè)、服務(wù)型政府建設(shè)等。然而,權(quán)力清單制度的推進也遭遇上述改革出現(xiàn)的相似障礙。因此,如何優(yōu)化權(quán)力清單制度,推進政府改革的深化,是當(dāng)下研究者關(guān)注的重點。在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下,其實踐發(fā)展和問題呈現(xiàn)將不斷持續(xù)下去,而理論追蹤和發(fā)掘也將持續(xù)下去。

實施權(quán)力清單是我國政府改革的最新趨向,也是學(xué)界關(guān)注的全新領(lǐng)域。黨的十八屆三中全會和四中全會均提出推行政府權(quán)力清單制度,規(guī)范政府權(quán)力運行。李克強總理在2015年政府工作報告中明確提出,公布省級政府權(quán)力清單和責(zé)任清單,做到“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”。此后,各級政府掀起制定權(quán)力清單的熱潮,學(xué)術(shù)界的關(guān)注視角也轉(zhuǎn)移至這一領(lǐng)域,相關(guān)成果大體聚焦如下問題。

何為權(quán)力清單?權(quán)力清單何為?

盡管權(quán)力清單制度已寫入黨的文件和政府報告,但何為權(quán)力清單尚沒有權(quán)威的界定。理論界對于權(quán)力清單的闡釋大都圍繞限制政府權(quán)力、構(gòu)建透明政府、推進依法行政的角度展開。胡稅根和徐靖苗提出,權(quán)力清單追根溯源來自于“負面清單”一詞,后者是一國禁止外資進入或限定外資比例的行業(yè)清單,實現(xiàn)“法無禁止即可為”,有效壓縮政府在外商投資準入中的“剩余決定權(quán)”。唐亞林提出,相對“負面清單”,權(quán)力清單制度可看成是“正面清單”,是圍繞政府及其部門的數(shù)量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等進行清理,進而明確權(quán)力與責(zé)任目錄,以強化社會監(jiān)督的制度。權(quán)力清單還是“政府自我限權(quán)”的行為,具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括合法確權(quán)、編制清單以及編制權(quán)力運行流程圖、時限表,關(guān)鍵環(huán)節(jié)是否準確及時向社會公布等。顧平安提出,權(quán)責(zé)清單制度是政府部門推進的以“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)”為核心內(nèi)容的一項權(quán)力自我革命,目標(biāo)是實現(xiàn)“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”。

在實踐層面,中央及地方政府廣泛推進權(quán)力清單制度,編制清單目錄,優(yōu)化行政流程,接受社會監(jiān)督。這一制度的理論價值和應(yīng)用價值,也得到諸多學(xué)者的理論關(guān)注。大多數(shù)研究者都認同,權(quán)力清單制度規(guī)范了行政權(quán)力行使的界限、范圍、程序、責(zé)任,讓權(quán)力在陽光下運行,是政府改革的基礎(chǔ)性工程。其首要價值是明晰了政府與市場、社會的權(quán)力邊界,有助于減少政府自由裁量權(quán)限,壓縮權(quán)力濫用和尋租空間。此外,權(quán)力清單制度行政審批改革有助于精簡審批流程,壓縮審批事項,提升行政效率,釋放市場與社會的活力,是服務(wù)型政府建設(shè)的重要進展。

權(quán)力清單制度的合理性

作為政府改革的新實踐和新路徑,權(quán)力清單制度的實施在帶來改革績效的同時,也引發(fā)了學(xué)界對于這一制度合理性的熱議。

首先,權(quán)力清單制度作為行政改革的一種類別,難以跳出改革主體與改革對象重疊的尷尬事實。袁倩和王嘉琪提出,政府既是改革發(fā)起者、制度設(shè)計者、變革推動者和利益協(xié)調(diào)者,又是改革的對象和客體。多數(shù)研究者都認為,政府進行“清權(quán)”、“確權(quán)”、“配權(quán)”、“曬權(quán)”、“制權(quán)”的過程仍然停留在“自己梳理自己的權(quán)力”的階段,既缺乏同級人大代表的監(jiān)督確權(quán),也缺乏外部專家和智庫等第三方評估,進而導(dǎo)致權(quán)威性和合理性的缺失。

其次,權(quán)力清單存在與法律抵牾的可能。蔣德海和申海平提出,權(quán)力清單屬于政府主動公開信息推動透明行政的行為,值得肯定和倡導(dǎo);但同時權(quán)力清單制度遵循的“清單之外無權(quán)力”卻可能有違依法行政原則,因清單本身并不能劃定行政權(quán)力的界限。權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)明示其與法律規(guī)定不一致時以法律為準。實踐觀察也發(fā)現(xiàn),一些政府部門在設(shè)計權(quán)力清單時或是與現(xiàn)行法律法規(guī)有所出入,或是缺乏明確法律依據(jù),清單制度缺乏充足的法律支撐和保障。

再者,權(quán)力清單制度設(shè)計的科學(xué)性有待提升。羅亞倉對三個權(quán)力清單的樣本比較發(fā)現(xiàn),地方政府因認識偏差、缺乏理論指導(dǎo)而存在功能、調(diào)控、權(quán)責(zé)、職能、依據(jù)、主體、運行和銜接等八個誤區(qū)。趙勇和馬佳錚的研究顯示,地方政府在進行權(quán)力清單制度設(shè)計時缺乏科學(xué)的設(shè)計論證,權(quán)力劃分依據(jù)和標(biāo)準界限不清晰,權(quán)力清單制度操作性不強;一些部門名義上減少很多審批事項,實質(zhì)上不過是合并同類項;一些部門設(shè)置“其他審批事項”作為兜底條款,保留隱性審批事項;一些部門一邊減少舊審批事項,一邊增加新審批事項,形成了減增互抵的現(xiàn)象,等等。

深化權(quán)力清單制度改革

作為政府改革的路徑選擇,權(quán)力清單制度對原有的政府改革舉措多有突破和推進,如政府職能轉(zhuǎn)變、行政審批改革、透明政府建設(shè)、服務(wù)型政府建設(shè)等。然而,權(quán)力清單制度的推進也遭遇上述改革出現(xiàn)的相似障礙。因此,如何優(yōu)化權(quán)力清單制度,推進政府改革的深化,是當(dāng)下研究者關(guān)注的重點。

一是實施權(quán)力清單制度的動力機制問題。劉延海提出可以采用三條路徑:中央政府應(yīng)出臺推進權(quán)力清單的時間表和路線圖;發(fā)動公民參與以形成對政府行為的倒逼機制;建立嚴格的獎懲機制,對不依法清理權(quán)力,不按時公布權(quán)力清單的單位和個人給予處罰。二是權(quán)力清單制度與法律法規(guī)銜接的問題。趙勇和馬佳錚提出,建立由人大代表、行政相對人、政府部門負責(zé)人、科研院校專家等組成的“綜合型確權(quán)委員會”;同時實行“兩下兩上+評審+終審”的確權(quán)模式,將人民代表大會對權(quán)力清單的確認作為確權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。杜敏則提出應(yīng)當(dāng)出臺《權(quán)力清單條例》,全面規(guī)范權(quán)力清單制度以及明確界定權(quán)力清單與原法律法規(guī)的關(guān)系。三是權(quán)力清單設(shè)計的精細化問題。顧平安提出,建立“最小顆粒度”標(biāo)準,將審批權(quán)責(zé)事項細化到最小子項,避免權(quán)力清單設(shè)計中的“數(shù)字游戲”。

在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下,政府改革與創(chuàng)新?lián)撝诵暮完P(guān)鍵的作用。權(quán)力清單作為我國政府改革的新路徑,對于優(yōu)化政府流程、提升行政效率發(fā)揮著積極功能,其實踐發(fā)展和問題呈現(xiàn)將不斷持續(xù)下去,而理論追蹤和發(fā)掘也將持續(xù)下去。

[責(zé)任編輯:王馳]