【摘要】公民參與可以提升基層社會治理的水平和質量，化解基層社會矛盾，也為政府職稱轉變提供了可依靠的力量，讓基層社會治理最大化地整合資源，滿足各主體的利益和服務需求。同時，公民參與也是促進政府與公民充分互動的手段，更是公民有序、合理表達意見的有效途徑，還是基層社會治理的持續(xù)性動力。

【關鍵詞】基層社會治理　公民參與　后單位　機制創(chuàng)新

【中圖分類號】D630　　　　　　【文獻標識碼】A

基層社會治理內涵的變遷：從單位到社區(qū)

基層社會治理需要厘清政府、社會與公民之間的關系以及各自發(fā)揮的作用。由“大政府，小社會”到“小政府，大社會”根本轉化，是對政府職能、角色的全面改變，由管理者向服務者角色的邁進。①在經濟快速發(fā)展的同時，基層社會中依然存在著大大小小的問題和矛盾，并有愈演愈烈之勢。若探尋不到基層社會治理中的癥結，則對于政府職能的轉變，政府和社會關系的處理，以及公民作用的發(fā)揮非常不利。

單位：基層社會治理的組織方式。新中國成立初期，由于物資匱乏，國內外敵對勢力的威脅，黨需要迅速對社會做出相應的管理和服務，才能維護新生政權的穩(wěn)定。在長期革命斗爭中形成的較為成熟的組織化模式成為了新時期城市全面組織化的參照物件，即作為新的歷史時期城市基層社會組織主體與骨干的“單位制”。單位的主要特征是通過將包括黨群團體、軍隊、政府機構、公營企事業(yè)的公職人員全部納入供給制的范疇而實現(xiàn)資源的充分利用和成員的全面控制。單位作為一種特殊的組織形式，在較為動蕩的社會背景下發(fā)揮了重要的社會功能：其一是將微觀的個體都納入到國家的管理范圍之內，隨時掌握社會成員的動向；其二是最大化地調動各方資源，保障經濟的發(fā)展和政權的穩(wěn)定；其三是進行有效的社會整合，安定民心，增強社會的凝聚力和向心力。 

1949年至1985年是單位制盛行的年代，單位社會可以成為中國社會的代名詞，基層社會治理主要物件便是單位。單位同時兼有政治、經濟、文化等多種職能，是一個功能和設施相對完備的、能滿足其成員全方位需求的社會復合體。此時，基層社會治理的主要目標是改進和完善單位的供給制度，形成一套完整的供給體系，使個人的職業(yè)和生活在單位這個組織內能被完全規(guī)劃，同時實現(xiàn)對組織內成員有效的管理以及控制。

社區(qū)居委會：基層社會治理的主體。城市經濟體制改革之后，單位也隨之改制，大批的“單位人”失去了庇護所，失去了與社會、政府連接的紐帶，如何對這部分人進行有效地管理是政府面對的又一挑戰(zhàn)。社區(qū)應運而生，讓社區(qū)取代單位成為管理服務的新組織。我國城市社區(qū)建設從1985年開始，截止到20世紀90年代，城市基層管理體制開始由單位主導型向街居社區(qū)主導型的轉變，2006年，國務院下發(fā)的《關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》提出要大力推進公共服務體系的建設，使政府公共服務覆蓋到社區(qū)，同時要不斷改進政府公共服務方式。對社區(qū)各方面建設的重視表明政府深刻意識到社區(qū)在經濟社會發(fā)展中的重要地位，社區(qū)逐漸成為提高居民生活滿意度、化解各類矛盾、實現(xiàn)基層社會治理的媒介。

社區(qū)居委會是在原來居委會或單位內部的家屬委員會基礎上，經過規(guī)模擴大或改制而形成的新型服務組織，使得城市社會管理及基層社會構成方式發(fā)生了變化，社區(qū)承擔的工作任務在不斷強化。通過社區(qū)建設將分散的社會成員再次組織起來，重新實現(xiàn)社會資源的整合和動員。我國社區(qū)建設的動力來源于政府，其目的是發(fā)展新的基層社會治理的力量，使廣大群眾參與到政府決策的事務中，保障政治社會的穩(wěn)定。②

民間組織：基層社會治理的服務組織。由單位到社區(qū)的承接過程中，民間組織得到了發(fā)展的空間和機會。社區(qū)管理范圍的重新劃定、地域規(guī)模的擴大、人口數(shù)量的增加、文化發(fā)展的多元為民間組織的發(fā)展創(chuàng)造了有利的客觀條件；公眾對政府提供公共服務需求的加大以及對服務類型異質性的增多為民間組織的成立提供了主觀條件；關于民間組織成立在政策上的寬松為其數(shù)量的激增和類型的增多提供了制度條件。

民間組織的屬性和類型是多樣的，每個民間組織都有其自身的主要職責和功能，以滿足社會成員的服務和心理需求。民間組織被視為第三部門，可以提供現(xiàn)階段政府能力無法滿足的需要以及無法觸及的領域。在基層社會治理中，社會協(xié)同力量的充分發(fā)揮形成了社會治理的多元主體，培養(yǎng)了社會的自主和自立能力。

“后單位”社會：基層社會治理的全新環(huán)境。我國各地區(qū)的發(fā)展模式有著較大差異，單位制終結讓東北老工業(yè)基地受到的影響是最早的也是最深的，有學者在20世紀90年代初期就注意到“后單位”社會的來臨對工業(yè)基地各方面的影響，關注點集中在失業(yè)群體的再就業(yè)安置和文化思想的沖擊上。但對于何為后單位社會及其特征并沒有給予一個明確的解析。③

后單位社會可以被描述成國家、社會、政府和公民之間關系的重構時期，社會由一元化向多元化邁進，由一維向多維發(fā)展，與此同時，各種挑戰(zhàn)、不確定因素以及風險的不斷增加讓社會現(xiàn)狀變得紛繁復雜，城鄉(xiāng)發(fā)展及區(qū)域發(fā)展的不平衡，教育的不公平，收入分配的差距過大，就業(yè)壓力大、看病難、房價過高、腐敗現(xiàn)象滋生等都是后單位社會的突出問題。后單位社會可以被理解成一個標簽，這個社會有著其發(fā)展階段的特殊屬性，國家更加開放，社會更有活力，政府更為包容，公眾更具理性，但也是矛盾容易激化、群體事件多發(fā)的階段。后單位社會的基層社會治理便是以社區(qū)和民間組織為主要物件，擴大基層民主的范圍，擴展公眾參與公共事務決策的渠道，為基層社會治理的順利開展奠定群眾基礎。

“后單位”社會治理中的公民參與

改革開放的30多年中，發(fā)展不平衡和利益不平衡引起極大的關注，成為質疑中國特色社會主義發(fā)展道路的主要問題，也是在今后發(fā)展過程中需致力于解決的問題?；鶎由鐣卫砗突鶎由鐣€(wěn)定有著必然的聯(lián)系，公民參與是提升基層社會治理水平，提高基層社會治理質量，化解基層社會矛盾，促進基層政府轉型的有效途徑。

公民參與可以提升社會治理的水平。人口的激增和向社會的回歸使整個基層社會的治理難度加大，給社會治安、保障體系、規(guī)劃發(fā)展帶來沖擊，使社會治理的要素增加，內容擴展，對社會治理的速度和水平都提出了更高的要求。同時，由于社會階層的分化、貧富差距的擴大，對于公民而言急需解決養(yǎng)老、就業(yè)、住房、醫(yī)療等方面的問題。優(yōu)勢群體的利益可以通過群體自身的資源來保障，而弱勢群體只能依靠政府、組織來達成自己的目標，通過參與到基層社會治理中，參與到具體的公共事務決策中才能為自己爭取利益。

原本由單位提供的一切服務和管理內容在短時間內移交給社會，但社會發(fā)育的滯后使政府應接不暇，無法包攬所有的責任以回應各階層的要求。公眾參與到基層社會治理中，可發(fā)現(xiàn)在實踐中最需要解決的問題和最需加強建設的方面，集中人力、物力、財力解決這些問題，提高基層社會治理水平。

公民參與可以化解社會治理中的矛盾。公民參與是社會協(xié)同的一種方式。經濟體制的轉軌是社會結構、社會組織形式、政府執(zhí)政重心改變的根源，計劃經濟下同一性、同質化的中國社會已分解為多樣化、多維化的社會。④矛盾多是由于利益因素引起的，市場化改革進程中必然引起利益關系和利益格局的改變，社會中的利益主體越來越多；社會關系的重構使得權力相對分散，各種權力在相互制衡的同時也在相互博弈，在缺乏斡旋主體和機制的情況下，各種勢力難以達成合理性的溝通?；鶎诱诨饷堋⑼晟茩C制體制方面雖起到重要作用，但如何制定一系列相匹配的制度緩解多元利益、權力爭奪的局面是最為關鍵的。公民參與吸納了不同收入、職業(yè)、社會地位的個體，也包含了不同性質、不同目標的社會群體和組織，這樣更加有利于構成一個利益合理劃分，權力合法分散，能夠兼容并蓄的基層社會主體，形成相應的利益表達機制和權力使用機制，化解基層社會治理中的矛盾。

公民參與有利于政府向服務型政府的轉型。由于政治與行政的分離以及政府科層制行政管理模式的建立，導致行政機關凌駕于公眾之上，長期以來，公眾對政府的決策和政令只有服從執(zhí)行的義務，而沒有參與決策的權利，致使公民對政治抱有冷漠、消極和不信任的態(tài)度，被動的社會行為使政府的政策失去了應有的效果甚至起到相反的作用。中國社會的發(fā)展經歷了從高度控制到全面開放的過程，政府、公眾都在摸索中調試自己的角色，調整各自的位置。建設服務型政府是和諧社會的必然要求，是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的理想方式，同時也是對政府能力的一項考驗。審視現(xiàn)階段的實際情況，政府仍舊無法從繁雜的行政程序中抽離出來，因此在為公眾提供服務上呈現(xiàn)出心有余而力不足的情況，而公民參與是脫離這一困境的有效辦法。讓公民自我服務，既具針對性也能提高服務效率和質量，使政府的轉型過程能夠在較為緩和的氛圍中過渡。

“后單位”社會治理中公民參與機制的創(chuàng)新

參與機制的創(chuàng)新不能僅僅是紙上談兵，需要具備可行性和可操作性，并且要得到公眾的認可和支持，可以滿足公眾的參與意愿和積極性。公民參與基層社會治理是制定科學、民主的發(fā)展規(guī)劃的客觀需要。針對我國發(fā)展階段的特征，我們只有不斷改革和完善決策機制，擴大公民參與，才能更好地實現(xiàn)人民愿望、滿足人民需要、維護人民利益。

保障機制的創(chuàng)新。首先，保障社區(qū)建設的發(fā)展。社區(qū)建設是一項內容繁雜的工程，關系到社會系統(tǒng)的發(fā)展趨向，同時也是對傳統(tǒng)管理體制的調整，是在環(huán)境變遷和結構轉變過程中的改革和創(chuàng)新。⑤我國的社區(qū)建設是在單位、政府、市場都面臨危機時提出的，因此從一開始便肩負著化解危機的重任。單位管理和服務職能的衰弱，政府角色和功能的定位不清，市場調控和分配優(yōu)勢的失靈都促使國家將注意力轉移到社區(qū)建設中，以解決人口管理、服務供給、資源配置、利益協(xié)調、沖突預防等問題來維護社會穩(wěn)定。我們不難發(fā)現(xiàn)，很多事情都開始通過社區(qū)來傳達，人們也越來越依賴社區(qū)，逐漸意識到社區(qū)對個人生活發(fā)展的重要性，同時社區(qū)也成為政府與居民之間的紐帶，成為居民參與公共事務的媒介，參與基層社會的平臺。

當前，社區(qū)的行政管理體系存在失序的情況，各級政府關系和職責沒有理順，管理機制沒有明確，雖然這是和社會轉型的必然產物，但不能放任置之，需要及時澄清問題，提高行政效率的，讓居民感受到社區(qū)建設的成果，并積極參與其中。

其次，保障民間組織的發(fā)展。在調查中，我們發(fā)現(xiàn)政府在管理民間組織時遇到不少難題，對如何組織和協(xié)調民間組織發(fā)揮樞紐的作用缺乏足夠的認識，多數(shù)情況下政府無法充分利用這些組織發(fā)揮公眾的自主性來實現(xiàn)社會規(guī)模效益，而行政體制在民間組織中的延續(xù)挫傷了公民參與的積極性。由于國情國力及發(fā)展階段性的限制，政府在社會治理中依然是強勢者，無論是從調動資源，還是定發(fā)展基調等方面來看，社會治理所需要的投入依舊是政府在保障，因此要實現(xiàn)公民參與必須發(fā)展民間組織，維護民間組織的可持續(xù)發(fā)展。

最后，保障信息的對接和共享。要改善政府的治理模式，擴展公民參與的廣度和深度，其必要條件是獲取足夠的信息。無論是對政府還是公民而言，雙方擁有的信息是否具有一致性是攜手推進基層社會治理的一個重要方面。信息技術的普及，政府網站的設立以及信息公開的法制化進程都為公民參與基層社會治理提供了良好的支援條件。網絡的四通八達更是給公眾帶來了便利，也讓公眾看到自己可以參與互動的空間，使公眾有了充分的話語權。

網絡的開放讓其他參與社會治理的主體可以共享政府部門的部分信息，提高了政府部門的公開度、透明度。信息傳播的暢通避免了信息的扭曲和失真，公眾可以及時了解和解讀政府政策，領會政策導向，讓公眾參與社會治理和服務更具方向性和明確性。

制度機制的創(chuàng)新。一方面，創(chuàng)新公民參與的表達制度。政府不能剛性要求公民參與到社會治理中，剛性的要求只能僵化參與的形式性，惡化政府與公民之間的關系，并不能將公民真正吸收到參與體系中。而是需要通過彈性、柔性的制度化通道來表達其利益訴求，并且為不同利益訴求主體創(chuàng)造一個相對公平的制度化表達通道。

就公民參與主體而言，社會和政府都存在供給與需求不匹配問題，一是由于社會和政府自身能力無法滿足某些需求，二是由于信息不對稱或是信息缺失造成的，社會和政府無法得知公民主體需要何種服務。利益主體的差異性導致各主體關心的參與領域和預想的參與程度都不一樣，因此在參與機制的創(chuàng)新上需要考慮多層次的通道，盡量使各個階層的主體都有相對公平、平等的機會參與基層社會治理，維護所屬階層的利益，共同推進社會的發(fā)展。

另一方面，創(chuàng)新公民參與的回應與反饋制度?；鶎由鐣卫碇?，公民參與是政府實施規(guī)劃前的征求民意，在執(zhí)行方案中的尊重民愿，在提供服務后的調查民情，應盡量讓公民以更加直接的方式參與到公共事務中，更方便快捷地接觸公務機關。政府在通過多種形式收集公眾的意見，鼓勵公民關心、參與政府管理的同時，要有一個參與的回應與反饋機制，讓公眾知道政府是否采納了他們的意見，為什么沒有采納，采納后的效果如何等等。在此過程中，政府給予公民的不僅僅是回復，而是對其的尊重和承認，是公民價值的最好體現(xiàn)，使公民更有信心參與到社會治理中，形成與政府的良好互動。

文化機制的創(chuàng)新。在論述公民參與的問題時有提及公民參與意識不足，參與意愿不強的現(xiàn)狀，這主要是因為中國公民還沒有建立參與權力的理念，追根溯源，是由我國的歷史文化和環(huán)境氛圍造成的。要從根本上扭轉這一局面，需要從培養(yǎng)公民精神和塑造公民性上入手。

公民參與認知的不足，主要表現(xiàn)在缺乏公民意識和公民精神方面，參與的整體質量不高，而制度的欠缺，組織化基礎的薄弱導致公民參與向第三階段的邁進困難重重。依然停留在政府主導，簡單的給予政策咨詢，民眾微弱的回應或被動的接受。作為公民，在行使自身權利的同時，也有義務為社會的延續(xù)和發(fā)展貢獻力量，通過加強對公民的培訓和引導，有針對性地增加公民參與的實踐鍛煉，有目的性培育公民參與文化。理想的公民是具有公共精神的，有對公共利益的思想，有參與的意愿和意識。公民與公民之間需要相互型塑，在交流情感、有效溝通的同時，建立人與人之間的信任。

（作者均為鄭州大學公共管理學院博士研究生）

【注釋】

①賈西津：《中國公民參與：案例與模式》，北京：社會科學文獻出版社，2008年。

②王錫鋅：《行政過程中公眾參與的制度實踐》，北京：中國法制出版社，2008年。

③陳天柱：“論基層社會穩(wěn)定機制的若干思考—對幾起群體性事件的考察”，《社會科學研究》，2011年第5期。

④黃靜，周宇：“基層社會管理的社會協(xié)同問題研究”，《成都行政學院學報》，2011年第1期。

⑤李玉福：“基層社會管理機制創(chuàng)新的途徑”，《理論視野》，2011年第3期。

責編/韓露（實習）