在前工業(yè)時代，災難被認為是同自然本身緊密相連的，因為那時的災難主要是天災，非人力所為，人類活動并不是這些災難的誘因?，F(xiàn)代社會的風險則更多地同人類的行為相關(guān)。在《風險社會》一書中，貝克提出了“有組織的不負責任”的概念，他認為，現(xiàn)代性的出發(fā)點是控制不確定性，但是現(xiàn)代性又產(chǎn)生了新的不確定性，很難找到不確定性產(chǎn)生的確定原因。

20世紀后半期以來，人類社會進入了充滿復雜性和不確定性的時代，人類從未像今天這樣，處在一個“天災”與“人禍”隨時不期而至的環(huán)境中；也從未像今天這樣頻繁地使用諸如危機、風險等詞匯。這表明人類正生活在一個隨時可能出現(xiàn)風險的世界中，而風險的預防和治理正是人類面對的緊迫問題。

危機與危機管理

“危機管理是現(xiàn)代政府公共服務職能的重要組成部分，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的根本保證和有效途徑之一。”①

公共危機管理是公共管理的一種特殊形式，是公共管理中應對危機狀態(tài)的一種形式。雖然公共危機管理的實踐在管理實踐中長期存在，但是，把它作為一門學科來專門研究則是近些年的事情。因此，理解公共危機管理的內(nèi)涵，首先需要弄清危機、公共危機的內(nèi)涵。

“危機”（crisis）的概念最初來源于希臘語，普遍用于醫(yī)學領(lǐng)域，指游離于生死之間的狀態(tài)。后來這個詞的含義不斷擴展，它適用的對象不斷擴大，人們賦予它的含義也逐漸發(fā)生了變化?！冬F(xiàn)代漢語詞典》中危機有兩個意思，一是指危險的禍根；二是指嚴重的困難關(guān)頭。

西方學者對危機給出了眾多的定義，例如，韋伯詞典將危機定義為“有可能變好或變壞的轉(zhuǎn)折點或關(guān)鍵時刻”。綜合起來看，危機是指個人、群體或者組織以及社會正常的生存秩序、發(fā)展進程等由于某種原因，通常是突發(fā)事件的出現(xiàn)，而受到破壞，嚴重威脅正常的生存與發(fā)展的狀態(tài)。危機之所以出現(xiàn)是因為正常的生存秩序和發(fā)展進程受到破壞，嚴重威脅到正常的生存與發(fā)展，而不是造成一般的負面影響。危機通常是與突發(fā)事件相聯(lián)系的，因此，在一定意義上突發(fā)事件成為危機的代名詞。②

危機管理（crisis management, CM）概念是美國學者于20世紀60年代提出的。對于危機管理的定義，中外學者從不同的學科背景出發(fā)，闡述了不同的看法。如美國危機管理專家史蒂文·芬克（Steven Fink）認為，危機管理是對于組織前途轉(zhuǎn)折點上的危機，有計劃地挪去風險與不確定性，使組織更能掌握自己前途的藝術(shù)。中國學者魏加寧認為，危機管理是對危機進行管理，以達到防止和回避危機，使組織或個人在危機中得以生存，并將危機所造成的損失限制在最低限度的目的。

危機管理在西方最早主要用于軍事和外交，自20世紀60年代中期開始，越來越多的學者開始重視危機管理的研究，并產(chǎn)生了一系列重要成果。對危機及危機管理理論的研究最初主要是分析政治危機，當時危機研究的目的主要是探索政治危機的根源、尋找處理和應對政治危機、維護政治穩(wěn)定或促進政治變革的方法。到了20世紀70~80年代，西方危機管理的研究出現(xiàn)了一次高潮，研究領(lǐng)域從政治領(lǐng)域向經(jīng)濟、社會領(lǐng)域擴展，從自然災害領(lǐng)域向公共危機管理領(lǐng)域擴展；同時，隨著政治學、經(jīng)濟學、社會學、管理學、心理學及博弈論等相關(guān)學科的發(fā)展壯大以及立體分層方法的運用，公共危機管理的研究有了厚實的理論基礎(chǔ)做鋪墊和豐富的分析工具做支撐，危機管理成為一門學科，形成了企業(yè)危機管理和公共危機管理兩個既獨立發(fā)展又相互融合的學科分支。

突發(fā)公共事件處置是危機管理的重要內(nèi)容

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。我國每年因突發(fā)公共事件造成的損失驚人，其潛在的破壞也不可忽視，如果處置不當對公眾的社會信任、社會秩序的穩(wěn)定都會帶來長遠的負面影響。突發(fā)公共事件的頻發(fā)也是風險社會的重要表現(xiàn)，在國外，突發(fā)公共事件一般稱為危機事件、災難事件，突發(fā)公共事件處置屬于危機管理、公共危機管理范疇，近些年越來越受到廣泛重視。

當前危機管理的一個重要趨勢是從對危機的被動應對轉(zhuǎn)為積極的預警，包括對危機的確認、對危機的分析與評估、對危機的監(jiān)控等一系列活動。實行危機預警的目的在于防范危機。這需要政府在日常的管理中，建構(gòu)一整套運行順暢的信息獲取系統(tǒng)。及時收集、傳遞和共享信息，能夠紓緩危機，降低危機的損害。更重要的是，一旦出現(xiàn)災難和危機，信息溝通和交換可以保證政府做出及時和準確的決策，協(xié)調(diào)應對危機的行動。因此，有效地監(jiān)測、收集、梳理和傳遞危機爆發(fā)前的異常信息是危機預警的重點。將危機預防作為危機管理的首要職能，無疑是化解危機既簡便又真正成本低廉的辦法。

針對危機發(fā)展的不同階段，學者們提出了與之相對應的管理策略。

芬克最早提出了危機管理的四階段論，即潛伏期、爆發(fā)期、善后期、解決期，他提醒危機管理人員要“注意危機發(fā)生之前的潛伏征兆，大部分的危機并非憑空出現(xiàn)，而是有病源可循”。

清華大學教授薛瀾等人的研究顯示：一個國家發(fā)展到人均GDP500~3000美元時，往往也是人口、資源、環(huán)境、效率與公平等社會矛盾較為嚴重的瓶頸時期，比較容易造成社會失序、經(jīng)濟失調(diào)、心理失衡等問題，形成一些不穩(wěn)定的因素⑥。目前中國就正處于這樣的階段，特別是突發(fā)公共事件頻發(fā)給社會生活帶來了方方面面的震蕩和損害?，F(xiàn)實的推動使中國突發(fā)公共事件的危機管理在理論和實踐層面的推進都刻不容緩。

圖2-1 危機管理過程示意圖④

希斯曾用一個簡單的幾何圖形來描述完整的危機管理過程（如圖2-1所示）。在圖中，左邊兩個象限代表危機管理的溝通活動，而右邊兩個象限表示危機管理的行為構(gòu)成；上面兩個象限反映的是開始清理危機事件的初期階段，以生理上可見的影響為主，而下面兩個象限反映的是恢復管理時期，在該階段精神影響更加突出。反應和恢復管理中強調(diào)的重點是公眾認知。其中需要說明的是危機管理中針對的是利益相關(guān)者，因為在危機的不可預見的影響中，我們需要對每一利益相關(guān)群體進行分析，才能做出相對準確的判斷，從而降低不確定性。

危機管理過程示意圖有助于管理者從總體戰(zhàn)略高度對突發(fā)公共事件進行危機管理。管理者應該考慮如何減少危機情境的發(fā)生，如何做好危機管理的準備工作，如何規(guī)劃以及如何培訓有關(guān)人員以應對危機局面（或從中很快復原）。這四個方面構(gòu)成了基本的危機管理。突發(fā)公共事件發(fā)生時，公共部門應采取一系列有助于公民和環(huán)境恢復秩序的措施。這些措施包括:預測和識別可能遭受的危機，采取預防措施，阻止危機發(fā)生，并盡量使危機的不利影響最小化的系統(tǒng)過程，目的是通過提高公共部門對危機發(fā)生的預見能力和危機發(fā)生后的救治能力，及時、有效處理危機，減少損失，恢復社會穩(wěn)定和公眾對公共部門的信任。危機管理的重點在于：危機信息的獲取和預警，危機的準備與預防；危機的控制與回應；危機后的恢復與重建；持續(xù)不斷的學習與創(chuàng)新。⑤

總體來說，突發(fā)公共事件的危機管理著眼于以下四個主要方面：

一是應急性。由于突發(fā)公共事件都是突然爆發(fā)的，這就要求政府在最短的時間內(nèi)采取最有效的手段控制危機事態(tài)的蔓延，保護生命財產(chǎn)安全，維護社會穩(wěn)定。

二是持續(xù)性。突發(fā)公共事件的應對和處置是一個包括危機前、危機中和危機后的持續(xù)過程，這就要求不僅要做好危機中的處理工作，還要做好危機預警和危機善后處理工作，任何一個環(huán)節(jié)都不能馬虎。

三是復雜性。由于突發(fā)公共事件發(fā)生的突發(fā)性、不確定性等因素，所以其處置具有更大的復雜性，各個部門要形成聯(lián)動，密切合作，采取盡量適當?shù)姆椒ㄌ幚砦C。

四是特殊性。每個突發(fā)公共事件都有其特殊的背景、發(fā)生過程和處理方法，不存在適用一切危機管理的普遍法則，所以，在處理突發(fā)公共事件時，要根據(jù)不同的情境對危機事件采取不同的處理方法。

風險社會治理重在突發(fā)公共事件的應對與處置

在經(jīng)濟全球化、社會復雜化和自然環(huán)境不斷惡化的今天，突發(fā)公共事件已由非常態(tài)的偶發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的頻發(fā)，成為風險社會治理中不可回避的重大挑戰(zhàn)。

突發(fā)公共事件應對能力是風險社會治理水平的體現(xiàn)。企業(yè)、政府部門或其他組織都是危機管理的主體，進行危機管理的目的在于消除或降低危機所帶來的威脅和損失。突發(fā)公共事件的應對和處置需要各方協(xié)作配合，也考驗著危機管理機構(gòu)、體系的完備和處理技巧與水平，因而突發(fā)公共事件應對和處置水平的強弱反映一個社會危機管理能力大小、水平高低。

突發(fā)公共事件應對與處置能力的提升，危機管理體系的改進常常是某類新型事件的“應激”結(jié)果—新情況超乎體系應對能力，通過事中經(jīng)驗積累和事后反思推動體系的革命化發(fā)展。

以美國、英國、日本和俄羅斯為例，它們在全球經(jīng)濟和地緣政治中扮演著重要角色，其國內(nèi)與國際的利益關(guān)系更加復雜，所遭遇的突發(fā)公共事件相較其他國家也更加頻繁。盡管各國文化背景和國情不同、發(fā)展程度也不盡相同，但是，這些國家在突發(fā)公共事件應對和處置上卻表現(xiàn)出較強的相似性。

一方面，美、英、日、俄四國都建立并不斷完善專業(yè)處置機構(gòu)或處置體系，保證面對突發(fā)公共事件這類公共危機時，能夠有機構(gòu)或體系從社會整體利益出發(fā)承擔處置責任，并且能展開有效的專業(yè)處置。在處置機構(gòu)的具體運行的方式上，各國略有不同。美國與俄羅斯設立了長期性的專業(yè)處置機構(gòu)—美國聯(lián)邦應急管理署、俄羅斯緊急情況部。其常設專業(yè)機構(gòu)在處置中的專業(yè)化優(yōu)勢毋庸置疑，但維持其運轉(zhuǎn)的經(jīng)費較高。但是，相對于公共危機可能給社會造成的破壞和損失，這樣的投入仍然值得的。英國、日本則采用建設專門處置體系的辦法，不單獨設立專門機構(gòu)來“備戰(zhàn)”，而是設計出一套突發(fā)公共事件中能將各機構(gòu)凝聚一體進行處置的體系，平時各部門從事日常工作，但在突發(fā)公共事件爆發(fā)后，各部門能立刻按照規(guī)劃組合在一起運作，這種模式節(jié)約資源，但在專業(yè)性上略遜于美國與俄國模式。

另一方面，美英日俄各國還通過立法的方式建立起規(guī)范化進行突發(fā)公共事件處置的保障體系。危機管理重在預先準備，并且這種準備不是隨機的，而是有章可循。為了達成這種效果，不論是海洋法系的英國、美國，還是大陸法系的法國、俄羅斯，都有針對突發(fā)公共事件處置的成文法，以保證處置和應對的穩(wěn)定性和責任的可追究性。1974年的美國《聯(lián)邦災難救濟和突發(fā)事件救助法》、2004年《英國突發(fā)事件應對法》、1961年日本的《災害對策基本法》、2001年《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》等法律都明確了突發(fā)公共事件的性質(zhì)和各方責任，避免了危機處置的盲目與混亂，也讓民眾能夠感受到一切盡在掌控中而有利于恢復秩序。各國都根據(jù)自身情況在立法側(cè)重點上做出調(diào)整。

在突發(fā)公共事件的應對和處置中，這些國家的具體做法主要表現(xiàn)出四個特點，與現(xiàn)代危機管理特征和社會治理要求相一致。

一是強調(diào)常態(tài)管理。將突發(fā)公共事件或危機事件的應對與處置作為社會常態(tài)管理的措施，科學認識突發(fā)公共事件的發(fā)展階段，積累處置經(jīng)驗，合理分配處置資源，提高處置效率，讓處置機構(gòu)能夠遇事不驚，沉穩(wěn)應對。

二是強調(diào)動態(tài)調(diào)整。發(fā)達國家和主要大國在把握突發(fā)公共事件規(guī)律的同時也都認識到突發(fā)事件復雜而多變的特征。在實際處置中，各國一方面確保處置原則和程序的基本穩(wěn)定，另一方面則結(jié)合事件不同特點和出現(xiàn)的新問題，積極、靈活地調(diào)整策略，動態(tài)化地應對和處置危機。

三是強調(diào)協(xié)同配合。政府主導、多方參與已成為現(xiàn)代社會治理的重要特點。以西方發(fā)達國家為主要代表，在突發(fā)公共事件處置流程中明確了社會各方所應承擔的責任和義務，建立了便于合作的協(xié)同處置流程，引入社會多方面的參與，在保持政府適度管控的前提下，提高了突發(fā)公共事件的處置效率和社會參與共同管理的意識。

四是強調(diào)危機溝通。國外把危機管理也叫做危機溝通，即通過與社會各方的溝通交流來達成處置和應對效果，主要是在輿論層面做工作。實際上，輿論在每一起突發(fā)公共事件中都潛在地發(fā)揮著巨大作用。正因為如此，輿情應對在突發(fā)公共事件處置中受到各國的高度重視。

新媒體加大了突發(fā)公共事件處置的復雜性。研究者普遍認為，媒體是突發(fā)公共事件風險的重要放大站。突發(fā)公共事件風險是在日常生活中以媒體、個人經(jīng)驗和生活閱歷、本人記憶、道德信念以及個人判斷的話語為依據(jù)而建構(gòu)起來的。媒體不僅傳遞風險信息，而且建構(gòu)著它們；媒體的風險報道是風險放大的主要驅(qū)動因素，在風險認知和風險行為塑造過程中發(fā)揮重要作用，影響著風險評估、風險控制、風險治理等環(huán)節(jié)，媒體既是形成風險認知的核心，也是解釋人們風險行動的核心。隨著網(wǎng)絡媒體為代表的新媒體的普及和發(fā)展，新媒體對公共危機管理、對突發(fā)公共事件處置的各重點要素和各關(guān)鍵環(huán)節(jié)產(chǎn)生了深遠的影響，政府部門需要認真研究應對。在新媒體環(huán)境下，信息傳播具有很強的交互性，任何人都可以通過新媒體將信息方便迅捷地傳播至社會的各個角落。

從危機的發(fā)展周期來看，隨著網(wǎng)絡媒體等新媒體的廣泛應用，公共危機管理的階段性特征有了新的變化，危機的潛伏期與爆發(fā)期的界限逐漸模糊。由于新媒體信息傳播的及時性，許多突發(fā)公共事件信息在傳播后，公眾可能己經(jīng)迅速對事件做出了推測或判斷，并利用新媒體迅速交流意見，形成強大的信息規(guī)模效應和輿論聲勢。因此，突發(fā)公共事件根本就沒有潛伏期，突發(fā)公共事件一旦爆發(fā)，便會在短時間內(nèi)被廣大民眾知曉。

從危機應對與輿論引導來看，網(wǎng)絡媒體等新媒體具有較強的群體暗示和群體感染機制，并體現(xiàn)出了較強的群體集合行為特征，即：集合行為中傳播的一個重要部分是與信息相伴隨的情緒或感情，這種情緒和感情通過群體暗示和感染機制不斷得以加強，就容易形成某種導向。突發(fā)公共事件信息一旦通過網(wǎng)絡媒體等新媒體進行傳播，意見領(lǐng)袖最初的評論很容易影響受眾，形成先入為主的導向，并且產(chǎn)生一定數(shù)量的“一致意見支持群體”，他們之間相互呼應、相互支援。政府部門在危機事件發(fā)生后發(fā)布的官方消息和開展的輿論引導，如果與“一致意見支持群體”原有的猜測和設想不一致，他們就會對政府部門發(fā)布信息的真實性和準確性產(chǎn)生質(zhì)疑。在新媒體環(huán)境下，突發(fā)公共事件處置手段需要更加豐富和多樣化。政府部門在突發(fā)公共事件處置過程中，要充分認識網(wǎng)絡媒體等新媒體的重要性，加強網(wǎng)絡輿情的應對與處置；要注重危機快速反應機制的建立，及時發(fā)布權(quán)威信息，避免危機的進一步激化；要注重網(wǎng)絡媒體等新媒體的適度監(jiān)管，開展有效的輿論引導；在應對處置中要注重新媒體手段的充分運用，及時消除危機的不良影響。

突發(fā)公共事件應對已成為提升國家治理能力的突破口。我國既遇到了其他國家在高速發(fā)展階段所遇到的類似問題，也因為自身國情特點，遭遇到一些獨有的問題：

首先，各種自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全事件屢屢發(fā)生，除傳統(tǒng)突發(fā)事件外，新的非傳統(tǒng)突發(fā)事件不斷凸顯，包括能源危機、智能犯罪、恐怖主義、販毒走私，嚴重傳染性疾病、環(huán)境安全、經(jīng)濟金融安全和信息安全等。

其次，全球化發(fā)展使人際之間、地區(qū)之間、國與國之間聯(lián)系日趨緊密，突發(fā)公共事件影響不再局限于一時一地。各個地區(qū)乃至整個地球愈益成為一個有機的整體，彼此之間的聯(lián)動性大為增強，使得有些突發(fā)性公共事件的擴散力和影響力迅速增大。

再次，我國正進入經(jīng)濟社會發(fā)展加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，既是黃金發(fā)展時期，又是矛盾凸顯期，許多深層次的矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)，社會矛盾多樣化與社會控制力下降之間的矛盾不斷激化凸顯。

最后，媒介技術(shù)的發(fā)展正在改變我國輿論生成模式?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及，手機網(wǎng)民規(guī)模增長，個人向社會傳播的能力被強化，進入了“人人都有麥克風”的時代，多元化的思潮和個人化的訴求不斷凸顯，民眾維權(quán)與表達意識不斷提升，讓輿論場更加復雜，矛盾在突發(fā)公共事件中經(jīng)輿論場放大后集中爆發(fā)。以上原因的綜合作用，給中國社會帶來威脅的危機事件呈增長態(tài)勢。

2007年11月《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》正式實行，用法律形式明確了突發(fā)公共事件的內(nèi)涵，對應急管理體制作出規(guī)定，提出了我國突發(fā)事件的應對策略與方式方法，包括堅持效率優(yōu)先，賦予政府多項應急權(quán)力；設置八條“高壓線”，約束政府履行職責；限制和保護相統(tǒng)一，最大限度保護公民權(quán)利；早發(fā)現(xiàn)、早報告、早預警：不得遲、謊、瞞、漏報突發(fā)事件信息；應急信息主動公開，政府須統(tǒng)一準確及時發(fā)布相關(guān)信息；編造傳播有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或應急處置工作虛假信息將被處罰；宣布緊急狀態(tài)須由全國人大常委會或國務院決定。

與世界其他國家一樣，中國的社會治理與危機管理也是在突發(fā)公共事件的實際處置與應對過程中不斷發(fā)展與成熟的。近十年來，我國突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，許多地區(qū)、部門都受到突發(fā)公共事件的困擾，在實踐中，有的地區(qū)、部門處理得比較好，有的處理得不好或者不夠好。由于缺乏經(jīng)驗，一些政府部門、單位在處置突發(fā)公共事件中，措施不當、應對不力，不僅未能解決好問題，反而引發(fā)了更加嚴重的輿論“次生災害”。一些地方在處置突發(fā)公共事件時陷入“怕、躲、捂、壓、蓋、刪”的怪圈。但近年來，這種情況有所改觀，各地突發(fā)事件應對能力均有所提升，一些中西部地區(qū)甚至有了較大提升。

突發(fā)公共事件處置與應對是一個需要在實踐中不斷遭遇問題、發(fā)現(xiàn)問題、剖析問題、解決問題、積累經(jīng)驗的過程。各地政府和相關(guān)機構(gòu)不斷總結(jié)突發(fā)公共事件處置與應對的經(jīng)驗和教訓，不斷探索、改進、提高。黨的十八屆三中全會明確提出要創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式。突發(fā)公共事件應對和處置正在成為推進我國制度創(chuàng)新和改進社會治理的突破口，是探索危機管理的主戰(zhàn)場。

（本文系2011年度國家社科基金重大項目“突發(fā)公共事件輿情應對與效果評估信息平臺建設研究”結(jié)項成果之一，項目編號：11&ZD025；項目負責人：官建文；本文執(zhí)筆：官建文、李黎丹、王培志）

【注釋】

①溫俊萍：“試析和諧社會視角下的政府危機管理”，《毛澤東鄧小平理論研究》，2008年第4期。

②龔維斌：“公共危機管理的內(nèi)涵及其特點”，《西南政法大學學報》，2004年第5期。

③薛瀾，張強，鐘開斌：《危機管理：轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》，北京：清華大學出版社，2003年。

④［美］羅伯特·希斯：《危機管理》，王成、宋炳輝譯，北京：中信出版社，2001年，第31頁。

⑤張成福：“公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇”，《中國行政管理》，2003年第7期。

責編/王坤娜