【摘要】安置農民的積極參與是社區(qū)公共環(huán)境治理的一條有效途徑。文章從客觀原因和主觀因素兩個方面分析農民安置社區(qū)公共環(huán)境治理存在的問題，并通過走訪250名安置農民，分析他們參與社區(qū)公共環(huán)境治理的主觀影響因素。通過分析發(fā)現，要提高安置農民參與社區(qū)環(huán)境治理的主觀意愿，必須提升其在社區(qū)期望、意愿表達、社區(qū)制度實施等方面的主觀滿意度。
【關鍵詞】安置社區(qū) 公共環(huán)境 治理機制
【中圖分類號】F291.1 【文獻標識碼】A
隨著經濟的高速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化率不斷提高，到2014年我國城鎮(zhèn)化率已經達到54.77%，平均每年新增城市居民大約2000萬，“十三五”期間鎮(zhèn)化率將突破60%。①快速城鎮(zhèn)化背景下，由于農民改善自身生活水平的要求以及地方政府土地經濟利益的驅動，大量農民失去土地轉制為城鎮(zhèn)人口，隨著安置規(guī)模和數量的擴大而逐步形成具有中國特色的以安置農民為主的社區(qū)，如何有效開展對此類社區(qū)公共環(huán)境的治理，已成為迫切需要解決的當務之急。
治理困境的客觀影響因素
農民安置社區(qū)是我國城鎮(zhèn)化進程中產生的特殊社區(qū)，有著自己獨特的人口結構和環(huán)境要素。②農民安置社區(qū)公共環(huán)境管理和維護困難的問題，既有政策和體制機制等客觀因素，也有社區(qū)主體和相關職能部門的主觀原因。
政府主導過多，缺乏社區(qū)環(huán)境自治。安置社區(qū)管理組織成立初期，政府強大的經濟、社會、人事資源能夠幫助組織很快的開展工作，但是社區(qū)自治是社區(qū)管理的終極目標，政府過多的參與社區(qū)管理，擠出效應削弱了社區(qū)的自治功能，使得社區(qū)組織淪落為政府管理工作的一個“派出單位”，社區(qū)的管理嚴重依賴政府資源。在社區(qū)環(huán)境治理上，傳統(tǒng)的觀念認為消費者不會為公共產品的消費買單，市場是公共環(huán)境破壞的元兇，公共產品的建設和管理應該由政府承擔，這種觀念更加強化了安置社區(qū)公共環(huán)境的管理和維護應由政府主導的共識。但在安置社區(qū)公共環(huán)境治理的實際過程中，由于社區(qū)環(huán)境自治功能落后，安置社區(qū)公共環(huán)境“臟、亂、差”的事實，說明政府單一主體自上而下治理安置社區(qū)公共環(huán)境的效果不佳。
管理制度不完善，相關政策法規(guī)缺失。農民安置社區(qū)的建設一直都存在著重硬件設施輕管理的現象，從社區(qū)的供水、供電、房屋等硬件方面來說，安置社區(qū)與城市商品房社區(qū)的區(qū)別不大，但是安置社區(qū)畢竟是一個較為特殊的類型，在社區(qū)管理上既不同于普通商品住宅社區(qū)，又不同于一般的經濟適用房社區(qū)，不能將已經成熟的城市社區(qū)管理制度和管理方法照搬運用于農民安置社區(qū)。安置社區(qū)主體在教育水平、思想認識、生活習慣等方面無法與城市市民一致，缺少專門針對農民安置社區(qū)管理的指導性文件和政策法規(guī)，造成農民安置社區(qū)管理制度上的缺陷。其中，物業(yè)管理是造成安置農民對社區(qū)環(huán)境滿意度低下的一個重要方面，比如安置農民對繳納物業(yè)管理費的意見很大，原有的生活支出中沒有這個項目，公共服務有償使用的意識還沒有形成，導致物業(yè)管理費用收取困難，進而影響社區(qū)公共環(huán)境的維護。
管理人員素質不高，管理部門責任分屬不清。農民安置社區(qū)，缺少對工作人員的績效考核和退出機制，難以吸引高素質管理人才參與安置社區(qū)的管理工作，因此其管理組織機構和管理人員往往是由原來的村委會轉變而來，管理人員的素質不高，專業(yè)程度低下，“服務者”的角色定位、“公益性”的現代管理理念尚未完全形成。管理模式粗放，“家長式”的領導管理方式，缺少對主體的人文關懷和民主參與，轉變?yōu)槌擎?zhèn)社區(qū)管理者后，仍然將原來的管理模式和方法用于安置社區(qū)居民的管理上，環(huán)境的變化沒有帶來管理質量的提升。
安置社區(qū)管理組織共存、權責不清。安置社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會和村民委員會在較長一段時期內共存，相關機構和部門在社區(qū)管理上存在著責任劃分不清、交叉管理、重復管理等情況，遇到問題，部門之間逃避責任，相互推諉，導致安置農民反映社區(qū)環(huán)境問題的渠道不通暢，問題解決不及時，且效果差。
安置農民社會保障水平低，城市生活融入性差。安置農民參與社會保險的統(tǒng)籌層次低，社會保障支付金額不高，無法解決安置農民生活的后顧之憂。針對失地農民社會保障的相關制度也不完善，例如安置社區(qū)“享有最低生活保障”居民的認定中，保障對象界定不清晰導致社區(qū)服務項目界限不清，在有限的資源環(huán)境下，導致安置社區(qū)的保障服務穩(wěn)定性差。對安置農民而言，基本的物質生活尚無法保障，對社區(qū)公共環(huán)境這樣的公共產品參與的意識自然難以達到一定的高度。
社會保障的低層次、低水平導致安置農民城市生活適應性滯后。安置農民基本生活技能單一，主要從事第三產業(yè)，生活質量難以在短時間內實現提升，現代生活方式的融入度不高，安置農民的身份和環(huán)境改變了，但是原有的生活方式卻沒有改變，城市生活融入性較差阻礙安置農民參與社區(qū)環(huán)境治理。
物業(yè)企業(yè)服務質量差，生活需求不能滿足。農民安置社區(qū)的物業(yè)服務產品相對低端，僅提供基本物業(yè)服務項目，沒有針對安置農民的需求和特點開發(fā)多層次的物業(yè)服務產品，安置農民提高生活質量的需求沒有得到滿足。安置社區(qū)物業(yè)從業(yè)人員的素質不高，人員流動性強，社區(qū)物業(yè)費用較低，雖然政府有一定的財政補貼，但物業(yè)服務企業(yè)盈利水平仍然較低，導致部分物業(yè)服務企業(yè)降低物業(yè)管理水平，服務質量進一步下降，形成了惡性循環(huán)，打擊安置農民參與社區(qū)環(huán)境治理的積極性，影響安置社區(qū)公共環(huán)境的管理和維護。
安置農民參與社區(qū)環(huán)境治理的主觀影響因素
社區(qū)主體參與社區(qū)環(huán)境治理是社區(qū)自治存在的重要表現，由于主觀影響因素的可操作性不同于一般的客觀指標，筆者采用實地調研的方式解讀安置農民參與社區(qū)環(huán)境治理的主觀影響因素。通過對250名居住時間一年以上的安置農民展開調查，從安置社區(qū)主體對社區(qū)的服務環(huán)境、管理質量、社區(qū)居民的意愿表達、社區(qū)居民的參與意愿等方面，將安置農民參與社區(qū)公共環(huán)境治理的主觀影響因素概括為以下幾點。
安置農民“整體滿意度”主觀因素。滿意度是社區(qū)生態(tài)環(huán)境建設的重要評價指標。文章從安置農民對社區(qū)的治安環(huán)境、服務環(huán)境、社區(qū)管理質量和整體感受四個方面展開對安置社區(qū)整體滿意度的調查。其中反映較好的是社區(qū)的治安條件，相對于原來的居住情況，安置社區(qū)整體的治安條件有較大的改善，但是78%的居民對社區(qū)提供的服務產品的質量不滿意，83%的居民對社區(qū)整體環(huán)境不滿意，對社區(qū)的管理工作和管理成效的滿意度低。從“滿意度”實際調查的結果來看，安置農民希望改善生活質量的愿望并沒有很好的實現，與安置農民的主觀愿望不符。
安置農民“社區(qū)期望”主觀因素。“社區(qū)期望”主要測度安置農民入住安置社區(qū)前后主觀期望實現的情況，分別從安置社區(qū)入住前后的“人文環(huán)境”、“服務質量”和“社區(qū)安全”三個方面展開調查。安置農民社區(qū)入住前的期望調查中，70%以上的調查者希望市民化以后，安置社區(qū)能夠提供較好的治安條件、優(yōu)質的便民服務、保障服務、人文環(huán)境以及社區(qū)活動，說明隨著社會經濟的發(fā)展，富裕起來的農民希望安置社區(qū)能夠提供相對完善的社會服務，改善自己的生活條件，提高生活質量。但從入住后的調查結果來看，安置農民入住后有82%的調查者對安置社區(qū)提供的服務不滿意，70%以上的受訪者對社區(qū)公共活動開展不滿意。安置社區(qū)入住前后，社區(qū)期望的對比導致安置農民的心理落差較大，影響安置農民參與社區(qū)環(huán)境治理的主觀意愿。
安置農民“意愿表達”主觀因素。社區(qū)是具有共同愿望的居住聚集地，在聚集生活的過程中，難免涉及鄰里之間的矛盾，矛盾解決的效果直接影響社區(qū)的和諧程度和居民參與社區(qū)管理的積極性。溝通是解決矛盾的有效方法，社區(qū)良好的溝通渠道將極大地激發(fā)安置農民參與社區(qū)管理的主觀意愿。在安置農民“意愿表達”的調查中，僅有10%左右的安置農民關注社區(qū)發(fā)展，會主動參與社區(qū)的管理并獻計獻策，10.5%的受訪者會通過居委會或業(yè)主委員會等組織投訴以解決問題，而采用法律手段解決矛盾和問題的受訪者更少，說明安置社區(qū)農民反映問題和解決問題的主觀性不強。造成這種現狀的主要原因在于農民缺少主觀意愿表達的途徑，對解決問題采取被動接受的態(tài)度。
安置農民“社區(qū)制度理解”主觀因素。社區(qū)制度是安置農民生活方式轉變的重要指南，也是安置農民參與社區(qū)管理的指導性文件。對相關制度的理解程度直接影響安置農民參與社區(qū)公共環(huán)境治理的主觀意愿。安置農民對社區(qū)制度理解的主觀影響因素主要從三個方面來測度，分別是安置農民對社區(qū)服務制度、管理組織制度以及物業(yè)管理制度的了解和參與執(zhí)行情況。從調查的數據來看，70%的受訪者對上述三個方面的制度理解不深刻；參加居委會、業(yè)主委員會選舉投票的居民僅占受訪者的9%。調查的情況說明，文化素質不高導致安置農民對原有村落“家長式”管理方式的依賴，造成安置農民社區(qū)制度理解主觀意愿不高。另外，安置社區(qū)工作人員工作能動性差，對相關制度的宣傳工作不到位，也是制約安置農民理解相關制度的重要因素。
安置農民“參與意愿”的主觀因素。“參與意愿”主要測度安置農民直接參與社區(qū)管理和活動的主觀意愿，主要從社區(qū)主體“公共設施的使用”、“管理組織的參與”、“志愿服務的參與”等角度展開。安置居民參加社區(qū)管理活動的調查中，有19.5%的調查者表示使用過社區(qū)的公共設施；參與社區(qū)活動的意愿沒有超過15%；僅有2%的受訪者表示會主動參與安置社區(qū)居委會和業(yè)委會并積極為社區(qū)的發(fā)展獻計獻策。調查的結果說明，安置農民主動參與社區(qū)管理的意愿低下，造成這種直觀數據結論的原因，除了安置農民對城市社區(qū)管理模式的不適應外，潛在的原因還有社區(qū)主體對社區(qū)主觀感受的內在因素。
上述五個因素中，安置農民“參與意愿”因素受到其余四個因素的影響，通過構建結構方程模型，分析各因素之間的影響程度，其中“意愿表達”、“社區(qū)制度理解”、“社區(qū)期望”、“整體滿意度”對安置農民參與社區(qū)公共環(huán)境治理的意愿有直接影響作用，“意愿表達”、“社區(qū)期望”對“整體滿意度”具有間接影響作用，實證表明要提高安置農民參與社區(qū)環(huán)境治理的主觀意愿，就必須提升其在社區(qū)期望、意愿表達、社區(qū)制度實施等方面的主觀感受。
農民安置社區(qū)公共環(huán)境治理的建議
加強人才隊伍建設，厘清安置社區(qū)組織結構。安置社區(qū)公共環(huán)境治理需要大量的專業(yè)人才，建立建全安置社區(qū)人才管理機制，采用“走出去”和“引進來”的辦法，將已有的管理人員送出去培訓學習，同時積極引進高素質人才，吸引大學生參與社區(qū)工作，優(yōu)化管理隊伍的年齡結構、學歷層次；逐步建立和完善安置社區(qū)工作人員績效考核機制，樹立現代社區(qū)公益性的管理理念，轉變原有農村“家長式”的粗放管理模式和工作作風，提高社區(qū)工作人員的服務意識和工作質量；理順安置社區(qū)管理組織結構，明確居委會、業(yè)委會和村委會的職責范圍，形成有效的工作管理機制，防止職責和定位不清，造成交叉管理，理順安置農民社區(qū)管理的參與渠道。
創(chuàng)新管理機制，提升安置社區(qū)環(huán)境自治能力。社區(qū)居委會是一種行政特征明顯的管理組織，其行政事務性工作較多，社區(qū)服務的屬性被弱化，這種模式下居民的主觀能動性被抑制。農民安置社區(qū)管理方法簡單粗放，管理人員的素質不高，管理的效率低下，安置農民社區(qū)公共環(huán)境治理參與度低，治理效果差。因此，要創(chuàng)新安置社區(qū)管理的機制，促進管理制度內化發(fā)展，實現居委會群眾自治的原本，挖掘安置社區(qū)管理管理組織和安置農民的共治能力，充分利用網絡科技，加強數字化社區(qū)的建設，制定專門的部門收集相關數據，開發(fā)便民網絡平臺和移動終端平臺，探索“互聯(lián)網+”的社區(qū)管理和服務新模式，讓更多居民參與到社區(qū)公共環(huán)境的治理中。
加強服務產品供給側的管理，提高安置社區(qū)服務水平。安置社區(qū)服務產品的供給應該始終堅持“以人為本”的原則，結合安置社區(qū)主體生活需求的時代特征，不斷拓展安置社區(qū)服務的領域，合理選擇安置社區(qū)服務產品的種類，完善社區(qū)服務體系，將義務服務和有償服務相結合，加強服務產品供給側的管理，注重社區(qū)服務產品的質量，收集產品服務效果的反饋意見，做好社區(qū)服務產品的改進和升級，為安置農民提供滿意的社會服務。加強物業(yè)企業(yè)的管理，建立安置社區(qū)物業(yè)管理的長效機制，明確安置社區(qū)物業(yè)企業(yè)盈利的范圍，盈利經營部分應充分引入市場競爭，發(fā)揮市場機制“看不見的手”的作用，為安置農民提供質優(yōu)價廉的社區(qū)服務，滿足安置農民提高生活質量的差異化需求，提高安置社區(qū)的整體服務水平。
加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，提高安置農民適應能力。加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的步伐，打破城鄉(xiāng)社保的二元體制，提高安置農民參保的層次和水平，解決安置農民基本生活保障的后顧之憂。在此基礎上，加快安置農民思想轉變，以社區(qū)文化建設為推手，既尊重農民生活傳統(tǒng)的民俗習慣，又要結合城市生活的需求，將兩者有機的結合，突破村落文化“內卷化”困境③，形成安置社區(qū)文化的新特色，提升安置農民的身份認同感和歸屬感，引導安置農民轉變思想，降低農民市民化的社會成本。
社區(qū)組織應該利用現有的社會資源，積極發(fā)揮政府的主導功能和民間組織的輔助功能，以不定期的技能培訓班等形式，積極開展安置農民的再就業(yè)培訓活動，豐富安置農民城市生活的技能，拓寬就業(yè)渠道，改變安置農民原有的生產和生活方式；加強社區(qū)志愿者隊伍的建設，開展高質量的社區(qū)志愿活動，提高安置社區(qū)的社會管理能力，形成對就業(yè)困難農民的幫扶機制，幫助安置農民提高城市生活環(huán)境的適應能力。
合理利用社區(qū)資源，提高安置農民社區(qū)滿意度。安置社區(qū)公共環(huán)境治理的實施過程中，社區(qū)組織應合理利用社區(qū)的資源，堅持資源共享的原則，消彌城鄉(xiāng)文明的二元對立，重塑社區(qū)權威系統(tǒng)，營造和諧、開放、多元的共同體④，打造社區(qū)、居民和環(huán)境“共同需求”和“共同利益”的命運體。運用實體和虛擬媒介，加強安置社區(qū)管理模式和管理制度的宣傳，提高安置農民對公共環(huán)境管理和維護的認知，鼓勵安置農民積極參與社區(qū)管理組織，暢通社區(qū)溝通交流渠道，加強安置社區(qū)軟、硬環(huán)境建設，增強安置農民社區(qū)主人翁意識，提升安置農民社區(qū)環(huán)境的整體滿意度，引導安置農民積極參與社區(qū)公共環(huán)境治理。
（作者單位：寧波大紅鷹學院；本文系浙江省哲學社會科學基金項目“‘農轉非’安置社區(qū)公共環(huán)境管護機制研究—基于社區(qū)主體滿意度視閥”，項目編號：14NDJC057YB）
【注釋】
①國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒（2013）》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2014年。
②劉洪銀：“城鎮(zhèn)化中轉制社區(qū)適應性轉型的實現路徑”，《農業(yè)經濟》，2013年第11期，第27~29頁。
③孔娜娜：“城市社會資源引入與制度系統(tǒng)兼容：失地農民市民化的基本邏輯—以寧波市江東區(qū)失地農民集中安置社區(qū)為分析對象”，《社會主義研究》，2010年第1期，第102~106頁。
④仇鳳仙：“從差序到單元：安置社區(qū)的管理再置研究—基于NJ市D社區(qū)的個案研究”，《云南社會科學》，2014年第5期，第164~167頁。
責編 /張蕾 韓露（實習）
