【摘要】最近一個時期，重大的恐怖襲擊接連發(fā)生，在奧巴馬政府即將完成任期的當下，系統(tǒng)地反思和總結(jié)奧巴馬的反恐戰(zhàn)略布局、特點和困境就顯得尤為重要。總體來看，奧巴馬的反恐戰(zhàn)略走向是收縮反恐戰(zhàn)線，保障國內(nèi)安全，強調(diào)國際合作，避免大規(guī)模的反恐戰(zhàn)爭，重視特種作戰(zhàn)手段的運用，力求把更多的資源向亞太轉(zhuǎn)移用于防范中國的崛起。簡言之，就是收縮、保家、借力、特種作戰(zhàn)。在反恐問題上存在的三個困境導致美國反恐戰(zhàn)略的局限性凸顯，這也從邏輯上注定了美國在反恐斗爭中的被動地位乃至失敗的命運。
【關(guān)鍵詞】美國 反恐 國家安全 實用主義 戰(zhàn)略困境
【中圖分類號】D51 【文獻標識碼】 A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.13.004
在美國迎來獨立240周年紀念日（7月4日）之前的三個星期，從奧蘭多槍擊案、伊斯坦布爾機場爆炸案、巴格達自殺式汽車炸彈襲擊案，到孟加拉達卡劫持殺害人質(zhì)案，“伊斯蘭國”（IS）以前所未有的頻率連續(xù)發(fā)動重大襲擊，死傷人數(shù)動輒數(shù)以百計，在全球范圍內(nèi)持續(xù)施展血腥暴力。IS發(fā)言人阿德納尼5月末呼吁其追隨者在齋月期間攻擊歐美等西方國家，過去一個月可說是“血腥齋月”。IS勢力正逐漸走出敘利亞和伊拉克，甚至已經(jīng)溢出中東。美國自然是在劫難逃，南亞、東南亞也感受到了現(xiàn)實的威脅。人口約1.6億的孟加拉國九成民眾是穆斯林。達卡劫持人質(zhì)案發(fā)生后，一名自稱是IS孟加拉國最高負責人的男子在網(wǎng)上宣稱將把該國打造成“在全球開展圣戰(zhàn)的重要基地”。該頭目還暗示將把攻擊范圍擴大到鄰國印度和緬甸。事實上，雖然失掉很多土地，但IS正掀起全球恐怖主義攻勢，在全球的存在感不斷加強。世界輿論更傾向認為，在伊拉克失去大片占領(lǐng)區(qū)從而令“建國”夢變遙遠之后，這是其全新的危險戰(zhàn)術(shù)。德國新聞電視臺4日評論說，IS像是發(fā)出一個“對世界的宣戰(zhàn)”的挑戰(zhàn)信號，到了世界各國齊心協(xié)力，推出更有效反恐戰(zhàn)略的時候了。①
在這個血腥的、殘酷的現(xiàn)實面前，在奧巴馬政府即將完成任期的當下，系統(tǒng)地反思和總結(jié)奧巴馬反恐戰(zhàn)略布局、特點和困境就顯得尤為重要。
奧巴馬政府反恐戰(zhàn)略的特點
回首奧巴馬的兩屆任期，其在反恐戰(zhàn)略上與布什政府相比較，經(jīng)歷了比較大的調(diào)整，并根據(jù)對形勢的判斷不斷進行微調(diào)?？傮w來看，奧巴馬的反恐戰(zhàn)略走向是收縮反恐戰(zhàn)線，強調(diào)國際合作，避免大規(guī)模的反恐戰(zhàn)爭，重視特種作戰(zhàn)手段的運用，力求把更多的資源向亞太轉(zhuǎn)移用于防范中國的崛起。
奧巴馬在2008年的總統(tǒng)競選中以“變革”為主題，強調(diào)結(jié)束伊拉克戰(zhàn)爭、在國際上重建同盟關(guān)系、恢復美國領(lǐng)導地位。上臺伊始，奧巴馬對美國的反恐戰(zhàn)略進行了初步調(diào)整，試圖告別布什時代的“暴力反恐”戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)向軍事、外交、政治和經(jīng)濟等手段多管齊下的“綜合反恐”模式。
2011年6月29日，美國公布了新版《國家反恐戰(zhàn)略》，開啟了對反恐戰(zhàn)略的正式調(diào)整?！秶曳纯謶?zhàn)略》有四個要點：一是強調(diào)反恐不再決定美國整體安全戰(zhàn)略；二是首次將本土列為反恐最重要的“戰(zhàn)場”，戰(zhàn)略重點由“域外打恐”轉(zhuǎn)向優(yōu)先“境內(nèi)防恐”；三是將“基地”分支組織列為新的重點打擊對象；四是在反恐手段上強調(diào)運用“巧實力”。②
2013年5月23日，奧巴馬總統(tǒng)在美國國防大學發(fā)表了一場關(guān)于調(diào)整美國反恐政策的演講。他宣稱，美國正處在歷史的十字路口，應該為美國曠日持久的反恐戰(zhàn)爭畫上一個句號了。
面對“伊斯蘭國”的異軍突起和其令人發(fā)指的反人類暴行，2014年9月10日，奧巴馬在“9·11”事件13周年前夕全面闡述了美國打擊極端組織“伊斯蘭國”的戰(zhàn)略。
縱觀奧巴馬政府的幾個反恐戰(zhàn)略文件和重要講話，以及美國近年來在反恐實踐中的實際行動，可以總結(jié)為幾個鮮明的特點。簡言之，就是收縮、保家、借力、特種作戰(zhàn)。
收縮：降低了反恐戰(zhàn)略在美國總體國家安全戰(zhàn)略中的相對地位。“9·11”事件后，布什政府把“恐怖主義與大規(guī)模殺傷性武器的結(jié)合”列為美國國家安全的主要威脅，反恐成為美國國家安全戰(zhàn)略和對外戰(zhàn)略的核心。奧巴馬政府上臺后改變了這一思維，其重大戰(zhàn)略調(diào)整之一，就是相對地降低歐洲在其全球戰(zhàn)略中的地位，提出“轉(zhuǎn)進亞洲（pivot to Asia）”，并于2011年推出“亞太再平衡”戰(zhàn)略，在政治、經(jīng)濟、軍事方面采取了一系列舉措，以提升美國在亞太事務中的話語權(quán)。“亞太再平衡”戰(zhàn)略的高調(diào)亮相，其自然的結(jié)果便是反恐戰(zhàn)略在美國整體戰(zhàn)略中地位的相對回落。事實上，從奧巴馬政府的反恐實踐來看，美國反恐戰(zhàn)略的調(diào)整變化與其全球戰(zhàn)略目標的調(diào)整基本吻合，即以美國的領(lǐng)導促進“民主”，以同盟關(guān)系建立符合美國利益的國際秩序，以“退出”反恐戰(zhàn)爭為戰(zhàn)略起點，達到總體戰(zhàn)略重心向“亞太再平衡”的目的。③
保家：把確保國內(nèi)安全放在優(yōu)先地位。2011年6月，奧巴馬政府的《國家反恐戰(zhàn)略》首次將本土列為反恐最重要的“戰(zhàn)場”，戰(zhàn)略重點由“域外打恐”轉(zhuǎn)向優(yōu)先“境內(nèi)防恐”。新戰(zhàn)略稱，美國反恐戰(zhàn)略的最終目標仍是擊敗“基地”組織，但美國本土是這一反恐努力的最重要“戰(zhàn)場”。這是美國首次在其官方戰(zhàn)略性文件中將本土恐怖主義列為首要威脅，美國反恐戰(zhàn)略“向內(nèi)”轉(zhuǎn)向。2011年12月８日，奧巴馬政府公布《反恐戰(zhàn)略執(zhí)行計劃》，作為《國家反恐戰(zhàn)略》的后續(xù)文件，旨在應對本土滋生的恐怖主義。該計劃提出:“保護我們的國家，防止極端分子招募和誘使本土公民走向極端，是保證國家安全的首要任務。”還要求聯(lián)邦政府各部門加強與社區(qū)緊密合作，分析互聯(lián)網(wǎng)與社交網(wǎng)站影響，防止“基地”滲透美國本土。
借力：注意運用“巧實力”，強調(diào)多邊綜合反恐。奧巴馬政府在反恐手段的選擇上呈現(xiàn)多邊化和綜合化的趨勢。第一，強調(diào)多邊合作。2011年《國家反恐戰(zhàn)略》認為，由于恐怖組織極其分散，美國不可能憑借單打獨斗將其消滅，尤其是在國內(nèi)經(jīng)濟不甚景氣的狀況下，因此尋求安全合作伙伴分擔反恐負擔不失為一大良策。美國不僅要與意識形態(tài)相同的國家進行全方位合作，而且也要與意識形態(tài)“異類”的國家進行合作，把它們拉進美國的反恐陣營，為美國所“同化”。美國須努力建立廣泛的“安全伙伴關(guān)系”，構(gòu)建多邊反恐合作機制，包括國際、洲際和地區(qū)三大層面，讓全世界越來越多的國家接受美國的反恐規(guī)范，為美國的反恐戰(zhàn)略服務。因此，美國努力挽救和巴基斯坦的反恐聯(lián)盟，與阿富汗建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系并加強與印度的合作。在“9·11”事件13周年前夕，奧巴馬全面闡述了美國打擊極端組織“伊斯蘭國”的戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略由4個部分組成：對“伊斯蘭國”成員發(fā)動系統(tǒng)的空襲；向在地面與該組織作戰(zhàn)的部隊提供更多支持；防范該組織發(fā)動恐怖襲擊；繼續(xù)向流離失所的無辜平民提供人道救援，最終將把IS“削弱并摧毀”。可以看出，奧巴馬仍然延續(xù)了固有的反恐戰(zhàn)略，只是對局部進行了微調(diào)。奧巴馬的反恐戰(zhàn)略有兩個明顯特點：美國不派地面部隊，只進行空中打擊；組建由美國主導的國際反恐聯(lián)盟，讓更多國家分擔反恐責任。
第二，注重“巧實力”的運用，爭取綜合、多重手段反恐。奧巴馬政府的反恐戰(zhàn)略具有明顯的去意識形態(tài)化傾向，同時弱化了對反恐領(lǐng)域內(nèi)絕對安全的追求，減弱了單邊主義傾向和對武力的片面依賴，重新回歸美國的實用主義傳統(tǒng)。美國更加注重本土反恐和網(wǎng)絡反恐，推出全球反恐論壇，組建國務院反恐局，以謀求繼續(xù)主導國際反恐話語權(quán)。這些措施使得全球反恐隨美國步調(diào)進入了“后戰(zhàn)爭時代”。④美國將努力阻止極端主義信息的傳遞，為婦女和不滿的青年提供更多的經(jīng)濟機會，幫助最脆弱的國家和社區(qū)建立在本地擊敗恐怖分子的能力。美國訓練和裝備當?shù)氐暮献骰锇?，并提供?zhàn)勝恐怖組織的行動支持，以及協(xié)助更加包容和更負責任的治理。⑤
特種作戰(zhàn)：拋棄大規(guī)模戰(zhàn)爭的反恐模式，代之以精確的定點打擊。布什政府在2003年和2006年發(fā)布了兩份《抗擊恐怖主義國家戰(zhàn)略》。前者確立了“全球反恐戰(zhàn)爭”的戰(zhàn)略框架，并以反恐為名加緊拓展美國在全球各大最重要戰(zhàn)略地區(qū)的軍事存在。后者則不僅把反恐目標無端擴大為穆斯林群體和伊斯蘭宗教，還將民主改造、政權(quán)更迭等納入反恐議程，導致反恐戰(zhàn)線越拉越長，反恐方向偏離正軌。奧巴馬政府的反恐戰(zhàn)略對此進行了重大修正，完全摒棄了布什政府擴張性的反恐戰(zhàn)略模式，拋棄“全球反恐戰(zhàn)爭”概念，代之以“海外緊急軍事行動”，大幅降低了采取大規(guī)模進攻性軍事反恐行動的可能性。正如奧巴馬在西點軍校的講話中所指出的，隨著“基地”組織的分散化，美國不可能對每一個角落的恐怖分子都派出軍隊去打擊，這既可能激起新的仇恨，同時達不到反恐行動的預期效果，針對個別極端主義組織和個人的定點定向打擊將是更有效的。
在奧巴馬第二任期，特種作戰(zhàn)逐漸占據(jù)核心地位，從大規(guī)模作戰(zhàn)轉(zhuǎn)向隱形攻擊。根據(jù)2011年的美國《國家反恐戰(zhàn)略》，美國未來將不會采用大規(guī)模戰(zhàn)爭的方式進行反恐，轉(zhuǎn)而采取精確定位打擊的方式，依靠無人機攻擊、特種部隊作戰(zhàn)等手段，實施“手術(shù)刀式”打擊。2012年7月24日，美國“世界政治評論”網(wǎng)站的一篇文章指出，鑒于借助大規(guī)模軍事力量的反恐戰(zhàn)爭加劇了恐怖主義問題，美國已開發(fā)出另一種前景更好的軍事進攻形式，即依靠隱形的或不易察覺的行動，比如，由特種部隊或無人駕駛飛行器對恐怖分子發(fā)動襲擊。雖然這種打擊方式未必能取得決定性勝利，但確實能削弱極端分子的能力，而且在政治和經(jīng)濟上都更具可持續(xù)性，代價要小得多。正因為如此，隱形行動很快在美國打擊恐怖主義的軍事戰(zhàn)略中占據(jù)核心地位。⑥近年來，美國不僅采用特種部隊突擊的方式擊斃了本·拉登，而且越來越多地采用無人機對恐怖組織的頭目進行定點清除，取得了較大的戰(zhàn)果。
美國在反恐問題上的三個困境導致其反恐戰(zhàn)略的局限性
任何戰(zhàn)略在制定和執(zhí)行的過程中必須遵循一些必要的原則才能達成其既定的戰(zhàn)略目標，其中最重要的有三個：戰(zhàn)略重心的原則，手段與目標相適應的原則，掌握戰(zhàn)略主動權(quán)的原則。審視美國的反恐戰(zhàn)略也不例外，在反恐問題上存在的三個困境導致美國反恐戰(zhàn)略的局限性凸顯，因此也就從邏輯上注定了美國在反恐斗爭中處于被動地位乃至失敗的命運。
野心過大與資源不足的困境導致美國違背了戰(zhàn)略重心的原則。維持美國的全球霸權(quán)地位是歷屆政府的一以貫之的首要戰(zhàn)略目標，而過高過多的目標追求及責任負擔造成資源不足，對其他事務的重視必然導致對反恐問題的重視程度的降低以及資源分配的不足。從反恐的視角看，就是違背了戰(zhàn)略重心的原則。
第一，“亞太再平衡”戰(zhàn)略的提出導致反恐在美國整體國家安全戰(zhàn)略中地位的下降。整個20世紀下半葉和本世紀初，美國的戰(zhàn)略重點都在歐洲。其實，早在克林頓政府時期就有了亞太再平衡戰(zhàn)略的設想。當時美國贏得了冷戰(zhàn)，美國政治、軍事、經(jīng)濟優(yōu)勢獨步天下。而臺海危機，讓美國對中國警惕起來。小布什總統(tǒng)上臺后，特別是2001年海南中美撞機事件后，中美關(guān)系更是劍拔弩張，于是小布什政府決定加快兵力集中的部署，爭取把60%的美軍軍事力量調(diào)配到亞太。結(jié)果沒想到幾個月后，“9·11”事件發(fā)生，于是美國全力投入了反恐戰(zhàn)爭。反恐戰(zhàn)爭一打就是10年，而美國認為這10年為中國的快速發(fā)展提供了太好的機遇，中國的綜合國力得到實質(zhì)性提升，已成為美國未來潛在的最大挑戰(zhàn)者。
2009年7月21日，美國國務卿希拉里·克林頓在泰國曼谷首次提出“重返亞太”的構(gòu)想。希拉里于2011年10月在《外交政策》雜志發(fā)表的《美國的太平洋世紀》一文及晚些時候奧巴馬在澳大利亞議會所作的“太平洋軸心”的演說，進一步印證了美國戰(zhàn)略重心向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移的決心。希拉里在文章中說，“亞太地區(qū)已經(jīng)成為全球政治的主要驅(qū)動者”，美國的當務之急是在亞太地區(qū)“外交、經(jīng)濟、戰(zhàn)略等方面大力增加投入”。正是在這一理念的驅(qū)動下，美國的“亞太再平衡”戰(zhàn)略逐漸實體化。2011年5月，美國擊斃了本·拉登，判斷國際反恐形勢取得了根本性好轉(zhuǎn)，并逐漸開始從伊拉克和阿富汗撤出軍隊，準備調(diào)回頭來繼續(xù)被打斷10年的“亞太再平衡戰(zhàn)略”了。2011年11月，奧巴馬在自己的老家夏威夷抓住主辦亞太經(jīng)合組織（APEC）峰會的機會高調(diào)亮出“轉(zhuǎn)向亞洲”戰(zhàn)略，并把它作為外交政策的新亮點。奧巴馬的“亞太再平衡”戰(zhàn)略由軍事、政治和外交、經(jīng)濟、價值觀四大要素組成，用美國國家安全顧問多尼倫的話說，這是“一個全面的、多維戰(zhàn)略”。⑦
“亞太再平衡”戰(zhàn)略的實質(zhì)，是為了對付正在崛起的中國，確保美國在亞太地區(qū)的霸權(quán)秩序。但是時移世易，美國政府逐漸感到資源分配的捉襟見肘，很難在維持全球霸權(quán)與反恐戰(zhàn)爭之間取得平衡。一是經(jīng)過10年反恐戰(zhàn)爭的消耗和金融危機的影響，國力遭到嚴重削弱，不得不逐年削減軍費開支。二是美國政府內(nèi)部對該戰(zhàn)略也沒有達成思想統(tǒng)一。“亞太再平衡”戰(zhàn)略是美國財界、學界、智庫和國務院研究出來并力推的，而美軍和情報界的很多人并不認同，事實上抵制該政策。
第二，國際恐怖組織的此伏彼起更是凸顯了美國戰(zhàn)略資源不足的困境。“基地”組織在國際社會的聯(lián)合打擊下稍作沉寂，“伊斯蘭國”又異軍突起，在伊拉克和敘利亞瘋狂地攻城掠地，并且建立起類似國家的政權(quán)組織。當國際社會意識到這是一個比“基地”更殘暴、更危險的恐怖主義組織的時候，它已經(jīng)變得具有相當?shù)囊?guī)模，消滅它變得異常艱難。
更令人擔憂的是，除了眼前風頭正勁的“伊斯蘭國”之外，還有其他的恐怖主義隱患可能正在坐大。2016年2月，美國戰(zhàn)爭研究院（Institute for the Study of War）與美國企業(yè)研究所（AmericanEnterprise Institute）聯(lián)合公布的一份報告顯示，“基地”組織敘利亞分支努斯拉陣線（Jabhatal-Nusra）給美國帶來的長期威脅可能甚于“伊斯蘭國”。與靠掠奪敘利亞土地、制造極端事件而搶占各大媒體頭條的“伊斯蘭國”不同，努斯拉陣線更擅長與敘利亞民眾打成一片。成立于2011年的努斯拉陣線，其主要據(jù)點在敘利亞南部。目前，約有來自100個國家的3.5萬人投身敘利亞內(nèi)戰(zhàn)中，其中，努斯拉陣線吸引的外來武裝人員僅次于“伊斯蘭國”。努斯拉陣線一直與敘民間勢力、其他反對派和當?shù)夭孔灞３置芮新?lián)系，不斷穿梭、游說，進行利益協(xié)調(diào)。它的目標一方面是確保“后阿薩德時期”的敘利亞不會被更為激進的勢力染指，另一方面是為“基地”組織續(xù)存實力。努斯拉陣線不對敘利亞之外的地方發(fā)動恐怖襲擊，只是權(quán)宜之計，他們正坐等IS垮臺的良機，給以美國為首的西方國家造成措手不及的麻煩。報告指出，美國之前默許俄羅斯對敘境內(nèi)極端勢力的空襲，會在某種程度上把敘境內(nèi)其他反對派推向“基地”組織的懷抱。因此，美國一直以來專心打擊“伊斯蘭國”的戰(zhàn)略可能需要有所調(diào)整。報告呼吁奧巴馬政府迅速采取行動，確保那些在“后阿薩德時代”能對敘利亞內(nèi)部穩(wěn)定能起到關(guān)鍵作用的反對派，避免它們淪為“基地”組織的棋子，防止“基地”組織死灰復燃。⑧
第三，與俄羅斯的戰(zhàn)略博弈影響了反恐戰(zhàn)爭的國際合作。雖然蘇聯(lián)已經(jīng)解體，俄羅斯的綜合國力大幅下降，但是美國對俄羅斯的戰(zhàn)略戒備從未松懈，一再推動北約東擴，企圖直達俄羅斯的邊界。美國和西方對俄羅斯的戰(zhàn)略生存空間的過度擠壓，導致俄羅斯的絕地反擊。在久拖不決的烏克蘭亂局中，2014年3月，克里米亞議會宣布脫離烏克蘭獨立，但未獲烏政府承認。2014年3月16日，克里米亞舉行全民公投，96.77%參加投票的選民贊成克里米亞加入俄羅斯聯(lián)邦。2014年3月20日，普京總統(tǒng)批準了克里米亞加入俄聯(lián)邦的條約，使其成為了俄羅斯的聯(lián)邦主體之一。克里米亞加入俄羅斯，美國和西方自然不甘失敗，對俄羅斯發(fā)起聯(lián)合制裁，并從政治和軍事上對俄羅斯持續(xù)施加壓力。
2015年9月30日，俄羅斯強勢介入敘利亞局勢，在敘利亞開始對恐怖組織進行空中打擊。俄方表示，其介入是應敘利亞政府的請求，符合國際法。美、英、法、德、土耳其及多個阿拉伯國家發(fā)表聲明，對俄羅斯空襲行動的目標范圍表示質(zhì)疑和深切關(guān)注。俄羅斯則批評美國主導的反“伊斯蘭國”聯(lián)盟在敘利亞光說不練。俄羅斯強勢介入敘利亞局勢的目的有三：一是力挺盟友阿薩德政府，守住俄羅斯在中東的關(guān)鍵利益；二是趁美國打擊“伊斯蘭國”不力和歐洲發(fā)生戰(zhàn)后最大的難民潮的緊要關(guān)頭，在反恐領(lǐng)域博出頭，顯示俄羅斯的大國擔當，同時借與伊拉克和伊朗的合作挖美國的“墻角”；三是在中東制造新的熱點，拖住美國及其盟友，減輕在烏克蘭方向的壓力。普京曾主動提出與美國就打擊“伊斯蘭國”和推動敘利亞局勢政治解決進行高層協(xié)調(diào)，但美國拒絕與俄羅斯在敘問題上的合作。
第四，頑固堅持雙重標準，阻礙國際反恐合作。國際社會對恐怖主義尚無統(tǒng)一定義，而以美國為首的西方國家在反恐問題上一貫堅持雙重標準，嚴重妨礙了國際社會的反恐進程，是全球反恐成效不佳的重要原因之一。美國出于國家利益的考慮，把反恐問題工具化，違背了戰(zhàn)略重心的原則。美國在反恐斗爭中既想消滅反美的國際恐怖勢力，又想利用其他國家的民族分離主義和恐怖主義勢力牽制其他大國的崛起，還想借反恐之機推進其全球霸權(quán)。如果侵害了自身利益，就謂之恐怖主義，而對損害他國利益的恐怖分子，卻經(jīng)常以人權(quán)、民主等借口為其開脫，甚至提供庇護和資助。“伊斯蘭國”在產(chǎn)生、發(fā)展、猖獗的過程中，就是利用了大國、地區(qū)國家之間錯綜復雜的矛盾，抓住有利時機壯大自己。其他的例子還有美國對待俄羅斯車臣問題和中國“東突”問題的態(tài)度。美國的這種實用主義的自以為高明的做法，破壞了全球反恐聯(lián)盟的團結(jié)，嚴重影響了全球反恐的進程與合作水平。美國抱著雙重標準不放，相關(guān)國家勢必時時抱有戒心，因而美國很難在反恐問題上與其他國家真誠地合作，國際社會的反恐斗爭只能在低效率的、各自為戰(zhàn)的狀況下無休止地進行下去。
法律和道德困境導致美國在反恐斗爭中無法遵循手段與目標相適應的原則。第一，公民個人自由權(quán)利的保障與社會整體安全的矛盾。這主要體現(xiàn)在三個方面：首先，反恐情報的收集與個人隱私的不可侵犯之間的矛盾。保護國家安全與維護個人隱私權(quán)是一對不好調(diào)和的矛盾。前者由于“9·11”的陰影而顯得十分緊迫，后者所體現(xiàn)的自由主義則是美利堅立國之本，二者矛盾如何調(diào)和是美國面臨的一道難題。2015年6月1日零點，《愛國者法案》失效，6月2日，美參議院以67票贊成、34票反對的結(jié)果通過了眾議院之前通過的《美國自由法案》。根據(jù)《美國自由法案》，國家安全局將在6個月的時間里逐步將大規(guī)模電話元數(shù)據(jù)收集項目轉(zhuǎn)給電信公司，這也意味著這一政府大規(guī)模數(shù)據(jù)收集項目將壽終正寢。不過，這并不意味著大規(guī)模電話元數(shù)據(jù)收集項目的終止，根據(jù)《自由法案》，今后將有電信公司來負責收集和存儲這些數(shù)據(jù)，國安局只在確認某人或某個組織有恐怖活動嫌疑的時候才能向電信公司索取相關(guān)數(shù)據(jù)。且今后在因調(diào)查涉恐活動需搜集通訊數(shù)據(jù)時，須先取得外國情報監(jiān)控法庭許可，若非緊急狀態(tài)，不可直接向通訊公司索取數(shù)據(jù)?！蹲杂煞ò浮返耐ㄟ^，意味著以往那種“無差別”的大規(guī)模監(jiān)控將一去不返，反映了美國國家安全觀的理性回歸。需要指出的是，《自由法案》僅針對國安局的國內(nèi)監(jiān)控項目，美在海外的大規(guī)模監(jiān)控仍將繼續(xù)。
事實上，“9·11”后，美國社會就對隱私權(quán)與國家安全孰輕孰重的問題一直爭論不休。當時，幾乎所有人都擔心恐怖主義的威脅，因此，國安局和其他安全機構(gòu)都似乎有權(quán)以人民的名義采取反恐所必需的各種手段，甚至不惜侵害個人隱私權(quán)來阻止可能發(fā)生的恐怖主義襲擊。在斯諾登披露美情報部門的大規(guī)模監(jiān)聽活動后，美國社會開始對政府監(jiān)控大規(guī)?？棺h。安全與隱私從來都不是你死我活的零和博弈，二者在某種程度上可以達到平衡，《自由法案》就是這樣一部試圖平衡二者關(guān)系的法律：既想保證國家安全、有效反恐，又能顧及民意，保護隱私權(quán)，防止政府濫用權(quán)力。⑨然而，理論上、法律上的平衡并不能保證不影響反恐工作的效率，在現(xiàn)實中，情報的收集永遠跟不上恐怖分子的腳步，更何況套上一堆的約束。
其次，現(xiàn)代國家都是法制國家，每個執(zhí)法部門的權(quán)限都是有嚴格法律規(guī)定的，這一點雖然保障了公民的個人權(quán)利，但是在反恐的效率上則凸顯其局限性。這一點如何有效解決，也是包括美國在內(nèi)的各國政府需要考慮的問題。比如，俄羅斯總統(tǒng)普京7月3日正式簽署法律文件，授權(quán)建立俄羅斯“國民近衛(wèi)軍”。2016年6月22日國家杜馬已經(jīng)通過法案，“國民近衛(wèi)軍”組建進入實質(zhì)階段。此計劃始自1998年，主要內(nèi)容是將內(nèi)務部內(nèi)衛(wèi)部隊改編成國民近衛(wèi)軍。據(jù)塔斯社報道，“國民近衛(wèi)軍”的職能包括有權(quán)對公民證件、車輛進行強行檢查；突擊逮捕并拘押犯罪嫌疑人；有權(quán)為公眾安全強行進入住宅房屋；有權(quán)在緊急情況下實施戒嚴；有權(quán)為制止大規(guī)模騷亂實施包圍行動；有權(quán)通過武力實施反恐行動，并在威脅迫近時無需警告就動用武力等。這些職能以前分屬于內(nèi)務部內(nèi)衛(wèi)部隊、特警部隊、快速反應部隊等，新的“國民近衛(wèi)軍”則同時具有上述權(quán)限，并在特殊情況下?lián)碛懈蟮男袆訖?quán)。
再次，全球化和現(xiàn)代國家的開放性為恐怖分子實施恐怖襲擊提供了極大便利，而追蹤其行蹤則非常困難?，F(xiàn)代社會各種人員在全球范圍內(nèi)大規(guī)模的自由流動為恐怖分子跨界犯罪提供了方便的條件。即使國家強力機關(guān)懷疑某人有犯罪的嫌疑，但是只要沒有掌握足夠的證據(jù)，執(zhí)法部門也無法展開實質(zhì)性行動，歐美發(fā)生的一些恐怖襲擊嫌犯很多都在國家反恐部門的黑名單上。近兩年，由于中東地區(qū)大批難民試圖偷渡入境歐洲，歐洲正遭遇自二戰(zhàn)以來最嚴重的難民潮。據(jù)估計有大批恐怖分子借難民潮混入歐洲國家，對歐洲未來的安全形勢構(gòu)成重大的潛在威脅。2015年9月7日，英國報紙《星期日快遞》（Sunday Express）援引“伊斯蘭國”消息源表示，4000余名伊斯蘭國極端組織分子扮成難民秘密潛入歐洲國家。此外，世界的網(wǎng)絡化和信息化為恐怖分子的聯(lián)絡、策劃、組織人員發(fā)動恐怖襲擊提供了優(yōu)越的技術(shù)支持?，F(xiàn)代金融市場的復雜性和全球性為恐怖組織籌款、洗錢、分配活動經(jīng)費提供了活動平臺。而發(fā)達的媒體和因特網(wǎng)為恐怖組織宣傳其意識形態(tài)、培訓恐怖分子提供了廣泛的渠道。而媒體業(yè)的激烈競爭導致恐怖事件的大肆炒作和傳播，客觀上為恐怖主義擴大影響力起到為虎作倀的作用。
第二，槍支的泛濫為恐怖分子進行暴力襲擊提供了便利條件。政局動蕩地區(qū)的武器泛濫、西方國家對槍支管理的寬松政策使恐怖分子可以很容易獲得恐怖襲擊的武器裝備。槍支濫用以及暴力問題是長期困擾美國社會的頑疾。在美國持槍的權(quán)利是基于歷史的路徑依賴的，所以在美國禁槍幾乎是不可能的，只能嘗試控槍。即使是在加強槍支的有效管理上，由于對憲法的理解和解釋的差異，以及選舉政治造成的民意壓力，美國兩黨都無法給出令人信服的政策選擇。從現(xiàn)實來看，因為槍支已經(jīng)泛濫，目前，禁槍只會禁掉好人自衛(wèi)的權(quán)力，壞人仍然可以非法取得槍支。
第三，國際反恐行動的效率要求與不侵犯其他國家主權(quán)的矛盾。國家主權(quán)原則是當代國際法的核心和基石。從理論上講，在國際反恐斗爭中，各國尤其是發(fā)展中國家都堅持要尊重國際法和主權(quán)平等原則，要求在相互尊重主權(quán)的基礎(chǔ)上開展國際反恐合作。任何國家都不能借反恐之名侵犯他國主權(quán)，在國家之間和民族之間播種新的仇恨。但在現(xiàn)實的反恐過程中，出于保密和快速反應的需要，西方國家尤其是美國經(jīng)常采取單邊主義的做法，對國家主權(quán)原則造成了很大的沖擊。奧巴馬總統(tǒng)宣稱，美國將領(lǐng)導一個廣泛的聯(lián)盟來對付恐怖主義威脅，對“伊斯蘭國”組織進行堅持不懈的斗爭。既然是聯(lián)盟，相互尊重就是非常必要的事情。然而，針對特定目標的跨界特種作戰(zhàn)和用無人機對可疑恐怖組織頭目的定點清除行動已成為美國在中東地區(qū)反恐的主要手段。最著名的例子就是2011年5月1日，美國海豹突擊隊乘坐直升飛機潛入巴基斯坦境內(nèi)，在阿伯塔巴德鎮(zhèn)的一座豪宅里將本·拉登擊斃。由于美國沒有事先征得巴基斯坦政府的同意就采取了跨界軍事行動，引來巴基斯坦民眾的強烈不滿和巴政府的強烈抗議。
第四，恐怖分子的行動沒有底線，而國際社會對恐怖分子的打擊則投鼠忌器。當今的恐怖分子在展開恐怖活動時毫無道德和法律底線，肆意對民用設施和公共場所進行爆炸襲擊，甚至可以用軍事作戰(zhàn)武器公開屠殺大量毫無防備、手無寸鐵的平民，凸顯其反人類、反文明的本質(zhì)。但是，國際社會在打擊恐怖分子時不可能無所顧忌，因為恐怖分子經(jīng)常就藏匿在平民中間，或者直接控制大量無辜平民做人質(zhì)和人肉盾牌，因此為了盡量減少平民的傷亡，避免對民用設施的破壞，很多的反恐行動難以有效展開。以美國為例，據(jù)媒體報道，由于擔心在敘利亞的空襲造成大量平民傷亡，美軍制定了嚴格的作戰(zhàn)準則，限制空襲力度和范圍，直接導致對恐怖組織的空中打擊收效甚微。在三分之二的飛行任務中，美戰(zhàn)機在沒有投擲一枚炸彈的情況下返回基地。反之，如果空襲出現(xiàn)偏差，造成普通民眾的傷亡，比如在美軍使用無人機清除恐怖分子的行動中，在巴基斯坦、阿富汗、伊拉克等國家多次出現(xiàn)傷及平民的事故，媒體和當事國政府都會口誅筆伐，當?shù)孛癖娨矔γ绹a(chǎn)生新的仇恨，從而客觀上也為恐怖主義擴大了生存的土壤。當然，這不是對美國吹毛求疵，其他國家在反對和打擊恐怖主義的問題上同樣面臨相同的困境，這是正義力量與邪惡力量在較量時不得不面對的客觀要求。
“不對稱困境”導致美國在反恐問題上無法掌握戰(zhàn)略主動權(quán)。如同在國家關(guān)系中出現(xiàn)的長久難以解決的“囚徒困境”一樣，任何國家包括美國在內(nèi)，在反對恐怖主義的斗爭中不可避免地遭遇“不對稱困境”。
不對稱戰(zhàn)爭，簡單地說就是實力相差懸殊的兩方之間的一種戰(zhàn)爭策略，它是一種自古以來就有的戰(zhàn)爭類型。“不對稱戰(zhàn)爭”的內(nèi)涵包括戰(zhàn)爭目標、作戰(zhàn)手段、作戰(zhàn)方式、作戰(zhàn)主體和作戰(zhàn)空間等方面的“不對稱”?？植乐髁x與反恐斗爭也應納入不對稱戰(zhàn)爭的研究范圍。美國遭遇“9·11”襲擊事件后，不對稱戰(zhàn)爭的概念擴大，“不對稱戰(zhàn)爭”幾乎等同于反恐戰(zhàn)爭。美國發(fā)動的對阿富汗塔利班政權(quán)的戰(zhàn)爭和伊拉克薩達姆政權(quán)的戰(zhàn)爭，是一種以絕對的軍事技術(shù)優(yōu)勢和力量優(yōu)勢為支撐的“不對稱戰(zhàn)爭”，而“基地”組織和“伊斯蘭國”對美國、西方世界的恐怖主義襲擊，也是一種以非常規(guī)方法進行的不對稱作戰(zhàn)。
當今的恐怖分子奉行的是“你打你的，我打我的，以我為主，人皆可殺”的不對稱作戰(zhàn)原則，自始至終掌握著戰(zhàn)略主導權(quán)。雖然美國的綜合國力和軍事實力稱霸世界，但是面對恐怖主義這個頑敵，美國是有勁使不上，總是處于招架應付的境地，因為反恐斗爭沒有固定的戰(zhàn)場，何時、何地、何種目標、以何種方式發(fā)動襲擊完全掌握在恐怖分子一邊。
第一，打擊目標的不對稱。反恐力量打擊的是恐怖分子本身，而恐怖分子的襲擊對象不是軍人和執(zhí)法人員，是無辜的平民。在傳統(tǒng)的軍事戰(zhàn)場上，美國通過空中支持，配合伊拉克安全力量給予重擊，IS節(jié)節(jié)敗退；然而在另一個非傳統(tǒng)的戰(zhàn)場上，IS通過組織策劃或者鼓動其支持者，在目標國采取難以應對的恐怖襲擊行動。由于恐怖分子針對的平民目標毫無防衛(wèi)能力，因此一般都會造成重大的人員傷亡。
第二，打擊手段的不對稱。反恐力量只能使用兩種手段，一是戰(zhàn)場上軍事打擊，二是警察抓捕犯罪分子。但是恐怖分子則選擇很多，可以用軍事手段包括炸彈、槍支、刀具等所有的武器對平民目標發(fā)起出其不意的攻擊。當你在戰(zhàn)場上與之作戰(zhàn)時，恐怖分子可以用游擊戰(zhàn)或者化整為零藏匿民眾之中；在恐怖分子仇視的國家，恐怖分子可以進行有組織的大型恐怖襲擊，也可以發(fā)動隨意的“獨狼”式的恐怖襲擊。澳大利亞洛伊國際政策研究所網(wǎng)站7月4日的文章分析了IS恐襲的“模式”。齋月期間發(fā)生的多起恐襲表明，IS已經(jīng)在新一輪恐怖主義襲擊浪潮中當上排頭兵。每一起恐襲都駭人聽聞，又各有特點，向世界宣示恐怖主義襲擊的多樣性——有“獨狼”式，也有夫妻合謀。IS可以是參與者，也可以是協(xié)助者，還可以提供后勤支持，或者提供精神鼓動。美國前中情局官員布魯斯·雷德爾在接受《華盛頓郵報》采訪時說，更令人警惕的是越來越多經(jīng)過精密策劃的“群狼”攻擊。此類襲擊正成為IS的標簽。⑩
第三，在恐怖襲擊的時間和地點選擇上，雖然各國特別是美國早就加強了反恐情報工作，但是客觀上任何國家的強力機關(guān)都無法占得先機，主動權(quán)和選擇權(quán)完全掌握在恐怖分子手中。
事實上，早在2000年5月，美國參謀長聯(lián)席會于提出的《2020年聯(lián)合構(gòu)想》中就提到了不對稱的問題。文件指出：我們擁有無可匹敵的常規(guī)作戰(zhàn)能力和有效的核威懾能力，面對如此強大的力量，潛在敵人會越來越尋求運用“不對稱戰(zhàn)略”和“特效”能力對美國實施“避強擊弱”的打擊。針對上述挑戰(zhàn)，《2020年聯(lián)合構(gòu)想》提出了美軍未來建設的總體目標：即創(chuàng)造一支能在所有軍事行動中居于主導地位的軍事力量——在和平時期令人信服、在戰(zhàn)時可以決勝、在任何沖突中均居壓倒性優(yōu)勢。只可惜，在面對恐怖主義這頭怪獸的時候，美國的美好設想完全派不上用場。
2015年12月2日，美國加利福尼亞州南部圣貝納迪諾市發(fā)生槍擊事件，造成14人死亡，17人受傷。奧巴馬總統(tǒng)發(fā)表講話，希望說服美國人支持他的反恐政策。奧巴馬談到恐怖主義“新階段”，但卻沒有提供新的戰(zhàn)略，而是重復了他的“陳舊配方”：空襲、培訓當?shù)夭筷?、金融制裁?！堵迳即墪r報》稱，奧巴馬希望通過講話讓焦慮的美國人相信他的政府有戰(zhàn)勝IS的戰(zhàn)略，能夠保護美國人免于本土恐怖主義的威脅，但十幾分鐘的講話凸顯了挑戰(zhàn)之巨大和白宮選擇之匱乏。奧巴馬沒有給出瓦解IS的新理念或方案，再次排除出動大規(guī)模地面部隊到中東作戰(zhàn)，而是出動更多的特種部隊、實施更多無人機空襲，更多的FBI調(diào)查，進行長期斗爭而非速戰(zhàn)速決。美國眾議院國土安全委員會主席麥考爾稱，美國幾乎不可能完全阻止恐怖主義，在加州打死14人的那對夫妻完全不在美國情報機構(gòu)的監(jiān)視之中。?可見，面對這種反恐的“不對稱困境”，奧巴馬顯得束手無策。
美國未來的反恐戰(zhàn)略走向
目前，美國的大選激戰(zhàn)正酣，鹿死誰手不得而知。如果是民主黨的希拉里當選總統(tǒng)，預計基本上會沿襲奧巴馬的反恐戰(zhàn)略思路，不會做出大的調(diào)整；如果是共和黨的特朗普上臺，不排除有比較大的戰(zhàn)略調(diào)整，因為率性自負、口無遮攔的他曾多次發(fā)表極端言論，比如要求美國全面禁止穆斯林入境，此論一出，美國輿論一片嘩然，紛紛批評其言論有悖美國的價值觀與利益。
有專家指出，在反恐問題上，特朗普要比現(xiàn)在的民主黨政權(quán)更強硬，在刀光劍影的戰(zhàn)場上將比小布什走得更遠。如果特朗普入主白宮，美對外戰(zhàn)略勢將做出修正，清剿IS可能成為第一要務。隨之可能出現(xiàn)的變化將是，中東、歐洲將重回美戰(zhàn)略核心，美需要打造在北約的絕對領(lǐng)導地位，會重新以反恐劃定敵友，集中全力鏟除IS的威脅。這一切都似曾相識，都是在本世紀初小布什政策的翻版。“9·11”后，小布什以反恐為名發(fā)動了阿富汗、伊拉克戰(zhàn)爭，在全世界范圍內(nèi)追剿“基地”等恐怖組織，并出臺了“先發(fā)制人”戰(zhàn)略。但幾年下來，反恐效果適得其反，美陷入越反越恐的怪圈。?然而，在筆者看來，無論希拉里還是特朗普上臺，誰都無法徹底解決以上三個戰(zhàn)略困境，因而也就不可能輕易扭轉(zhuǎn)美國在全球反恐問題上的被動局面。
注釋
①《獨立日恐襲”讓美歐繃緊神經(jīng) “群狼戰(zhàn)術(shù)”成反恐新難題》，載《環(huán)球時報》，2016年7月5日。
②李巖：《解讀美國新版〈國家反恐戰(zhàn)略〉》，載《世界知識》，2011年第15期。
③孫遜、王萍媛：《奧巴馬政府國家反恐戰(zhàn)略：主旨、特點、評估》，載《南京政治學院學報》，2014年第4期。
④以上主要參見：The White House，National Strategy forCounterterrorism, June 2011.http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/counterterrorism_strategy.pdf；戚易斌：《國際反恐進入后9·11時代美調(diào)整戰(zhàn)略應對威脅》，中國新聞網(wǎng)，2012年9月11日，http://www.chinanews.com/gj/2012/09-11/4174099.shtml。
⑤The White House, National Security Strategy, February 2015,https://www.whitehouse.gov/blog/2015/02/06/president-obamas-national-security-strategy-2015-strong-and-sustainable-american-lea.
⑥Steven Metz, "A Necessary Evolution: U.S. Military StrategyGoes Invisible", World Politics Review, 24 Jul 2012,http://www.worldpoliticsreview.com/articles/12186/a-necessary-evolution-u-s-military-strategy-goes-invisible.
⑦錢文榮：《美國亞太再平衡戰(zhàn)略分析》，http://www.bsuc.cn/department/szb/sztzi/2014102040189.html。
⑧The Institute for the Study of War (ISW), "NEW REPORT SERIES——U.S. Grand Strategy: Destroying ISIS and al Qaeda", Mar 14,2016,http://understandingwar.org/backgrounder/new-report-series-us-grand-strategy-destroying-isis-and-al-qaeda-0.
⑨李默、孫成昊：《〈自由法案〉：國家安全與個人隱私之爭》，《學習時報》，2015年7月6日。
⑩《獨立日恐襲”讓美歐繃緊神經(jīng) “群狼戰(zhàn)術(shù)”成反恐新難題》，《環(huán)球時報》，2016年7月5日。
【11】綜合報道：《奧巴馬被指缺乏反恐新戰(zhàn)略 共和黨：我們需要新總統(tǒng)》，《環(huán)球時報》，2015年12月8日。
【12】施君玉：《“特朗普式”反恐將令美變“警察國家”》，大公網(wǎng)，2016年6月17日，http://news.takungpao.com/world/exclusive/2016-06/3334373.html。
The US Anti-terrorist Strategic Deployment and Its Dilemma
Shao Feng
Abstract: Recently, several major terrorist attacks have occurred. As the term of office of the Obama administration will soon come to an end, it is important to review and reflect on Obama's anti-terrorist strategic deployment and its characteristics and difficulties. Overall, Obama's anti-terrorist strategy is to contract the frontline, strengthen security at home, place emphasis on international cooperation, avoid large-scale war on terror, pay attention to the use of special means of warfare, and strive to transfer more resources to the Asia Pacific region to guard against the rise of China. In a nutshell, it is contraction, home security, leveraging and special operations. The three dilemmas facing the US anti-terrorist campaign show the limitations of the US anti-terrorism strategy, which also logically predicts that the US fight against terrorism will be reduced to a passive position and is doomed to failure.
Keywords: the United States, anti-terrorist, national security, pragmatism, strategic dilemma
【作者簡介】
邵峰，中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所研究員。研究方向為中國對外戰(zhàn)略、國際防擴散、國際恐怖主義與反恐。主要著作有《國際核擴散難題：根源和出路》《和諧哲學：中國外交的新境界》《東亞共同體的可行性分析與中國的戰(zhàn)略》等。
