【摘要】近年來，中國共產(chǎn)黨大力推進紀檢體制機制改革，取得了諸多成效。但同時，還存在獨立性、權(quán)威性不夠，聚焦主業(yè)工作的力度不夠，獨立履行職責的保障不夠，紀檢隊伍建設(shè)的專業(yè)性不夠等方面的問題。要推進黨風廉政建設(shè)，就必須創(chuàng)新紀檢體制機制：在領(lǐng)導(dǎo)體制上，強化紀委的權(quán)威性；在履行職責上，強化紀委的獨立性；在制度設(shè)計上，強化紀委的超然性；在隊伍建設(shè)上，強化紀委的專業(yè)性。

【關(guān)鍵詞】中國共產(chǎn)黨  紀檢體制機制  創(chuàng)新   

【中圖分類號】D6    【文獻標識碼】A

我國紀檢體制機制的改革，始終圍繞著由同體監(jiān)督向異體監(jiān)督、由職能監(jiān)督向群眾參與的主題轉(zhuǎn)換。近年來，我們黨加快了紀檢體制機制改革的步伐。黨的十八屆三中全會明確提出了“要形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制，加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障”，強調(diào)要“改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制”。本文旨在通過對紀檢體制機制改革脈絡(luò)的梳理，分析其成功的經(jīng)驗及存在的不足，進而提出創(chuàng)新紀檢體制機制，提高反腐效率的政策性建議。

中國共產(chǎn)黨紀檢體制機制建設(shè)現(xiàn)狀

黨的十八屆三中全會提出要強化“兩個責任”，落實“兩個為主”，實現(xiàn)“兩個全覆蓋”，就反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障提出了一系列新規(guī)定、新要求，進一步明確了紀檢監(jiān)察機關(guān)職責定位和工作要求，對推進我國反腐倡廉建設(shè)，取得了立竿見影的成效。

健全體制：強化異體監(jiān)督。獨立性、權(quán)威性不夠，一直是制約紀檢系統(tǒng)開展反腐敗工作的難題。十八屆三中全會以來，中央分別從以下三個方面提高了紀檢監(jiān)督的獨立性。一是從“塊”上看，強化了上級紀委的領(lǐng)導(dǎo)。明確地方各級紀委書記、副書記的提名權(quán)和考察權(quán)以上級紀委會同組織部門為主。二是從“條”上看，強化了上級紀委對派駐機構(gòu)的統(tǒng)一管理。明確中央紀委有權(quán)向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)，強調(diào)派駐機構(gòu)對派出機關(guān)負責。三是從“流”上看，實現(xiàn)巡視監(jiān)督全覆蓋。明確要改進中央和省區(qū)市巡視制度，強調(diào)對地方、部門、企事業(yè)單位實現(xiàn)巡視工作全覆蓋。包括紀委參與的巡視組，獨立于被巡視對象，為獨立開展監(jiān)督工作提供了組織保障。

職權(quán)回歸：強化執(zhí)紀問責。黨的十八大以來，中央紀委理清思路，進一步明確職責定位，帶頭轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風，突出執(zhí)紀、監(jiān)督和辦案職能。一是理清職權(quán)范圍，突出主業(yè)，將不該管的交給主責部門。如全國省級紀委完成內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員調(diào)整，從90%的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)中退了出來，把更多力量投入到黨風廉政建設(shè)“主戰(zhàn)場”。二是紀委書記不再分管其他工作。十八屆三中全會明確兩個主體責任后，各地紛紛行動起來，明確各級紀委書記、紀工委書記、紀檢組長只負責紀檢監(jiān)察工作,不再分管其他工作，集中精力抓好主業(yè)。破解了“裁判員”和“運動員”的難題。三是機構(gòu)改革突出辦案功能。十八屆三中全會后，中央紀委為適應(yīng)“三轉(zhuǎn)”要求，還對內(nèi)部工作機構(gòu)進行了一系列改革，包括大幅裁減各種議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、增設(shè)負責專職案件查辦工作的紀檢監(jiān)察部門等。

厘清責任：強化紀檢監(jiān)督。職責是設(shè)立崗位的依據(jù)。有權(quán)就有責，權(quán)責要統(tǒng)一。職責不明，是長期困擾紀委工作的首要問題。十八屆中央紀委三次全會明確了黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任，提出：“各級黨委（黨組）要切實擔負黨風廉政建設(shè)主體責任，各級紀委（紀檢組）要承擔監(jiān)督責任。”這樣，就使黨風廉政建設(shè)的責任更加明晰。對于在黨風廉政建設(shè)方面存在嚴重問題，或者塌方式腐敗而不制止、不查處、不報告，不管是黨委還是紀委，都將分別被追究責任。在實踐中，追究紀委責任的案例較多。如廣東電網(wǎng)公司佛山順德供電局紀委書記左婧因下屬單位公款旅游等問題受到黨內(nèi)警告處分，招遠市民政局紀委書記欒慧凌因部分領(lǐng)導(dǎo)干部辦公用房使用面積超標準受黨內(nèi)警告處分。

制度建設(shè)：強化辦案自主。查辦違紀案件，是紀委的主要職責。但紀委辦案，往往會受到同級黨委的掣肘，出現(xiàn)同級監(jiān)督太軟的局面。為此，中央從以下三個方面破解這一難題：一是提高上級紀委對辦案的主導(dǎo)權(quán)，削弱同級黨委對辦案的干擾。黨的十八屆三中全會明確規(guī)定，對于“查辦腐敗案件”要“以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主”，強調(diào)在“線索處置和案件查辦”方面，“在向同級黨委報告的同時”，還“必須向上級紀委報告”。這樣就從體制上解決了壓案不報和瞞案不查的問題。二是加強協(xié)調(diào)合作。充分發(fā)揮紀委在反腐倡廉建設(shè)中的協(xié)調(diào)作用，整合紀委、監(jiān)察、審計、司法等部門的力量，組成綜合性的反腐敗機構(gòu)。三是疏通了信訪渠道。反腐倡廉建設(shè)，需要群眾的參與。信息化時代，更需要網(wǎng)民提供案件線索。順應(yīng)這一時代潮流，2013年9月2日起，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站開始設(shè)立網(wǎng)絡(luò)舉報平臺，為公眾參與反腐提供了一條便捷的通道。

現(xiàn)行紀檢體制機制存在的問題透析

十八大以來，我國加大了對紀檢體制機制的改革力度，反腐倡廉建設(shè)取得了巨大的成就。但從總體來講，紀檢體制改革還未能觸及到深水區(qū)，根本問題在于紀檢監(jiān)督的獨立性、權(quán)威性不夠，職能轉(zhuǎn)變遲滯，保障機制缺失，自身建設(shè)不足等方面，不足以充分調(diào)動紀檢干部的積極性。

在領(lǐng)導(dǎo)體制上，紀委難以樹立權(quán)威。十八大以來，紀檢部門的獨立性方面有顯著提高，但還存在一些體制性的障礙，嚴重地制約著紀檢職能的發(fā)揮。一是紀委受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的架構(gòu)未能根本改變。對于紀委書記和副書記來講，雖然十八大明確其提名和考察以上級紀委會同組織部門為主，但同級黨委對紀委書記和副書記的提名和考察有一定的影響力。二是紀委書記的權(quán)威性不足。目前，紀委雖為五大班子之一，但與黨委、政府、人大、政協(xié)相比，只有紀委低半格。以下級監(jiān)督上級，出現(xiàn)“媳婦監(jiān)督婆婆”的尷尬局面。三是紀檢干部的提名與考察直接由同級黨委決定。除紀委書記、副書記外，眾多從事具體工作的紀檢干部的命運掌握在其監(jiān)督對象同級黨委手中，這是其不敢履行監(jiān)督職責的根本原因。

在行使職權(quán)上，紀委無法聚焦主業(yè)。中紀委十八屆三中全會明確提出推進紀檢監(jiān)察機關(guān)“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風”的要求。各級紀檢監(jiān)察機關(guān)在深入落實“三轉(zhuǎn)”要求，聚焦監(jiān)督執(zhí)紀問責主業(yè)的同時，還存在一些困難和問題，需要引起高度關(guān)注。在監(jiān)督方面，一是紀委書記兼職問題不同程度上存在。尤其是基層紀委書記由黨委副書記兼任的情況，還不在少數(shù)。二是紀檢部門參與招標等具體監(jiān)督的情況不同程度存在，出現(xiàn)運動員與裁判員角色錯位問題，也使紀委很難抽出身來履行其監(jiān)督主責。三是辦案體制機制不暢。十八屆三中全會明確了以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主的案件查辦機制，雖然對同級黨委干預(yù)辦案有一定的限制，但作為監(jiān)督主體的紀委，無論在立案權(quán)方面還是在查處權(quán)方面，總還是受到監(jiān)督對象同級黨委的制約。

在制度設(shè)計上，紀委工作缺乏獨立性。獨立自主行使紀律檢查權(quán)力，是紀委開展工作的前提。但當前一些制度設(shè)計上的缺陷，使紀委不敢挺直腰桿開展工作。一是組織上的不對等。如黨委在決議重大事項時，往往只有紀委書記參與監(jiān)督。這就形成了以個人對組織、紀委個別人對黨委個別人的形式出現(xiàn)，出現(xiàn)監(jiān)督上的“獨木難支”的局面。二是財政上的不獨立。各級紀委的人員配備、福利待遇、辦公條件及經(jīng)費開支等自身利益掌握在被監(jiān)督對象即同級黨委行政手中，人財物權(quán)力的依附性，必然導(dǎo)致紀檢工作的依附性，這是我國紀檢效率低下的根本原因之一。三是考評上的不科學(xué)。當前在對紀檢干部的考評機制上存在的最嚴重問題是由監(jiān)督對象來評價監(jiān)督主體。由監(jiān)督對象來評價監(jiān)督主體，勢必導(dǎo)致負責任的紀檢干部反而考核成績差，而做老好人的紀檢干部考核成績好的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象的發(fā)生，從

而使紀檢干部不敢認真履行監(jiān)督職責。

在隊伍建設(shè)上，紀委無力履行職責。當前，紀檢隊伍建設(shè)滯后，使紀委在履行監(jiān)督職責方面力不從心，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是紀檢隊伍出現(xiàn)虛胖現(xiàn)象。目前全國專兼職紀檢監(jiān)察干部人數(shù)達81萬，其中專職紀檢干部30萬人。按人口比例算，內(nèi)地約是1:2900，而香港則僅為1：5000 。但反腐成效卻截然相反。如從2014年世界各國廉政指數(shù)排名來看，在175個國家中，中國香港排名為第17名，而中國排名卻為100名。二是專業(yè)知識缺乏，戰(zhàn)斗力不強。紀檢監(jiān)察工作是一項專業(yè)性很強的工作。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進步，“高智能化”的腐敗現(xiàn)象層出不窮，對紀檢監(jiān)察工作的專業(yè)性與技術(shù)性要求愈來愈強。但當前紀檢監(jiān)察工作還遠遠不能適應(yīng)反腐形勢的需要。如有學(xué)者分析，我國貪腐被檢控的概率很小，大約是2%-5%。貪腐在內(nèi)地不算是高風險的罪行。三是紀檢隊伍自我約束能力不強。作為監(jiān)督部門的紀委，還要解決誰來監(jiān)督紀委的問題。雖然各級紀委已成立了專門的督查室，但還存在對督查室工作人員的再監(jiān)督問題。

創(chuàng)新我國紀檢體制機制的政策性建議

近年來，雖然黨中央加大了紀檢體制機制改革力度，反腐倡廉建設(shè)取得了舉世矚目的成績，但從總體來看，我國的紀檢體制機制還存在獨立性不夠，職能轉(zhuǎn)變不到位，保障機制缺失，隊伍戰(zhàn)斗力不強等問題。破解以上難題，必須遵循紀檢工作規(guī)律，從領(lǐng)導(dǎo)體制、職能職責、制度設(shè)計和隊伍建設(shè)等四個方面加大對紀檢體制機制的創(chuàng)新力度。

在領(lǐng)導(dǎo)體制上，強化紀委的權(quán)威性。針對紀委獨立性不強，權(quán)威性不夠問題，應(yīng)從以下幾個方面著手：一是領(lǐng)導(dǎo)體制上，實行相對垂直領(lǐng)導(dǎo)。借鑒我國香港地區(qū)廉政公署的反腐經(jīng)驗，建議我國的紀檢領(lǐng)導(dǎo)體制變現(xiàn)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”為“相對垂直領(lǐng)導(dǎo)”體制：即地方各級紀委實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，對同級黨委行使獨立監(jiān)督權(quán)。中央紀委獨立監(jiān)督中央黨委，但接受中共中央總書記的領(lǐng)導(dǎo)。這樣，達到既分權(quán)制約，又統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的目標。二是組織機構(gòu)上，實行垂直管理。應(yīng)使地方和派駐機構(gòu)的紀檢干部從人事關(guān)系上獨立出來，擺脫同級黨委（黨組）的控制，使紀檢干部從“單位人”變成“系統(tǒng)人”。三是在行政級別上，提高紀委的地位。紀委負責人的規(guī)格應(yīng)提高為正職級，與同級黨委、政府、人大、政協(xié)一個級別，以提高紀委的權(quán)威和履職能力。

在職能職責上，強化紀委的獨立性。全面落實紀委“三轉(zhuǎn)”精神，一要落實監(jiān)督責任。建議清理紀委書記兼職問題，落實紀委書記不得分管其他工作的政策。二要賦予執(zhí)紀權(quán)力。建議對黨員干部違紀問題，賦予紀委獨立的立案權(quán)、調(diào)查權(quán)。建議賦予紀委對同級黨政班子成員的違紀問題直接上報上級紀委的權(quán)力。三要賦予紀委獨立的問責權(quán)。對于同級黨委委員以下的黨員干部，紀委根據(jù)《黨章》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》享有獨立的處理權(quán)，對黨委委員的違紀問題，應(yīng)賦予同級紀委處理建議權(quán)。

在制度保障上，強化紀委的超然性。要使監(jiān)督、執(zhí)紀、問責工作有效開展，就必須使監(jiān)督主體超然于監(jiān)督對象，需要從以下幾個方面加以保障，以消解紀檢干部的后顧之憂。一要加強組織保障。建議在黨委決議重大事項時，紀委委員應(yīng)列席黨委全委會，破解紀委書記一對多的困局。二要強化物質(zhì)保障。紀委系統(tǒng)的工資、福利、辦公經(jīng)費等與地方脫鉤，由中央財政統(tǒng)一撥付。三是改革考評機制。建議改變由監(jiān)督對象對紀檢干部評價的格局，改由監(jiān)督對象的服務(wù)對象來評價紀檢干部的工作成績。

在隊伍建設(shè)上，強化紀委的專業(yè)性。加強紀檢隊伍建設(shè)，應(yīng)強化紀委的專業(yè)性，具體做好以下幾個方面：一是把好“入門關(guān)”。建議提高紀檢干部的學(xué)歷、專業(yè)、思想品德等方面的職業(yè)門檻，為紀檢隊伍設(shè)定準入資格，強化紀檢監(jiān)察干部的專業(yè)化建設(shè)。二是加大紀檢干部培訓(xùn)力度，把好“能力關(guān)”。建立紀檢干部定期培訓(xùn)制度，通過定期培訓(xùn)、頂崗、輪崗等多種方式，提高紀檢干部的理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。對不適宜紀檢監(jiān)察工作的干部要及時進行調(diào)整，暢通“出口”。三是加強紀檢隊伍的廉政建設(shè)，把好“廉潔關(guān)”。建議除在紀委內(nèi)部設(shè)立專門查處紀檢干部違背職業(yè)道德標準和行為規(guī)范的監(jiān)督室外，在制度設(shè)計上，應(yīng)更多地嘗試由各級黨的代表大會行使對同級紀委的監(jiān)督權(quán)，激發(fā)群眾、黨員以及黨員代表監(jiān)督紀檢干部的積極性，從而實現(xiàn)對紀委的異體監(jiān)督。

（作者分別為電子科技大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院博士研究生，重慶廉政研究中心研究員）

【注：本文為國家社科基金項目“深化反腐敗體制機制改革研究”（批準號：14xdj019）的階段性成果】

責編/王坤娜    美編/楊玲玲