【摘要】隨著地方政府債券規(guī)模不斷擴大，債務擴張問題愈加嚴峻，地方政府在財政分權(quán)下的大背景下面臨著更多的危機，并且亟需對擴張問題做出合理的解決策略。文章以財政分權(quán)視域下地方性的債務問題為探究方向，對產(chǎn)生的原因、影響以及解決的途徑進行了深入探討。

【關(guān)鍵詞】財政分權(quán)  地方政府  債務擴張    【中圖分類號】F810.7    【文獻標識碼】A

當前，舉債已經(jīng)成為地方政府進行融資的主要方式，但債券的大量發(fā)放，也給政府帶來了債務危機，進而阻礙了地方經(jīng)濟的發(fā)展。如今，政府債務的擴張問題已經(jīng)引起社會的廣泛關(guān)注，如何找到解決之道是擺在我們面前的一個重要課題。

財政分權(quán)的主要內(nèi)涵與特點

為了讓地方政府更好地推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，并提供更加優(yōu)質(zhì)的社會服務，國家準許其擁有一定的稅收權(quán)力和融資建設(shè)的權(quán)力，這實質(zhì)上就起到通過賦予地方權(quán)力達到財政分權(quán)的效果。這種將財政分權(quán)更多地融入到公共行政管理中的形式，不僅帶給國家物質(zhì)上的節(jié)省和資源的節(jié)約，而且也帶來了社會服務和市場的改變，它讓公共行政管理體系更加優(yōu)良，更加完善。

允許地方政府擁有發(fā)放債券權(quán)力是財政分權(quán)的一大特點。之所以允許地方政府發(fā)放債券融資，是因為其稅收所得往往不能滿足提供優(yōu)質(zhì)社會服務所導致的資金需求。地方政府發(fā)放債券不僅能為當?shù)氐慕ㄔO(shè)提供資金支持，而且還對完善當?shù)氐娜谫Y平臺起到非常關(guān)鍵的作用。但近年來，由于一些地方政府大量發(fā)放債券，也使得地方政府的債務問題變得嚴峻，必須引起我們足夠的重視。

財政分權(quán)視域下地方政府債務擴張問題及影響

財權(quán)與事權(quán)存在不對稱，導致地方政府的債務擴張。地方政府是為國家以及社會服務的，其融資目的是提供更加優(yōu)質(zhì)的社會服務，這導致了地方政府的財權(quán)地位不斷上升，而事權(quán)卻不斷下放，這也是造成其債務擴張問題的關(guān)鍵性因素。雖然國家在財政制度方面有轉(zhuǎn)移支付這一做法，但通過轉(zhuǎn)移支付獲得的資金數(shù)額往往不大，并且資金支付的時效性較弱，因此地方政府不斷擴大債券發(fā)放的愿望一直很強烈，在此背景下，地方政府的債務危機也就隨之產(chǎn)生了。

投資融資手段存在缺陷，政府投資存在不合理性。2008年全球金融危機之后，中央下發(fā)“4萬億”投資計劃，這一計劃不僅僅是為了減緩經(jīng)濟衰敗的進程，更多的是為了增強市場的購買力，加快特色市場經(jīng)濟的建設(shè)進程。地方政府紛紛加快融資平臺的建設(shè)，地方債務也呈現(xiàn)井噴式增長，這也直接導致了債務擴張問題日益嚴峻。通過債務擴張實現(xiàn)的投融資存在很大的缺陷，一是地方政府債務的發(fā)放和地方經(jīng)濟的增長脫鉤，二是地方政府發(fā)放債務時往往不考慮償還問題。這種不考慮經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和債務償還的融資，是導致政府債務危機愈加嚴重的根本原因。

債務管理存在不合理性，預算軟約束名不符實。當前，政府債務危機的主要問題在于預算軟約束名不符實，如果地方政府不能夠基于地方區(qū)域經(jīng)濟實際去考慮問題，而是一味去追求GDP的高增長，造成軟約束與之不能夠匹配，問題就會隨之出現(xiàn)。由于舉債主體和舉債途徑的多樣化，加之政府債務管理機制的薄弱，一旦管控部門不能及時掌握債務規(guī)模，就會對債務償還能力的評估大打折扣，帶來的直接后果就是政府堆積的債務難以通過當?shù)亟?jīng)濟收入來償還，這勢必導致債務危機的出現(xiàn)。

信息披露機制缺乏，社會監(jiān)督存在失靈狀況。由于債務管理機制存在多種漏洞，而且政府舉債的信息無法及時公開化、透明化，這也是債務擴張問題發(fā)生的重要因素。因為舉債的同時主體渠道多樣化讓信息披露更加難以公開透明，社會輿論的監(jiān)督也就無從下手，監(jiān)督也會失靈。如今，缺乏監(jiān)督是現(xiàn)在債務體制改革的一大原因，應更注重加入社會監(jiān)督機制，另外還需注重公共性，使公共性融入到政府債務擴張問題中。

地方政府債務的現(xiàn)實解決之策

注重投資融資行為的規(guī)范化操作。從近些年的地方性政府投資融資平臺來看，有些地方政府為了經(jīng)濟的評比也好，GDP的增長也罷，不顧及量的投資融資行為給當?shù)卣畮砹司薮蟮膫鶆瘴C，所以規(guī)劃投資融資行為是當務之急，政府應該與融資者簽署規(guī)范性的協(xié)議。要明確地方政府償還能力與地方經(jīng)濟相匹配，重新制定政府評價標準，不能一味地追求GDP而大肆地去投放債券。一般而言，社會公共服務由政府提供，但政府以提供服務為目的的投資行為也同樣需要承擔一定的社會責任。這就必須對投資行為加以規(guī)范，只有規(guī)范化的投資融資行為，才能提供給百姓更舒心、更放心的社會公共服務。同時，還要規(guī)范債券發(fā)放和債券償還等融投資操作，只有讓投資融資操作規(guī)范化，才能從源頭上杜絕一些不符合當?shù)亟?jīng)濟狀況的投資融資行為。

完善與建立地方政府債務管理體系。債務管理體系的不完善是當前債務擴張問題出現(xiàn)的重要原因。為此，應建立完善的債務管理體系。要將政府投融資及招商對象置于監(jiān)管范圍之內(nèi)；要建立地方政府債券的自發(fā)自還制度，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制；積極推廣運用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。要不斷完善債務發(fā)放機制，不僅僅要確定發(fā)放債券的量額，更要與當?shù)卣膭?chuàng)收能力相匹配。

建立完備的地方政府財政預算體系。從某種意義來講，政府在公共管理中一直占主導地位。自國家產(chǎn)生以來，行政體系里都只有政府這一核心主體的存在，這樣的社會行政結(jié)構(gòu)儼然已經(jīng)無法適應當前債務問題的解決。地方政府的財政預算體系不夠完善而且存在多種多樣的問題，為此，地方政府應與社會上的企業(yè)共同建設(shè)一個財政預算平臺，這個平臺不再以政府為單一核心，而是與社會優(yōu)秀的財政預算體系相融合，最大化保證債務問題出現(xiàn)時財政預算的準確性和合理性。地方財政如果無法正確匹配實際財政收入與開支預算，就無法把握債券的發(fā)放量，這對社會是一種負擔，更是一種對公民以及社會的不負責任。企業(yè)融資成本繼續(xù)上升，這個成本在中國終端需求虛弱、不能從“量和價”兩方面充分傳導的前提下，必然進一步惡化企業(yè)的贏利狀況，同時使股市承受巨大壓力。因此，對于地方政府而言，更需要完整地記錄下債務發(fā)放數(shù)目與各主體的融資情況，綜合當?shù)匕l(fā)展局勢和風險性進行預算，建立完善的政府預算體系，減少債務問題的擴張。

合理布局融資平臺治理結(jié)構(gòu)。隨著公共行政改革的深化，政府也在逐步下放權(quán)力給市場和人民，讓更多的社會主體參與到社會治理中來，讓人民自己來解決自身的問題。改革開放以來，民營企業(yè)的迅速崛起就是市場主體向多元化轉(zhuǎn)變的一個突出表現(xiàn)。政府放寬了對市場的管控，讓更多的人依據(jù)法律自發(fā)交易，形成良性貿(mào)易，從而使社會經(jīng)濟更加活躍。

嚴格把控平臺公司貸款項目的審核和貸款額度。地方政府務必要嚴格把控融資平臺所簽署的項目，控制信貸比例，要嚴格按照體系控制貸款額度以及貸款項目，不能盲目為了資金而簽署對社會而無益的項目，對這些項目應該嚴加審核。要優(yōu)先配置到對社會貢獻較大且有利于社會發(fā)展進步的企業(yè)項目，這在財政分權(quán)背景下對解決債務擴張問題有著非常重要的意義。

結(jié)  語

在財政分權(quán)視域下，債務擴張存在著一些問題，比如體制失衡、投資不合理、預算軟約束名不副實、社會監(jiān)督失靈等。當前，我國的債務體制需要改革，應更加注重社會監(jiān)督機制的建設(shè)與完善。我們應根據(jù)中國國情,積極探討建立科學化、精確化的控制債務機制，同時深化改革公共行政和公共管理，不斷完善預算體系，合理布局平臺治理結(jié)構(gòu)，嚴格把控硬指標，從而收到從源頭上減緩債務擴張的效果。

（作者分別為山東科技大學教授，山東科技大學碩士研究生）

【參考文獻】

①陳菁，李建發(fā)：《財政分權(quán)、晉升激勵與地方政府債務融資行為——基于城投債視角的省級面板經(jīng)驗證據(jù)》，《會計研究》，2015年第1期。

②李廣偉：《財政分權(quán)、財政約束與財政分權(quán)效率關(guān)系的實證檢驗》，《統(tǒng)計與決策》，2015年第15期。

責編/張蕾    美編/楊玲玲