【摘要】黨的十八屆五中全會(huì)將綠色發(fā)展作為我國(guó)“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要理念，對(duì)此生態(tài)文明立法應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)。針對(duì)目前存在的政策性立法的導(dǎo)向功能不彰、管制性立法的整合功能不足等問(wèn)題，亟需完善地方生態(tài)文明立法模式的理性預(yù)期與運(yùn)行效果。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)文明立法 立法模式 運(yùn)行效果 地方立法

【中圖分類號(hào)】D922.6     【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，明確了綠色發(fā)展是我國(guó)“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要理念。作為超越、揚(yáng)棄舊的發(fā)展方式的規(guī)律性認(rèn)識(shí)的最新成果，生態(tài)文明和綠色發(fā)展的法制化，離不開(kāi)中央層面的“頂層設(shè)計(jì)”與總體性制度供給，更需要地方立法層面的積極探索。

地方生態(tài)文明立法模式——基于管制性與政策性立法分析

立法的本質(zhì)在于分配正義，與生態(tài)文明建設(shè)息息相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益、環(huán)境質(zhì)量和意識(shí)形態(tài)的差異都會(huì)引發(fā)立法問(wèn)題。地方生態(tài)文明立法模式，是指地方立法決策者根據(jù)法定職權(quán)和程序，在制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件來(lái)推動(dòng)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)法制化的進(jìn)程時(shí)，需要遵循或參照的慣常路徑、基本次序和標(biāo)準(zhǔn)樣式等要素所組成的一種立法分析框架或者范式。

作為環(huán)境資源保護(hù)立法的原型，管制性立法一般以污染介質(zhì)或自然保育客體為重點(diǎn)，通過(guò)制定一定的管制目標(biāo)，采取不同手段來(lái)維護(hù)和改善環(huán)境品質(zhì)。如大氣污染防治法、水污染防治法和森林法等大多數(shù)環(huán)境資源立法，都屬于管制性立法。相對(duì)于管制性立法，政策性立法一般不以管制有效性為定位，而是突出政策導(dǎo)向問(wèn)題。

地方生態(tài)文明立法模式下法律實(shí)施問(wèn)題考量——以貴陽(yáng)為例

貴陽(yáng)市人大及其常委會(huì)自1986年擁有立法權(quán)以來(lái)，截至2014年底，共制定地方性法規(guī)99部，廢止28部，涵蓋經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)和民主政治建設(shè)等領(lǐng)域?，F(xiàn)行有效的生態(tài)文明類法律（22部）與經(jīng)濟(jì)建設(shè)類法律（23部）數(shù)量大體相當(dāng)，基本踐行了貴陽(yáng)有能力守住“發(fā)展與生態(tài)”兩條底線的“分配正義”。然而，地方生態(tài)文明立法模式的理性預(yù)期與運(yùn)行效果之間還存在著差距。

政策性立法實(shí)施存在的問(wèn)題。貴陽(yáng)生態(tài)文明政策性立法系全國(guó)首創(chuàng)。2009年，貴陽(yáng)市人大常委會(huì)通過(guò)國(guó)內(nèi)首部促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)，即《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》。2013年，貴陽(yáng)市人大制定了《貴陽(yáng)市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》，原《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》廢止。這部政策性立法，事關(guān)生態(tài)文明的觀念轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換、體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型，關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局，旨在彰顯貴陽(yáng)生態(tài)文明建設(shè)的政策導(dǎo)向功能。然而，一方面，地方生態(tài)文明政策性立法承擔(dān)過(guò)多的管制內(nèi)容，致使該條例的政策導(dǎo)向功能不彰，同時(shí)也使該類管制性問(wèn)題復(fù)雜化。另一方面，地方生態(tài)文明政策性法律的實(shí)施有待加強(qiáng)。以政策導(dǎo)向?yàn)橹鞯摹顿F陽(yáng)市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》長(zhǎng)期遭遇實(shí)施瓶頸，致使有關(guān)部門(mén)對(duì)《貴陽(yáng)市環(huán)境噪聲污染防治規(guī)定》和《貴陽(yáng)市水污染防治規(guī)定》等地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章的立法評(píng)估與生態(tài)化改造的進(jìn)展緩慢。

管制性立法實(shí)施存在的問(wèn)題。1991年，貴陽(yáng)市人大常委會(huì)制定第一部環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)，即《貴陽(yáng)市城市園林綠化管理辦法》。截至2014年底，該市現(xiàn)行有效的地方生態(tài)文明立法22部。除了少數(shù)政策性立法之外，其余都屬于地方生態(tài)文明管制性立法。因此，導(dǎo)致地方生態(tài)文明管制性立法較為分散。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境與資源法律體系是建立在污染媒介和自然保育客體為重點(diǎn)的兩大板塊基礎(chǔ)之上的，實(shí)踐中管制性立法隨著管制的環(huán)境因子或污染介質(zhì)的增加，往往是法越立越多、管制機(jī)構(gòu)越設(shè)越細(xì)，執(zhí)法范圍越來(lái)越廣。就貴陽(yáng)而言，涉及到“水”環(huán)境因子的地方性法規(guī)有《貴陽(yáng)市城市節(jié)約用水管理?xiàng)l例》、《貴陽(yáng)市水污染防治規(guī)定》等6部；涉及到“植被”環(huán)境因子的地方性法規(guī)有《貴陽(yáng)市環(huán)城林帶建設(shè)保護(hù)辦法》、《貴陽(yáng)市生態(tài)公益林補(bǔ)償辦法》等4部。這些管制性立法之間往往因主管部門(mén)不同，就可能在適用法律、組織分工與具體管制等方面造成“九龍治水”、各行其是，如此，亟需有效整合。此外，管制性立法的實(shí)施難以做到“零容忍”和“全覆蓋”。法律的實(shí)施因受到設(shè)備、人力、財(cái)力、時(shí)間等因素制約，而難以做到嚴(yán)格執(zhí)法，多數(shù)生態(tài)文明管制性法律的實(shí)施還存在選擇執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)執(zhí)法等情形。

完善地方生態(tài)文明立法模式與運(yùn)行效果的建議

完善地方生態(tài)文明政策性立法。第一，明確地方生態(tài)文明法制建設(shè)的“基本法”。正如《貴陽(yáng)市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》是原有《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》的升級(jí)版，應(yīng)明確其基本法地位，彰顯其政策性立法的理性預(yù)期，并相應(yīng)縮減其管制性立法的內(nèi)容。這也許是其后《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》（2014）、《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》（2014）和《杭州市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》（2016）等政策性立法在內(nèi)容選擇上，重政策導(dǎo)向而輕管制有效性問(wèn)題的趨勢(shì)所在。據(jù)此，今后制定的地方生態(tài)文明促進(jìn)條例或者建設(shè)條例，應(yīng)直接由省級(jí)人大、設(shè)區(qū)的市人大或者自治州人大制定，擬宣示其“基本法”地位。第二，加強(qiáng)政策性立法的導(dǎo)向功能。地方政策性立法面臨的最大挑戰(zhàn)在于提供何等制度基礎(chǔ)與政策導(dǎo)向的問(wèn)題。據(jù)此，應(yīng)立足于生態(tài)文明和綠色發(fā)展的內(nèi)涵、外延、目標(biāo)、原則和方法等全國(guó)性視野，旨為當(dāng)?shù)卣{(diào)整生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化、信息公開(kāi)和公眾參與的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，開(kāi)展立法評(píng)估和生態(tài)化改造，因地制宜地發(fā)揮該政策性立法的導(dǎo)向功能。

完善地方生態(tài)文明管制性立法。第一，管制性立法亟需有效整合。生態(tài)系統(tǒng)的整體性及其物質(zhì)、能量和信息的流動(dòng)性，單憑管制性立法的孤立、機(jī)械應(yīng)對(duì)，是難以解決環(huán)境問(wèn)題的。應(yīng)通過(guò)整合地方管制性立法，來(lái)推動(dòng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境與資源管制的跨媒介整合、跨區(qū)域整合、跨部門(mén)整合，最終實(shí)現(xiàn)整合、適應(yīng)性管理，從而提升當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的管制水平。

第二，開(kāi)展管制性法律的嚴(yán)格執(zhí)法與規(guī)范執(zhí)法。為解決地方生態(tài)文明管制性立法的實(shí)施難問(wèn)題，建議通過(guò)明確各級(jí)地方政府及其工作人員生態(tài)文明建設(shè)的法律責(zé)任，提高地方各級(jí)政府的生態(tài)文明意識(shí)，建立“定責(zé)、履責(zé)、問(wèn)責(zé)”的網(wǎng)格化責(zé)任管理體系，來(lái)營(yíng)造嚴(yán)格執(zhí)法的法治環(huán)境。與此同時(shí)，建議加大對(duì)執(zhí)法人員的投入，完善生態(tài)文明執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法者的執(zhí)法資格，增加執(zhí)法設(shè)備和執(zhí)法技術(shù)的資金投入，合理配置執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法資源，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法手段的科學(xué)化和現(xiàn)代化，重視市、縣層面生態(tài)文明執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，并適時(shí)關(guān)注嚴(yán)格執(zhí)法中的公平與效率問(wèn)題。

處理好政策性立法與管制性立法的關(guān)系，重點(diǎn)在于把握好立法模式適用的“度”。地方生態(tài)文明立法模式的選擇中管制有效性問(wèn)題并非唯一，應(yīng)在數(shù)量繁多的地方管制性立法之外，重視地方政策性立法。縱觀《貴陽(yáng)市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》共5章50條，前述中如何落實(shí)“門(mén)前三包”責(zé)任制，規(guī)制隨地吐痰、違法橫穿馬路等問(wèn)題，并非《貴陽(yáng)市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》這一部主要以政策性立法為導(dǎo)向的地方性法規(guī)所能“承載之重”，還需要通過(guò)制定、修改或整合以管制性立法為重點(diǎn)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件，以實(shí)現(xiàn)地方政策性立法與管制性立法的求同存異、互融互補(bǔ)。

（作者為貴陽(yáng)學(xué)院法學(xué)院副教授、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士研究生)

【注：本文系貴州省教育廳高校人文社科研究項(xiàng)目“貴州水生態(tài)文明行政執(zhí)法研究”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：2016GH17】

【注釋】

①溫晉鋒，王謨：《霧霾治理立法：趨向與反思》，《人民論壇》，2016年第14期，第103頁(yè)。

② 趙翔：《論環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的制度因應(yīng)——從“爆表”與“北京咳”談起》，《人民論壇》，2016年第5期，第36頁(yè)。

責(zé)編／張蕾  蘇娜（見(jiàn)習(xí)）    美編／楊玲玲