【摘要】在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，切實(shí)發(fā)揮社會(huì)救助的兜底作用，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、構(gòu)建和諧民生的基本保障。但是，我國(guó)社會(huì)救助的步伐并沒(méi)有緊跟城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，社會(huì)救助問(wèn)題頻頻出現(xiàn)。因此，要推進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助一體化，明確社會(huì)救助問(wèn)題的制度根源和制度改革的瓶頸約束是前提，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、健全相關(guān)制度體系是重點(diǎn)任務(wù)。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化  社會(huì)救助  制度改革    【中圖分類號(hào)】C979    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

社會(huì)救助制度是關(guān)乎我國(guó)民生發(fā)展大計(jì)的重要制度，但在我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，社會(huì)救助制度改革的步伐滯后于人民生活水平提升的步伐，尤其是農(nóng)村地區(qū)居民在享受社會(huì)救助上存在明顯缺口。未來(lái)，我國(guó)將深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，因此社會(huì)救助制度也必須不斷完善充實(shí)，提高城鄉(xiāng)社會(huì)救助覆蓋面，使社會(huì)救助達(dá)到城鄉(xiāng)一體化和共享化。

我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中社會(huì)救助問(wèn)題的制度根源

對(duì)社會(huì)救助的思想認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。目前，我國(guó)政府及社會(huì)對(duì)社會(huì)救助制度的思想認(rèn)識(shí)仍然存在一定的誤區(qū)，在社會(huì)救助作用、目標(biāo)和救助對(duì)象等方面未能全面地認(rèn)識(shí)。這就導(dǎo)致了我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)救助制度中的相關(guān)政策在制定時(shí)存在盲區(qū)，因而落實(shí)也較為困難。這樣也就導(dǎo)致社會(huì)救助的兜底作用難以真正發(fā)揮好。

對(duì)社會(huì)救助制度的法制規(guī)范存在疏漏。就目前來(lái)看，我國(guó)社會(huì)救助的法制規(guī)范明顯滯后于社會(huì)救助事業(yè)本身的發(fā)展。首先，我國(guó)尚未正式形成一套有效的社會(huì)救助法制思想，政府對(duì)社會(huì)救助的認(rèn)識(shí)也普遍局限在政府施予恩惠和開(kāi)展慈善性事業(yè)，沒(méi)有真正意識(shí)到社會(huì)救助是公民的基本權(quán)利之一。其次，我國(guó)社會(huì)救助制度的相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有完整出臺(tái)，社會(huì)救助還存在無(wú)法可依的問(wèn)題。雖然目前已出臺(tái)一些社會(huì)救助方面的單獨(dú)的政策或條例，但是完整、配套的法律法規(guī)機(jī)制還尚未形成，這就易導(dǎo)致社會(huì)救助制度不規(guī)范、政策不連貫等問(wèn)題的出現(xiàn)。

社會(huì)救助制度的相關(guān)管理機(jī)制不完善。當(dāng)前，我國(guó)尚未形成一套較為系統(tǒng)和完整的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的情況都存在差異，且一地政府部門(mén)制定政策的水平直接決定當(dāng)?shù)厣鐣?huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的合法性和可適性，如果地方政府自行制定社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)，顯然會(huì)造成我國(guó)各地社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的參差不齊，在實(shí)施過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)較大的差異，這不利于社會(huì)公平發(fā)展，也不利于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)。

社會(huì)救助制度的外部監(jiān)管機(jī)制仍然不到位。雖然目前我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了社會(huì)救助方面的相關(guān)監(jiān)督機(jī)制條款，但是在實(shí)際過(guò)程中并不能對(duì)這些監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行有效實(shí)施。比如，雖然國(guó)家民政部門(mén)等聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)管的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)督檢查工作的意見(jiàn)》，但是在實(shí)際抗災(zāi)救災(zāi)過(guò)程中仍然存在實(shí)際效果與預(yù)期表現(xiàn)差異明顯的情況，這也是社會(huì)救助機(jī)制外部監(jiān)管不到位的表現(xiàn)。

我國(guó)社會(huì)救助制度改革的幾大瓶頸約束

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，造成社會(huì)救助制度二元化。雖然我國(guó)城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，但是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然明顯，城市二元戶籍制度一直存在。正是由于這種戶籍制度，我國(guó)城鎮(zhèn)居民可以享受國(guó)家公共財(cái)政提供的基本公共服務(wù)，但是農(nóng)村居民卻只能通過(guò)自己籌資或者農(nóng)村集體籌資解決公共服務(wù)問(wèn)題，而國(guó)家財(cái)政僅給予較少補(bǔ)助。由于國(guó)家在基本公共服務(wù)制度方面的城鄉(xiāng)二元化對(duì)待，導(dǎo)致本就存在二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)不但在供給量上落差越來(lái)越大，而且在供給主體、供給方式、資金渠道等多方面也不斷拉大差距。這種二元的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，直接導(dǎo)致了社會(huì)救助制度二元化，不利于社會(huì)救助制度的改革。

社會(huì)救助的觀念陳舊，政府對(duì)社會(huì)救助責(zé)任落實(shí)不到位。在我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了明顯的成效，而當(dāng)前國(guó)內(nèi)的貧困問(wèn)題不僅僅在于經(jīng)濟(jì)上的貧困，更在于人力資本的欠缺。我國(guó)政府對(duì)于新型的貧困化認(rèn)識(shí)存在不足，直接導(dǎo)致政府社會(huì)救助觀念停滯在經(jīng)濟(jì)貧困上，社會(huì)救助觀念更新步伐滯緩。

國(guó)家財(cái)政支撐力度不夠，長(zhǎng)效投入機(jī)制欠缺。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，2014年發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)保障的支出占國(guó)家總財(cái)政的份額大約在33%左右，發(fā)展中國(guó)家一般在27%左右。在我國(guó)，即使加上醫(yī)療保障以及保險(xiǎn)基金等方面的支出，2014年的社會(huì)保障支出占全國(guó)總財(cái)政的份額仍然只有23%，仍低于發(fā)展中國(guó)家平均水平。這一問(wèn)題的主要原因在于我國(guó)的社會(huì)保障資金的供給渠道單一，主要為財(cái)政供給，缺乏長(zhǎng)效投入機(jī)制。

社會(huì)救助渠道存在短板，公共決策制度不健全。當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)救助在政策制定的過(guò)程中仍然延續(xù)了單一的自上而下式的渠道，但是由于社會(huì)信息不對(duì)稱和社會(huì)需求多元化等的影響，國(guó)內(nèi)有相當(dāng)一部分的社會(huì)救助對(duì)象仍然無(wú)法充分享受到自己希望享受到的服務(wù)。也就是說(shuō)，我國(guó)目前仍缺乏社會(huì)救助服務(wù)的組織選擇權(quán)和決策權(quán)，社會(huì)救助的兜底作用并沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助一體化，不斷發(fā)揮社會(huì)救助兜底的建議

在新型城鎮(zhèn)化的總體道路框架下，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為一大重要任務(wù)，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)勢(shì)在必行。

健全社會(huì)救助制度的模式。首先，要進(jìn)一步健全醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的社會(huì)救助制度。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是我國(guó)社會(huì)救助的重中之重，國(guó)內(nèi)各地相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生制度的改革創(chuàng)新給予充分重視。其次，要建立健全農(nóng)村的專項(xiàng)社會(huì)救助制度。一是要進(jìn)一步完善農(nóng)村的“五保”制度，確保農(nóng)村低收入群體可以充分享受到政府的專項(xiàng)社會(huì)救助；二是要強(qiáng)化農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)與規(guī)范，保證農(nóng)村老年人口“應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)”。

規(guī)范社會(huì)救助資金的籌措與管理。首先，要充分完善社會(huì)救助資金籌措機(jī)制，確保資金來(lái)源渠道多元化。一方面，我國(guó)各地政府部門(mén)自身要繼續(xù)強(qiáng)化財(cái)政資金對(duì)社會(huì)救助的投入，要合理配置中央及地方的社會(huì)救助資金結(jié)構(gòu)，也要保證資金及時(shí)有效落實(shí)。另一方面，要積極規(guī)范社會(huì)救助資金的支付渠道和方式，地方政府要確保對(duì)資金準(zhǔn)確預(yù)算，并規(guī)范資金轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)渠道與程序。此外，還要積極調(diào)動(dòng)民間社會(huì)資本，積極參與社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展。其次，要規(guī)范社會(huì)救助資金的運(yùn)用管理。注重內(nèi)外結(jié)合，政府部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)資金款項(xiàng)核算與運(yùn)用的監(jiān)管，同時(shí)也要鼓勵(lì)社會(huì)強(qiáng)化監(jiān)管，保證社會(huì)救助資金運(yùn)用透明化。

健全社會(huì)救助制度的相關(guān)管理制度。首先，要明確政府職責(zé)。中央應(yīng)出臺(tái)文件，合理確定各級(jí)政府在社會(huì)救助方面的職責(zé)與權(quán)限，促進(jìn)社會(huì)救助管理制度規(guī)范化。政府部門(mén)要加強(qiáng)相互溝通，有效避免社會(huì)救助發(fā)生重疊等問(wèn)題。其次，要強(qiáng)化社會(huì)有序參與。政府部門(mén)應(yīng)發(fā)揮帶頭作用，聯(lián)合民間組織共同參與社會(huì)救助，形成合力。最后，加強(qiáng)社會(huì)救助服務(wù)提供者的整體素質(zhì)培育，全面促進(jìn)社會(huì)救助制度供給的專業(yè)化。

保障社會(huì)救助制度有法可依。首先，要繼續(xù)強(qiáng)化我國(guó)社會(huì)救助制度的立法工作。中央要對(duì)社會(huì)救助制度立法進(jìn)行統(tǒng)籌，各相關(guān)部門(mén)之間要形成聯(lián)動(dòng)立法機(jī)制，同時(shí)明確責(zé)任，各司其職。其次，要加強(qiáng)社會(huì)基層的廣泛調(diào)研。通過(guò)社會(huì)調(diào)研，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)基層社會(huì)情況，實(shí)時(shí)為制定接地氣的社會(huì)救助法律制度提供思路，也從中修正原有法律制度的缺陷。最后，要嚴(yán)格社會(huì)救助制度的立法過(guò)程。在社會(huì)救助制度的立法過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)法定程序執(zhí)行任務(wù)，并相應(yīng)地對(duì)立法進(jìn)行指導(dǎo)，保證社會(huì)救助相關(guān)法律制定的科學(xué)性和合理性。

（作者分別為河北建筑工程學(xué)院副教授；河北建筑工程學(xué)院講師）

【參考文獻(xiàn)】

①國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)社會(huì)發(fā)展研究所課題組、譚永生、關(guān)博等：《我國(guó)社會(huì)救助制度的構(gòu)成、存在問(wèn)題與改進(jìn)策略》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2016年第6期。

責(zé)編/周曉燕 劉芋藝（見(jiàn)習(xí)）美編/于珊

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