【摘要】經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)30多年的建設(shè)與完善，中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)借助自上而下的政策供給，實(shí)現(xiàn)了從制度全覆蓋到人員全覆蓋的歷史性跨越，完成了基本普惠這一戰(zhàn)略目標(biāo)。不僅如此，中國(guó)社會(huì)保障還實(shí)現(xiàn)了支出水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步這一目標(biāo)，政府逐步加大社會(huì)保障財(cái)政支出，人民健康水平特別是預(yù)期壽命穩(wěn)步提高，人民群眾對(duì)社會(huì)保障制度的滿意程度較高，充分顯示出政府著力改善民生、努力實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果與人民共享的施政理念及施政行動(dòng)。另外，社會(huì)保障改革堅(jiān)守底線公平與基礎(chǔ)普惠，致力于精準(zhǔn)扶貧，體現(xiàn)出“保障基本生活需要”的內(nèi)在本性，使之向著更加公平、可持續(xù)的方向邁進(jìn)，從而走出一條具有中國(guó)特色的社會(huì)保障道路。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)保障事業(yè)  社會(huì)保障制度  社會(huì)保障道路 

【中圖分類號(hào)】D632.1                   【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.02.009

【作者簡(jiǎn)介】高和榮，廈門(mén)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障、社會(huì)政策。主要著作有《底線公平：基礎(chǔ)普惠型事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)》《海峽兩岸社會(huì)福利基本經(jīng)驗(yàn)》《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建構(gòu)》等。

社會(huì)保障是事關(guān)人民群眾切身利益的大事。新中國(guó)成立后，特別是經(jīng)歷改革開(kāi)放以來(lái)30多年的建設(shè)與完善，中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)取得了許多進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了從制度全覆蓋向人員全覆蓋的歷史性跨越，解決了群眾的基本生活需求問(wèn)題，提升了民眾的獲得感，贏得了全球社會(huì)的廣泛贊譽(yù)。2016年11月，國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)（ISSA）授予中國(guó)政府第二屆社會(huì)保障突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)，以肯定和表彰中國(guó)為世界社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展做出的突出貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，一些機(jī)構(gòu)及相關(guān)人士認(rèn)為中國(guó)社會(huì)保障制度還面臨著許多難以克服的問(wèn)題，有些社會(huì)保障項(xiàng)目及待遇并不能提升人民群眾的獲得感，人民群眾對(duì)社會(huì)保障事業(yè)還有更多的期許，這就涉及到怎樣看待中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展這一重大問(wèn)題。

社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋

廣覆蓋乃至全覆蓋是社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，更是社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律與必然要求，沒(méi)有廣覆蓋乃至全覆蓋的保障制度不能稱其為社會(huì)保障制度，世界各國(guó)都把廣覆蓋乃至全覆蓋作為本國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的目標(biāo)。當(dāng)然，各國(guó)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所需要的時(shí)間、覆蓋比率以及全覆蓋的動(dòng)力基礎(chǔ)并不完全相同，展示出各國(guó)特有的社會(huì)保障發(fā)展道路。就中國(guó)改革開(kāi)放30多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看：

首先，社會(huì)保障覆蓋面迅速擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了基本普惠這一戰(zhàn)略目標(biāo)。改革開(kāi)放以來(lái)，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，政府加快建設(shè)以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助為核心的社會(huì)保障制度，貫徹“社會(huì)保障全民覆蓋”制度理念，實(shí)施以養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)為重點(diǎn)的全民參保登記計(jì)劃，把法律和政策規(guī)范范圍內(nèi)所有用人單位及個(gè)人的參保情況逐一清查，最終實(shí)現(xiàn)全民參保。如今，中國(guó)的社會(huì)保障制度已經(jīng)從最初的制度全覆蓋實(shí)現(xiàn)了人員全覆蓋，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員、大中小學(xué)生、未成年人、城鄉(xiāng)居民、被征地農(nóng)民等各個(gè)群體都有相應(yīng)的社會(huì)保障制度。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部公布的全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)情況，2010～2015年，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)由3.6億上升至8.6億，年均增長(zhǎng)19%，扣除不需要參保的人口，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率超過(guò)90%以上。就醫(yī)療保險(xiǎn)而言，2005～2015年，我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋人口由3.17億上升至13億，覆蓋率達(dá)到95%①，養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率均達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平。按照國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)提供的資料，目前，全球超過(guò)一半的老年人領(lǐng)取養(yǎng)老金，但如果將中國(guó)排除在外，這一比例僅為45.6%。在亞太地區(qū)，養(yǎng)老金覆蓋了47%的老年人，但如果將中國(guó)排除，這一比例僅為32.4%。與此同時(shí)，全球醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率超過(guò)76.1%，若排除中國(guó)，這一比例降至52%。在亞太地區(qū)，這一比例則由58%降至37%②。中國(guó)社會(huì)保障制度對(duì)全球特別是亞太地區(qū)的貢獻(xiàn)已得到國(guó)際的認(rèn)可。

其次，中國(guó)社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋所需要的時(shí)間很短。衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)保障制度是否健全與完善，這個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障制度能否成為民眾的安全傘，不僅要看這個(gè)國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)保障待遇水平，更要看這個(gè)國(guó)家或地區(qū)建立起全面社會(huì)保障制度所需要的時(shí)間，它集中反映了這個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政府對(duì)待人民群眾生活保障的態(tài)度。根據(jù)國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)的有關(guān)資料，在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，英國(guó)于1897年建立了工傷保險(xiǎn)制度，直到1911年才出臺(tái)醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)制度，建成養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)及工傷等現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度需要14年，現(xiàn)行的國(guó)民健康保險(xiǎn)制度直到1948年才建立起來(lái)，而美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)及日本所需要的時(shí)間分別為34年、44年、42年以及36年。而改革開(kāi)放之后的中國(guó)，在普遍試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，建成企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)及生育等保險(xiǎn)制度并全面推行僅需4年。不僅如此，針對(duì)中國(guó)龐大的人口總量、各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及發(fā)展程度的差異，政府采取了逐步試點(diǎn)、穩(wěn)妥推進(jìn)的方式建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，社會(huì)保險(xiǎn)制度成為政府主動(dòng)作為的理性選擇，具體見(jiàn)表1。

再次，中國(guó)社會(huì)保障制度全覆蓋來(lái)源于自上而下的政策推動(dòng)。社會(huì)保障作為一項(xiàng)民生政策，其產(chǎn)生的途徑主要包括民眾自下而上的政策訴求以及政府自上而下的政策推動(dòng)。從社會(huì)保障制度的內(nèi)在本性來(lái)看，它是基本而不是高福利的保障，但是今天歐美各國(guó)的社會(huì)保障都自覺(jué)和不自覺(jué)地走向了高福利，很大程度上就在于這些國(guó)家的選舉制度不斷推動(dòng)著社會(huì)保障及社會(huì)福利待遇自下而上的供給，尤其在政黨競(jìng)爭(zhēng)中，社會(huì)保障成為選舉的工具，任何一位候選人無(wú)論在何種層面上的競(jìng)選都必須向選民提出自己的社會(huì)保障或社會(huì)福利政策方案，提供良好的社會(huì)福利待遇③。在選舉制度的推動(dòng)下，候選人以及當(dāng)選者的各項(xiàng)社會(huì)保障政策將優(yōu)先照顧有選舉權(quán)的那部分社會(huì)階層，這種自下而上的政策推動(dòng)方式違背了社會(huì)保障制度的內(nèi)在本性。所以，上世紀(jì)80年代以來(lái)，盡管發(fā)達(dá)國(guó)家圍繞社會(huì)保障制度進(jìn)行了“痛苦的改革”，但受制于投票制度的制約，成效甚微，自下而上的選舉推動(dòng)模式將把這些國(guó)家的社會(huì)保障制度建設(shè)引向不歸之路。回過(guò)頭來(lái)看，中國(guó)社會(huì)保障制度雖然在建設(shè)過(guò)程中還存在許多值得完善并需要加以解決的問(wèn)題，但它是在廣泛聽(tīng)取民意、采納民智基礎(chǔ)之上，從社會(huì)保障制度的客觀本性出發(fā)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障制度的建設(shè)應(yīng)該遵循由點(diǎn)到面、由個(gè)別到一般、由試點(diǎn)到全面推開(kāi)的原則，自上而下地注重社會(huì)保障制度及政策的供給更加公平，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障待遇的可得性與可持續(xù)性，避免社會(huì)保障政策及社會(huì)保障待遇供給的隨意性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障待遇與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的同步提高，社會(huì)保障事業(yè)更多地惠及全體人民，因而越來(lái)越得到人民群眾的廣泛支持。

社會(huì)保障支出水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步

社會(huì)保障支出水平是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)保障投入情況的集中反映，它體現(xiàn)了這個(gè)國(guó)家或地區(qū)對(duì)于社會(huì)保障事業(yè)的重視程度以及社會(huì)各界對(duì)待社會(huì)保障事業(yè)的基本態(tài)度。盡管社會(huì)保障支出水平高并不代表這個(gè)國(guó)家或地區(qū)民眾的社會(huì)保障待遇高，也不代表這個(gè)國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)保障制度更加公平與持續(xù)，更不代表這個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展就是科學(xué)的。但是，客觀地說(shuō)，社會(huì)保障支出水平高通常會(huì)增強(qiáng)這個(gè)國(guó)家或地區(qū)民眾的社會(huì)保障獲得感。就社會(huì)保障支出水平來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二，人均GDP接近10000美元，龐大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展提供了可靠的保證，政府加大社會(huì)保障財(cái)政投入力度，不斷改善民生，讓人民群眾共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

一方面，從社會(huì)保障公共支出比率及支出水平來(lái)看，政府社會(huì)保障財(cái)政支出總量不斷增大，財(cái)政支出比率逐漸提高。2008～2015年，我國(guó)社會(huì)保障公共支出以年均20%的速度增長(zhǎng)，由最初的19486億元增長(zhǎng)至2015年的64192億，占GDP比重由2008年的6.48%增至2014年的10.09%，基本接近發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障支出水平。中國(guó)社會(huì)保障占GDP的比重呈現(xiàn)不斷上升并快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，顯示出政府日益重視并著力改善民生、努力實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果與人民共享的施政理念及施政行動(dòng)。例如，根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，2008年英、法、德、日、美等發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障支出占GDP的比重分別為20.9%、28.2%、24.2%、16.5%以及19.6%，2015年這些國(guó)家的社會(huì)保障占GDP的比重分別為21.5%、31.7%、25.0%、19.0%以及23.1%，呈現(xiàn)出緩慢的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，具體見(jiàn)表2。

另一方面，我國(guó)堅(jiān)持社會(huì)保障支出水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步這一方針，切實(shí)貫徹發(fā)展成果與人民共享的理念，人民群眾越來(lái)越深切地感受到自身的社會(huì)保障水平在逐年提高。例如，自2005年起一直到2015年，中國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工基本養(yǎng)老金已連續(xù)11年按照上一年平均水平10%的比例增長(zhǎng)，即便是2016年也仍然上調(diào)8%，月平均養(yǎng)老金水平由2005年的771元增長(zhǎng)至2014年的2353元，2016年北京、上海、深圳、廈門(mén)的企業(yè)職工月平均養(yǎng)老金已經(jīng)超過(guò)了3000元。為了解決廣大農(nóng)民的基本生活保障問(wèn)題，2009年開(kāi)始試點(diǎn)的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定當(dāng)年度超過(guò)60歲以上（女55歲）的農(nóng)村老年人每人每月可以領(lǐng)取55元的基本養(yǎng)老金，2016年全國(guó)統(tǒng)一提高到70元，而上海、廈門(mén)以及三亞等地已經(jīng)分別調(diào)整到110元、320元以及660元④，各地城鎮(zhèn)居民同樣獲得了相應(yīng)的待遇保障。也就是說(shuō)，60歲以上的農(nóng)民及市民即使沒(méi)有繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用也可以享受到這一普惠性待遇。該項(xiàng)政策的實(shí)施，徹底顛覆了幾千年來(lái)中國(guó)人靠天吃飯、家庭自我養(yǎng)老、政府不介入這一傳統(tǒng)，被聯(lián)合國(guó)盛贊為解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老問(wèn)題的“榜樣”。

在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，我國(guó)則實(shí)現(xiàn)了公共衛(wèi)生支出與人民健康水平同步提高這一良好態(tài)勢(shì)。截至2015年底，包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)在內(nèi)的基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)13.36億人，參保率保持在95%以上。根據(jù)2015年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用由1978年的110.21億元增長(zhǎng)到2013年的31668.95億元以及2015年的40974.64億元，由最初的人均11.5元增長(zhǎng)到2013年的2327.4元以及2015年的2980.8元，分別增長(zhǎng)了370倍和259倍，而同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和人均GDP僅僅分別增長(zhǎng)了154.31倍和108.99倍。衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP的比重由1978年的3.02%增長(zhǎng)到2013年的5.57%以及2015年的6.0%。通過(guò)持續(xù)加大醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的財(cái)政投入，中國(guó)人口的健康水平得到大幅度提高，“嬰兒死亡率從新中國(guó)成立之初的200‰下降到2015年的8.1‰，孕產(chǎn)婦死亡率從1500/10萬(wàn)下降到20.1/10萬(wàn)”⑤，千年發(fā)展目標(biāo)第一階段（2000～2015年）的8大項(xiàng)16小項(xiàng)中有關(guān)社會(huì)保障部分的目標(biāo)全部實(shí)現(xiàn)。2015年全國(guó)人均預(yù)期壽命達(dá)到75.8歲，分別比2010年、2000年提高1歲及4.4歲，位列世界第50～55位之間，甚至比一些歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的人均預(yù)期壽命還要高，這充分顯示出中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，以及醫(yī)療衛(wèi)生公共支出給人民群眾帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的益處。

具體到醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，中國(guó)日益注重全面提升社會(huì)發(fā)展水平與發(fā)展質(zhì)量，著力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。如上文提到的數(shù)據(jù)，中國(guó)95%以上的醫(yī)療參保率甚至高于美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家。在醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償方面，以職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療為核心的醫(yī)療保險(xiǎn)制度在政策范圍內(nèi)住院醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例分別達(dá)到80%以上、70%以上和75%左右⑥。不僅如此，補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)以及城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)等制度的出臺(tái)，將與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度一起構(gòu)成守護(hù)全國(guó)人民生命健康的重要制度安排，參保群眾“看病貴”問(wèn)題正在逐步得到解決，群眾的滿意度不斷增強(qiáng)。2013年，中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查對(duì)全國(guó)10206個(gè)樣本進(jìn)行了結(jié)構(gòu)式訪談，對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度比較滿意及非常滿意的比例累計(jì)達(dá)到72.4%，相信隨著大病保險(xiǎn)及補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)制度的實(shí)施，參保群眾對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的滿意度還會(huì)有所提升，具體見(jiàn)表3。

社會(huì)保障改革向著更加公平可持續(xù)方向邁進(jìn)

“不患寡而患不均，不患貧而患不安”是中國(guó)人固有的保障思想與文化，構(gòu)成了中國(guó)人特有的思維方式，它是理解中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)與改革的一把鑰匙，也是堅(jiān)持走中國(guó)自己的道路、努力建成更加公平更加可持續(xù)的社會(huì)保障制度的理論基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，建立一種與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、更加公平更加可持續(xù)的社會(huì)保障制度就成為必然選擇。圍繞更加公平更加可持續(xù)這一目標(biāo)，政府及社會(huì)各界積極推動(dòng)社會(huì)保障制度的改革與完善。

首先，社會(huì)保障改革始終堅(jiān)守底線公平。從社會(huì)保障制度的理念基礎(chǔ)看，我們分析了發(fā)達(dá)國(guó)家百年來(lái)社會(huì)保障制度建設(shè)中取得的經(jīng)驗(yàn)、存在的不足及其背后的根源，認(rèn)為這些國(guó)家社會(huì)保障制度之所以出現(xiàn)很多問(wèn)題最根本的一條就是他們錯(cuò)誤地堅(jiān)持了保守主義、社會(huì)民主主義以及自由主義所倡導(dǎo)的公平觀，這樣的公平要么強(qiáng)調(diào)起點(diǎn)公平、過(guò)程公平，要么注重結(jié)果公平，也就是說(shuō)要么強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先的公平，要么注重普遍主義的公平，遵循這樣的公平理念所進(jìn)行的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)與政策實(shí)踐在這些國(guó)家的選舉制度推動(dòng)下卻普遍性地走向了高福利窘境，這些國(guó)家自上世紀(jì)80年代以來(lái)不得不進(jìn)行“痛苦的改革”，發(fā)達(dá)國(guó)家的教訓(xùn)值得我們警惕。為此，在建設(shè)更加公平更加可持續(xù)的社會(huì)保障制度過(guò)程中，我們拋棄了發(fā)達(dá)國(guó)家簡(jiǎn)單抽象的公平觀，結(jié)合中國(guó)社會(huì)保障歷史與文化提出了底線公平理念，強(qiáng)調(diào)公平不僅只是普遍公平而且更包含差異公平，不僅包含高福利公平而且也包括基礎(chǔ)性公平，從來(lái)沒(méi)有一個(gè)絕對(duì)統(tǒng)一的公平觀，在底線公平觀念指引下找出一條解決中國(guó)人基本生活需要的各項(xiàng)制度安排，推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)更加公平更加可持續(xù)。依據(jù)底線公平理念，就可以很好地整合“全民共享理念”“基礎(chǔ)整合”“適度普惠”以及“基礎(chǔ)普惠”等理論主張，成為社會(huì)保障理論的價(jià)值準(zhǔn)則，注重社會(huì)保障事業(yè)建設(shè)的適度性、適當(dāng)性、適應(yīng)性以及適合性，指引社會(huì)保障制度朝著“?；?rdquo;生活而不是“非基本”生活、更不是體面生活的方向轉(zhuǎn)變，避免了社會(huì)保障待遇出現(xiàn)無(wú)序增長(zhǎng)的高福利缺陷，真正形成了“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的社會(huì)保障制度改革與完善方略，參保群眾的基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療以及基本公共服務(wù)等需求得到有效保障，各項(xiàng)社會(huì)保障制度更加公平合理，各群體的社會(huì)保障待遇差距逐漸縮小，人民群眾對(duì)社會(huì)保障制度的滿意度不斷增強(qiáng)。

其次，社會(huì)保障改革圍繞基礎(chǔ)公平。公平是世界各國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)中始終堅(jiān)守的價(jià)值取向和價(jià)值準(zhǔn)則，但如何貫徹公平以及貫徹什么樣的公平則是各國(guó)社會(huì)保障制度面臨的難題。在選舉制度推動(dòng)下，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍走向高福利的公平，這就使得剛性增長(zhǎng)的福利支出與柔性變動(dòng)的財(cái)政收入之間發(fā)生了矛盾，產(chǎn)生了社會(huì)福利訴求不斷增多而政府財(cái)力難以支撐的矛盾，這構(gòu)成了發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度發(fā)展的內(nèi)在矛盾性。與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，中國(guó)社會(huì)保障制度在完善過(guò)程中貫徹底線公平價(jià)值理念，越來(lái)越關(guān)注如何縮小各階層之間的社會(huì)保障待遇差距，切實(shí)保障民眾最基本的需求，著力解決城鄉(xiāng)居民、外來(lái)靈活就業(yè)人員的社會(huì)保障問(wèn)題，確立了以個(gè)人繳費(fèi)與政府、集體補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資原則，確保財(cái)政優(yōu)先向這類群體傾斜，以增強(qiáng)社會(huì)保障制度的公平性以及基礎(chǔ)普惠性。不僅如此，政府還對(duì)實(shí)施60多年的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度進(jìn)行改革，廢除了長(zhǎng)期以來(lái)這類人員不用繳費(fèi)就能夠獲得退休養(yǎng)老金待遇這個(gè)規(guī)定，建立起社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，該項(xiàng)政策的實(shí)施標(biāo)志著所有人員都采取繳費(fèi)養(yǎng)老，做到了繳費(fèi)公平。在醫(yī)療保障領(lǐng)域，政府加大財(cái)政投入力度，提高財(cái)政衛(wèi)生支出占比，努力降低個(gè)人衛(wèi)生支出占比。有數(shù)據(jù)顯示，2005～2014年，政府衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例從17.9%上升到30.0%，而個(gè)人衛(wèi)生支出占比則從52.2%下降到32.0%⑦。這一升一降反映出中國(guó)衛(wèi)生支出責(zé)任主體及衛(wèi)生支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，體現(xiàn)出政府致力于保障群眾基本醫(yī)療需求的執(zhí)政理念。聯(lián)合國(guó)人類發(fā)展指數(shù)項(xiàng)目庫(kù)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)的百日咳及麻疹等疫苗接種率位居世界前列，2005年以來(lái)，中國(guó)醫(yī)療發(fā)展指數(shù)都超過(guò)平均值，甚至比那些人類發(fā)展指數(shù)處于高水平的國(guó)家還要高，顯示出包括醫(yī)療保障在內(nèi)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公平性及可持續(xù)性得到了加強(qiáng)，具體見(jiàn)表4。

再次，社會(huì)保障建設(shè)彰顯基礎(chǔ)普惠?；A(chǔ)普惠是社會(huì)保障制度公平可持續(xù)的客觀要求，是避免社會(huì)保障走向高福利的必由之路，彰顯基礎(chǔ)普惠可以最大限度地體現(xiàn)社會(huì)保障制度“保障基本生活需要”這一內(nèi)在本性。從現(xiàn)代社會(huì)保障制度的產(chǎn)生來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家總是優(yōu)先建立那種具有救助特質(zhì)的、當(dāng)下可能遇到風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)制度，如工傷、失業(yè)及體現(xiàn)共濟(jì)性質(zhì)的醫(yī)療制度。后來(lái)，這些國(guó)家的社會(huì)保障事業(yè)在發(fā)展過(guò)程中逐漸背離了基礎(chǔ)普惠及保障基本生活這一宗旨而自覺(jué)或不自覺(jué)地走向了高福利，原因就在于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、選舉情境下候選人對(duì)選民的過(guò)度承諾。上世紀(jì)70年代以來(lái)，這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，甚至出現(xiàn)了滯漲，給高福利社會(huì)保障制度的維持帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。也就是說(shuō)，是否堅(jiān)守“基礎(chǔ)普惠”與“保障基本生活需要”的本性是發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障事業(yè)得到發(fā)展或遇到挑戰(zhàn)的重要尺度，只有堅(jiān)守住這個(gè)本性，社會(huì)保障事業(yè)才能快速發(fā)展，反過(guò)來(lái)，凡是背離了這一宗旨，一味地走向高福利，將給社會(huì)保障事業(yè)帶來(lái)許多不可估量的損失。

本世紀(jì)以來(lái)，隨著社會(huì)保障事業(yè)的快速發(fā)展，中國(guó)政府在吸收發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，著眼于底線公平與基礎(chǔ)普惠，深化社會(huì)保障制度改革，避免發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)過(guò)的問(wèn)題，縮小城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障待遇差距，不斷夯實(shí)社會(huì)保障在全覆蓋、?；?、可持續(xù)方面的根基，把教育、就業(yè)培訓(xùn)、疾病治理、最低生活保障等項(xiàng)目與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來(lái)，扎實(shí)開(kāi)展工作，致力于解決城鄉(xiāng)居民最基本的生活需求問(wèn)題，及時(shí)出臺(tái)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、新型城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并整合為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)施大病補(bǔ)償保險(xiǎn)，提高參保群眾的醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償比例及基本養(yǎng)老金待遇，不僅有力地解決了城鄉(xiāng)居民之間的社會(huì)保障制度不整合、不協(xié)調(diào)以及待遇不一致問(wèn)題，而且使社會(huì)貧困發(fā)生率大幅度下降，貧困人口從1990年的6.89億人下降至2011年的2.5億人以及2014年的0.89億人，超過(guò)2/3城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)了脫貧，占世界脫貧人口的63%⑧。與此同時(shí)，主要發(fā)達(dá)國(guó)家的貧困發(fā)生率基本保持穩(wěn)定，而且絕對(duì)貧困人口規(guī)模顯著增加。例如，1981～2015年，美國(guó)貧困人口由3000萬(wàn)增長(zhǎng)至4300萬(wàn)，貧困發(fā)生率由14%略降至13%，社會(huì)保障對(duì)貧困率的貢獻(xiàn)率從7.3%微降至7.2%⑨，歐盟15國(guó)1995～2015年貧困發(fā)生率在15%～17%之間小幅波動(dòng)。其中，英國(guó)從1995年的20%下降至2015年的16.7%，法國(guó)由15%小幅下降至13.6%，德國(guó)則由14%小幅上升至16.7%⑩。所有這一切表明，中國(guó)社會(huì)保障制度正逐步發(fā)揮自身在增強(qiáng)公平性、提升可持續(xù)性以及扶貧減困等方面的作用。

隨著社會(huì)保障制度的不斷完善，以底線公平及基礎(chǔ)普惠為著眼點(diǎn)與立足點(diǎn)的中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)一定能夠走出發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度建設(shè)過(guò)程中所出現(xiàn)的困境，形成具有本國(guó)特色的模式與社會(huì)保障發(fā)展道路。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)福利制度的評(píng)估與框架設(shè)計(jì)研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為：15AZD023）

注釋

【1】2005～2015年的參保人數(shù)參見(jiàn)當(dāng)年度的“人力資源社會(huì)保障部公布全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)情況”。

【2】【8】參見(jiàn)：http:/www.issa.int/en_GB/the-issa。

【3】上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)年金待遇的提升主要肇始于1993年的縣市長(zhǎng)選舉，現(xiàn)在臺(tái)灣地區(qū)的年金津貼已經(jīng)從最初的1000新臺(tái)幣激增到7000新臺(tái)幣。2012年蔡英文為了贏得選舉，向選民承諾如果當(dāng)選將把津貼從3000新臺(tái)幣提高到10000新臺(tái)幣，而全然不顧這個(gè)政策是否可行。

【4】參見(jiàn)上海市、廈門(mén)市以及三亞市人力資源和社會(huì)保障局網(wǎng)站介紹。

【5】【6】參見(jiàn)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《發(fā)展權(quán)：中國(guó)的理念、實(shí)踐與貢獻(xiàn)》白皮書(shū)，2016年12月1日。

【7】數(shù)據(jù)來(lái)源：《2015年中國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京：中國(guó)協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社，2015年。

【9】參見(jiàn)：United States Census Bureau, Income and Poverty in the United States: 2015, New York, 2015, http://www.census.gov/data/tables/2016/demo/income-poverty/p60-256.html。

【10】參見(jiàn)：European Commission, 2016, http://ec.europa.eu/eurostat/web/income-and-living-conditions/data/database。

Development of Social Security with Chinese Characteristics:
Major Achievements and Future Direction
Gao Herong

Abstract: For more than 30 years of development since the reform and opening-up, China's social security cause has historically leaped forward from full institutional coverage to full coverage of the people due to top-to-bottom policy supply, and achieved the strategic goal of universal benefits. Not only that, China has also attained the target of aligning the social security expenditure level with economic development, the government gradually increase expenditure on social security, people's health especially the life expectancy improves steadily, and the public are satisfied with the social security system, which is a great tribute to the success of the government's governance ideas and actions for improving people's livelihood and letting the people share in the results of development. In addition, the social security reform adheres to bottom-line fairness and basic universal benefits, and is dedicated to targeted poverty alleviation, which reflects its inherent nature of "guaranteeing people's basic needs", and keeps itself moving towards a more equitable and sustainable direction, so as to take a social security road with Chinese characteristics.

Keywords: social security cause, social security system, social security road