【摘要】社會主義市場經(jīng)濟體制和社區(qū)管理體制改革下，社區(qū)黨組織作為中國共產(chǎn)黨在基層社會中的力量，發(fā)揮著重要的作用，同時社區(qū)黨組織的功能也面臨著嚴峻的考驗。在以社區(qū)居民自治為目標的社區(qū)治理中，首先要對社區(qū)黨組織的功能進行科學的定位，明確其在社區(qū)中的政治領(lǐng)導、價值引導和利益協(xié)調(diào)的重要功能，才能科學地規(guī)范社區(qū)黨組織在基層社區(qū)建設中的行動方式，進而才能更有效地發(fā)揮黨組織的重要作用，實現(xiàn)社區(qū)的自治。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)黨組織  社區(qū)自治  社區(qū)治理    【中圖分類號】D26    【文獻標識碼】A

社區(qū)黨組織是中國共產(chǎn)黨的路線、方針、政策在基層社區(qū)的執(zhí)行者，也是社區(qū)公共事務與政治生活的主要領(lǐng)導者和廣大社區(qū)群眾根本利益的代表者。當前，我國正處于社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式和社區(qū)黨組織的基本功能都將面臨著重構(gòu)的挑戰(zhàn)。十八大報告明確指出，“健全基層黨組織領(lǐng)導的充滿活力的基層群眾自治機制”。社區(qū)黨組織作為實現(xiàn)基層社區(qū)自治的核心力量，必須在充分調(diào)動社區(qū)群眾及各方社會組織共同參與社區(qū)建設的基礎上，實現(xiàn)自身功能的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新。

社區(qū)黨組織具備政治領(lǐng)導、價值引導、利益協(xié)調(diào)的基本功能

“治理”這一概念源于西方國家，與傳統(tǒng)的政府管理模式不管是從主體上還是從方式上都存在著一定的差異。綜合西方學者在政治學界和社會學界的理解，我們認為：社區(qū)治理是在社區(qū)的范圍內(nèi)，使用一定行政權(quán)力來維持社區(qū)秩序，調(diào)動多元的治理主體通過合作、協(xié)作的互動關(guān)系為實現(xiàn)共同的目標而參與公共事務的管理。

依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》《關(guān)于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》和《關(guān)于進一步加強和改進關(guān)于街道社區(qū)黨的建設工作意見》等文件關(guān)于社區(qū)黨建工作的若干規(guī)定，社區(qū)黨組織應該具備以下幾方面基本功能。

政治領(lǐng)導。中國共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導在各級各類組織中都具有不可動搖的政治地位，是我國政治權(quán)力架構(gòu)的核心所在。在基層社區(qū)中，政治的領(lǐng)導權(quán)是屬于社區(qū)黨組織，主要表現(xiàn)在必須堅定不移地貫徹落實上級黨組織的政治方向、政治原則和政治意識。社區(qū)黨組織不僅要培養(yǎng)社區(qū)居民的民主意識，引導他們參與基層民主政治建設，還要通過政策宣傳、思想教育以及開展社區(qū)中的先進黨員或者先進黨組織的示范活動，鼓勵社區(qū)中各類社會組織與黨的宗旨保持一致，依照黨的路線方針政策開展各項活動，使得中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導地位在基層得以實現(xiàn)，使得國家的法律法規(guī)在基層社會中得以遵守。

價值引導。隨著社區(qū)管理體制的不斷改革，原來封閉型的單位體制、街居體制下相對封閉的傳統(tǒng)社區(qū)逐步向開放型社區(qū)轉(zhuǎn)變，社區(qū)成為了一個兼收并蓄的多元文化集合體。在社區(qū)中，不同層次、不同文化背景的人混合居住在一起，社區(qū)居民形成紛繁復雜的價值理念，社區(qū)中的公共精神會出現(xiàn)渙散。在這種情況下，社區(qū)黨組織具有其他組織無法取代的政治權(quán)威和組織號召力，因此在社區(qū)各類組織和廣大社區(qū)居民中必須要發(fā)揮重要的價值引導作用。

利益協(xié)調(diào)?；鶎由鐓^(qū)是各類社會問題和各種社會矛盾的主要聚集區(qū)，一方面大批的“單位人”逐漸向“社會人”轉(zhuǎn)移，單位體制下原來企事業(yè)單位的退休人員、下崗工人和失業(yè)人員回歸社區(qū)，另一方面社區(qū)中的各種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和身份結(jié)構(gòu)越來越多元化，流動人口管理、失業(yè)人口的再就業(yè)、社會救助、人口老齡化等問題，進一步加劇了社區(qū)居民之間、社會各組織之間、居民與組織之間的利益沖突，社區(qū)中的利益分化越來越嚴重。政黨作為公共權(quán)力和民眾的中介參與社區(qū)事務，是執(zhí)政黨對基層事務的領(lǐng)導基礎，也是引導社區(qū)居民實現(xiàn)自治的重要前提。社區(qū)黨組織直接面對和感知社區(qū)群眾的矛盾與沖突，在群眾的利益表達和處理各種利益協(xié)調(diào)中有著重要的作用。

社區(qū)黨組織在社區(qū)治理過程中存在的問題

社區(qū)黨建和社區(qū)治理都是在上級黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導下在社區(qū)區(qū)域中開展工作的，兩者在具體的工作事務、工作對象和工作內(nèi)容上都有著許多交叉，在工作目標上又是互為補充的關(guān)系。在當前多中心治理的社區(qū)治理體制下，社區(qū)黨建工作和社區(qū)治理存在著既分又合的復雜關(guān)系。

社區(qū)黨組織與社區(qū)自治組織之間關(guān)系不明確。一方面，有的社區(qū)黨組織表現(xiàn)在職能上的“越位”，直接干預社區(qū)自治組織的工作，包攬包辦社區(qū)事務，從內(nèi)容、形式、目標上都直接指定和發(fā)號命令，將大量本屬于居民委員會職責范圍內(nèi)的工作和社區(qū)黨組織自身的本職工作混為一談，逾越了自身應該承擔的職責；另一方面，有的社區(qū)黨組織在治理領(lǐng)域中表現(xiàn)“缺位”，片面地認為社區(qū)自治就是讓廣大的社區(qū)居民自己管理自己，社區(qū)事務應該由廣大社區(qū)居民選舉產(chǎn)生的居民委員會負責，忽視或者放松了對社區(qū)自治的領(lǐng)導作用。尤其在目前我國基層社區(qū)自治水平還不是很高的情況下，社區(qū)居民的自治意識和自治能力還存在著很多需要黨和政府引導的地方。此外，還有一部分社區(qū)黨組織與居民委員會脫節(jié)，各自為政，無法行成合力。居民委員會認為社區(qū)事務大多是強調(diào)實干的基礎事務，只有直接參與具體事務管理的主體才是核心的主體，社區(qū)黨組織只是形式上存在的執(zhí)政黨的基層力量，而社區(qū)黨建工作就是形式主義和表面的工作。因此，對于黨組織開展的有些活動，居民委員會也只是簡單應對檢查和走走過場，最終導致社區(qū)管理主體只有分力而沒有合力。

社區(qū)黨組織的領(lǐng)導方式相對滯后。隨著社會主義市場經(jīng)濟的深化和政府社會管理職能不斷下移，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。一方面，專業(yè)職能部門、街道、居民委員會和社區(qū)黨組織成為了社區(qū)具體事務的直接參與者和部分政策的制定者，社區(qū)管理的主體從原來單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變。另一方面，社區(qū)中的社會組織通過政府購買服務的方式承接了大量外包的職能，直接參與到社區(qū)工作中，社會組織對社區(qū)建設的影響力越來越大。

社區(qū)黨務工作者自身素質(zhì)有待加強。從自身方面看，有些黨務工作者的思想認識和能力素質(zhì)滯后于現(xiàn)實的推進，不能適應新時期黨建工作的要求。在整合社區(qū)資源、協(xié)調(diào)各組織的利益權(quán)衡工作、實現(xiàn)社區(qū)主體的良性互動方面，如果沒有較強的綜合素質(zhì)，很難勝任復雜的社區(qū)事務。目前，社區(qū)黨組織的黨務工作者大多數(shù)來源于社區(qū)居民，沒有接受過專業(yè)教育，工作方式往往以傳統(tǒng)的被動執(zhí)行任務為主，偏重于主觀上的經(jīng)驗總結(jié)，忽視科學的理論指導，因此在面對越來越復雜的社區(qū)公共事務的時候，會顯得力不從心。從體制建設看，社區(qū)事務具有任務重、內(nèi)容繁雜、責任大的特點，尤其需要一定的物質(zhì)資源才能保證其有效地開展工作，社區(qū)黨組織的財政來源渠道單一，上級黨組織和基層政府對社區(qū)黨組織的人力、物力、財力方面的投入不能夠滿足其作為主導力量參與社區(qū)建設的要求，在一定程度上不僅難以激發(fā)社區(qū)黨組織工作者的工作積極性，而且也阻礙社區(qū)服務和各項活動的順利開展。

條塊分割制約社區(qū)黨組織功能的發(fā)揮。社區(qū)工作區(qū)別于其他行業(yè)的工作，具有多樣性、復雜性和專業(yè)性的特點，僅僅依靠幾個職能部門或者通過政府的行政力量是很難實現(xiàn)善治的目標。社區(qū)建設離不開專項職能部門專業(yè)功能的發(fā)揮，同時也必須要以街道辦事處的綜合管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)社區(qū)資源，形成“條塊結(jié)合、以塊為主”的格局。然而，在部分社區(qū)中，行政層級比較高的專業(yè)職能部門對社區(qū)黨組織工作存在漠視的狀況，只以縱向“條”為主，發(fā)布指令。“條塊分割”的格局使得社區(qū)內(nèi)各職能部門的黨組織之間的關(guān)系相互隔絕，在一定程度上制約著黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導的功能發(fā)揮。

提升社區(qū)黨組織治理能力

在以實現(xiàn)社區(qū)居民自治為目標的多元社區(qū)治理的現(xiàn)實結(jié)構(gòu)中，要通過協(xié)商、溝通、整合與協(xié)作等權(quán)力運行來實現(xiàn)對社區(qū)的領(lǐng)導。當前，對于社區(qū)黨組織而言，面臨著來自于復雜治理環(huán)境的各種挑戰(zhàn)。綜上所述，可以嘗試從以下方面加強其治理能力。

首先，正確處理社區(qū)黨組織與自治組織之間的關(guān)系是優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)社區(qū)自治的深層次體現(xiàn)。黨在社區(qū)的領(lǐng)導方式與傳統(tǒng)政府管理體制中的行政領(lǐng)導方式不同，社區(qū)黨組織不能對社區(qū)事務進行直接干預或者決策，一方面要做到既不“缺位”也不“越位”，另一方面要支持和保證居民委員會依法自治，通過居民委員會的自我管理、自我教育、自我服務的基本功能發(fā)揮，動員社區(qū)力量解決社區(qū)問題，促進基層民主政治建設。針對當前社區(qū)自治組織建設的社區(qū)成員出現(xiàn)的政治冷漠的薄弱環(huán)節(jié)，可以通過社區(qū)成員代表大會制度履行對社區(qū)事務的基本職能。社區(qū)成員代表大會是社區(qū)自治組織，也是社區(qū)成員進行民主管理、民主監(jiān)督、民主選舉和民主決策的權(quán)力載體。社區(qū)黨組織將黨的方針路線政策通過法定的程序，依托社區(qū)成員代表大會轉(zhuǎn)變成社區(qū)廣大居民和社區(qū)單位的共同意志，不僅體現(xiàn)了社區(qū)黨組織的核心領(lǐng)導作用，同時確立了社區(qū)成員代表大會在社區(qū)中的最高決策層的地位，進一步落實了在基層社區(qū)中“議行分設”的管理模式，實現(xiàn)社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會、社區(qū)成員代表大會的功能定位，進而形成有效的合力共建社區(qū)。

其次，以民主協(xié)商為重要手段，整合社區(qū)資源，實現(xiàn)社區(qū)共治。民主協(xié)商能夠有效地回應社區(qū)中多元文化社會認知差異的某些核心問題，尤其在強調(diào)對公共利益的責任、促進理解政治話語和辨別政治意愿，以及支持和重視大眾需求與利益中，具有重要的作用。社區(qū)中相關(guān)利益主體，當參與社區(qū)建設涉及與社區(qū)居民重大的利益決策時，社區(qū)黨組織發(fā)揮資源整合的作用，搭建與多元利益主體交匯的民主協(xié)商平臺，并且建立科學的協(xié)商程序協(xié)調(diào)各組織之間利益。一方面通過區(qū)域化民主協(xié)商平臺的搭建，加強社區(qū)中不同性質(zhì)單位的聯(lián)系，體現(xiàn)社區(qū)黨組織倡導的共治理念；另一方面通過不同階層的民主、討論、協(xié)商、匯集等形式進行利益表達，實現(xiàn)以社區(qū)群眾的公共利益為導向，將決策建立在各利益階層的相互妥協(xié)和共同獲益上。

再次，以擴大社區(qū)參與為導向，提高廣大居民的社區(qū)參與能力。社區(qū)居民的廣泛參與是當前我國基層民主政治建設的重要基礎。社區(qū)黨組織要動員社區(qū)居民和社區(qū)自治組織參與社區(qū)事務管理，為社區(qū)建設出謀劃策，培育他們的社區(qū)歸屬感、認同感和責任感。社區(qū)黨組織應該創(chuàng)新管理的思路，探索黨建工作的新方法，重新設置黨群結(jié)合的基層社會工作的目標和機制。通過黨群結(jié)合的基層社會工作方式，從廣大社區(qū)成員的利益出發(fā)，給予更多的精神關(guān)懷、人文關(guān)懷、政治關(guān)懷和利益關(guān)懷，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政領(lǐng)導的理念，為廣大社區(qū)群眾服務，凝聚社區(qū)團結(jié)的力量。此外，社區(qū)黨組織還要注意培養(yǎng)社區(qū)居民民主意識，鼓勵他們行使自己的民主權(quán)利，支持和參與到社區(qū)自治的工作中，保證黨在基層中一致的民主政治方向。

最后，社區(qū)黨組織自身體系的完善。在社區(qū)實務中，部分社區(qū)黨組織沒有發(fā)揮基本的功能，很大程度上與其自身組織建設有很大關(guān)系，尤其是與自身組織結(jié)構(gòu)不完善有關(guān)。首先，社區(qū)黨組織可以通過設置黨建聯(lián)席會議，將不同級別的駐區(qū)單位的黨組織整合起來，針對社區(qū)事務開展協(xié)商議事程序，形成以社區(qū)黨委為核心，以各駐區(qū)單位黨組織為依托，以居民生活區(qū)黨小組為基礎，融合社區(qū)其他社會組織的黨組織，形成縱橫交錯的組織體系。尤其在居民聚集區(qū)，組建黨支部或者黨小組等居民黨組織，增加居民區(qū)的黨員的組織歸屬感。針對社區(qū)中流動黨員的管理，按照“流入地與流出地黨組織協(xié)同管理”的原則，建立社區(qū)流動黨員的跟蹤機制，對流動黨員實行規(guī)范化管理。此外，還要注重通過多渠道選拔優(yōu)秀的社區(qū)黨組織領(lǐng)導干部隊伍，完善激勵機制，鼓勵和激發(fā)社區(qū)黨組織工作人員的工作主動性和積極性，不僅可以起到對社區(qū)群眾的表率作用，而且對于黨員干部而言，有助于促進他們的專業(yè)技能和素養(yǎng)等方面能力的完善。

(作者單位:廣東金融學院馬克思主義學院)

【注：本文系2016年廣州市哲學社會科學發(fā)展“十三五”規(guī)劃項目“社區(qū)自治背景下廣州城市社區(qū)黨建研究”（項目編號：2016GZGJ50）的研究成果】

【參考文獻】

①李友梅：《城市基層社會的深層權(quán)力秩序》，《江蘇社會科學》，2003年第6期。

②陳友剛：《協(xié)商民主引論》，《甘肅理論學刊》，2004年第3期。

責編/宋睿宸    美編/王夢雅

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