【摘要】在實(shí)現(xiàn)小康社會宏偉目標(biāo)、全面推進(jìn)法治建設(shè)中，法治國家、法治政府、法治社會要一體建設(shè)。依法治國的核心和關(guān)鍵是依法行政，因此，行政機(jī)關(guān)工作人員的法治素養(yǎng)，就對法治政府建設(shè)和法治國家的建設(shè)起著極為重要的作用。通過普法，能使領(lǐng)導(dǎo)干部培育起法治思維，這就為建設(shè)法治國家奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】普法教育  領(lǐng)導(dǎo)干部  法治國家    【中圖分類號】D920.4    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

領(lǐng)導(dǎo)干部的法治修養(yǎng)，是法治建設(shè)成敗的關(guān)鍵

普法，就是要對全社會所有人都普及法律知識，提升法律意識和法治思維。這應(yīng)該是建設(shè)法治中國極為重要的舉措。在實(shí)現(xiàn)小康社會宏偉目標(biāo)、全面推進(jìn)法治建設(shè)中，法治國家、法治政府、法治社會要一體建設(shè)。這三者之間的關(guān)系是：依法治國的核心和關(guān)鍵是依法行政，因此，行政機(jī)關(guān)工作人員的法治素養(yǎng)，就對法治政府建設(shè)和法治國家的建設(shè)起著極為重要的作用。法治政府和法治社會這兩者是互動的。法治政府建設(shè)，立基于法治社會，法治社會的建設(shè)有賴于法治政府的推進(jìn)。但這兩者之間，矛盾的主要方面在政府，社會秩序的安定，人民法律意識的培養(yǎng)，需要政府去治理、教育，不僅如此，政府還必須為之作出表率。如果政府不依法辦事，就無法要求人民依法辦事。所以在這三者的一體推進(jìn)中，政府是關(guān)鍵。

就法治政府建設(shè)而言，由于政府管理的范圍極為寬泛，很多都與社會公眾的切身利益直接相關(guān)，政府工作人員常與人民群眾直接接觸，處事、待人都必須以法律為準(zhǔn)繩，要做到依法執(zhí)政、依法辦事。但行政工作人員并非都擁有系統(tǒng)的法律知識，不一定有明確的法律意識。因此，普法對他們來說就顯得尤為重要。應(yīng)該說，這幾年我國在這一方面已取得不少成績。而作為行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者，各級領(lǐng)導(dǎo)干部無疑在行政實(shí)踐中起著更加重要的主導(dǎo)性作用。各級領(lǐng)導(dǎo)干部具有不同專業(yè)知識，可能是不同領(lǐng)域的專家，但并非都擁有法律知識和法律工作的背景。因此，對他們進(jìn)行普法，更應(yīng)該是重中之重，是法治建設(shè)中極為重要的部分。可以說，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治修養(yǎng)，是法治建設(shè)成敗的關(guān)鍵。

領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)負(fù)著各個崗位的重要職責(zé)，工作頭緒眾多，面向他們的普法，并不在于要求其掌握具體的法律條文、法律規(guī)定，關(guān)鍵在于培育領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維。法治思維，就是辦事依法、遇事找法、解決問題用法、解決矛盾靠法的一種思維模式。制定決策、處理矛盾，首先想到的是如何依法進(jìn)行。事涉公共利益或公民權(quán)利的，首先應(yīng)該想到的是這樣做是否合法。合法性思維應(yīng)該是法治思維的起點(diǎn)，凡是不合法的事情絕對不能做。

要培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)法定思維、權(quán)利保護(hù)思維和程序思維

職權(quán)法定思維。行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，是法律授予的，法無授權(quán)不得為。這與公民的權(quán)利不同，公民的權(quán)利是法無禁止皆可為，決不能把行政機(jī)關(guān)的職權(quán)也看成法無禁止即可為。行政職權(quán)由行政組織法和相關(guān)的單行法規(guī)定，目前正在梳理的權(quán)力清單，就是要弄清哪些職權(quán)是法律授予的。職權(quán)法定的另一要點(diǎn)是權(quán)責(zé)一致。職權(quán)與責(zé)任相連。有權(quán)就有責(zé)，用權(quán)必須擔(dān)當(dāng)責(zé)任。不能有權(quán)無責(zé)或有責(zé)無權(quán)，導(dǎo)致行政管理混亂。

權(quán)利保護(hù)思維，保護(hù)公民權(quán)利可以說是行政機(jī)關(guān)的天職。在制定規(guī)范方面，《立法法》明確規(guī)定，部門規(guī)章，沒有法律、行政法規(guī)的依據(jù)；地方規(guī)章，沒有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的依據(jù)，不能設(shè)定減損公民權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，其他規(guī)范性文件當(dāng)然就更無權(quán)了。在執(zhí)法方面，應(yīng)該依法執(zhí)法，保護(hù)公民權(quán)利不受損害，執(zhí)法者更不得減損公民權(quán)利、增加公民義務(wù)。

程序思維是法治思維中極重要的基本點(diǎn)。行政程序是行政權(quán)力能否依法、正確實(shí)施的基本保障。因此，中央一直強(qiáng)調(diào)要健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。程序思維有幾個基本要求。首先是公正，也就是處理事情的機(jī)構(gòu)和人，不能既是運(yùn)動員，又是裁判員，西方稱為“自己當(dāng)自己的法官”，否則就不可能公正處事，至少人們會質(zhì)疑能否做到公正。與該事項(xiàng)有關(guān)的人必須回避。同時，處理一件事情，走完一個程序，常常要經(jīng)歷幾個環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)，不能由同一個人或同一個組織一管到底，要由不同的相關(guān)組織或人員分工合作，既要互相協(xié)調(diào)，又要互相制約。所以《行政處罰法》規(guī)定了裁執(zhí)分離。制定《行政許可法》時，規(guī)定部委規(guī)章不得設(shè)定許可，原因就在于部委自己設(shè)定許可，自己執(zhí)行許可，既是裁判員，又是運(yùn)動員，可能會產(chǎn)生不公正。中央已明確提出決策、執(zhí)行、監(jiān)督要互相協(xié)調(diào)，互相制約。

程序思維重要的要求是公開。公開將使政府的行為處于陽光之下，就不會霉變。公開是最好的防腐劑，也是取得公眾信任的關(guān)鍵因素。我國已制定了《政府信息公開條例》，政府信息以公開為原則、不公開為例外，例外就是法律規(guī)定可以不公開的才能不公開。要做到?jīng)Q策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。但對國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私必須保密。

在對公民的權(quán)利作出不利決定時，必須恪守正當(dāng)程序原則，即必須說明理由、聽取意見。法律法規(guī)規(guī)定要聽證的，必須進(jìn)行聽證。作出決定后，必須給予要求復(fù)查的權(quán)利。正當(dāng)程序在《行政處罰法》作出相應(yīng)規(guī)定后，已在我國得到普遍實(shí)施。行政權(quán)力的行使中，涉及公民權(quán)利義務(wù)或公共利益的，必須吸收公眾參與。大至重要的行政決策，必須有公眾參與這一環(huán)節(jié)。小至執(zhí)法中涉及公民權(quán)利義務(wù)的，必要時要進(jìn)行聽證。聽證的目的是聽取意見，但也在于讓相對一方參與執(zhí)法。聽取公眾意見，一方面是兼聽則明，吸收公眾的智慧；另一方面也是一種溝通，使公眾了解行政權(quán)力行使的意向，有利于順利執(zhí)法。

強(qiáng)調(diào)程序的同時，還要考慮到行政權(quán)力行使的特點(diǎn)：效率。無論是不利處分，如處罰；或受益處分，如許可，都要考慮效率。效率不僅是行政機(jī)關(guān)所追求的，也是公民所期望的。

培育領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維要培養(yǎng)其公平正義思維

公平正義思維是培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維所必需的一個重要方面。在涉及雙方或多方相對人的行政行為中，必須堅持公正，同樣的情況同樣處理，不同的情況不同處理，輕重適當(dāng)，公正持平。不平則鳴，不公正處理，就會引起各方的矛盾、爭議。與公平正義相連的是對行政爭議的解決。行政權(quán)在行使過程中，不可避免會與公民產(chǎn)生矛盾糾紛。一是矛盾糾紛不可避免；二是矛盾糾紛必須得到公正解決，否則就不可能達(dá)到和諧。而要公正解決糾紛，唯一的途徑是法治。群眾對行政權(quán)力的行使有不滿或不服，奔走上訪。如果依靠領(lǐng)導(dǎo)干部個人意見去處理、解決，也許平息一時，但各個部門、各個領(lǐng)導(dǎo)干部的解決辦法都不相同，難以劃一，難論公正與否，最后還是解決不了問題。“解決矛盾靠法”，這才是唯一的出路。只有依靠法律，才能公正解決矛盾。我國已建立起解決行政爭議的法治體系，包括調(diào)解、裁決、仲裁、復(fù)議、訴訟等。按層次，一般矛盾先在基層進(jìn)行調(diào)解，不能解決的，進(jìn)行裁決、仲裁、復(fù)議等，仍不能解決的，再提起訴訟，司法位于矛盾解決機(jī)制的終端。信訪仍然可以存在，但同樣也要走法治之路。法治是解決矛盾，建立和諧社會的唯一通道。

領(lǐng)導(dǎo)干部擁有法治思維，在作出決策、處理行政事務(wù)時，就會首先想到：有相關(guān)的法律規(guī)定嗎？法律是怎么說的？這就為行政機(jī)關(guān)的依法行政、依法辦事，提供了基本的保障。至于法律具體是怎么規(guī)定的，領(lǐng)導(dǎo)干部不一定，也不要求全部了解，這就需要法治的“外腦”，可以由法治干部輔佐，也可以由法律顧問協(xié)助，由專家、學(xué)者參謀。善于向法治“外腦”請教，充分發(fā)揮法治“外腦”的作用，也正是法治思維的一種表現(xiàn)形態(tài)。通過普法，能使領(lǐng)導(dǎo)干部培育起法治思維，這就為建設(shè)法治國家奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)，這也正是普法工作需要承擔(dān)的職責(zé)。

（作者為中國政法大學(xué)終身教授、博導(dǎo)，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會會長）

【參考文獻(xiàn)】

①熊正良：《干部普法宣傳教育究竟怎么抓》，求是網(wǎng)，2015年2月10日。

責(zé)編/宋睿宸    美編/于珊