【摘要】我國(guó)正在全面推進(jìn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的改革。三權(quán)分置改革對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化影響重大、意義深遠(yuǎn)，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)統(tǒng)分結(jié)合的實(shí)現(xiàn)形式發(fā)生了重大變化。它在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制的前提下，旨在加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“效率”目標(biāo)，同時(shí)穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，兼顧為農(nóng)民提供社會(huì)保障和生計(jì)兜底的 “公平”目標(biāo)。“三權(quán)分置”改革實(shí)施的重點(diǎn)是在法律和實(shí)施辦法上清晰界定所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的權(quán)利關(guān)系，建立健全土地產(chǎn)權(quán)制度和利用制度，有效落實(shí)中央文件和改革精神。
【關(guān)鍵詞】三權(quán)分置 統(tǒng)分結(jié)合 農(nóng)地制度改革
【中圖分類(lèi)號(hào)】 F321.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.06.007
土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根基，土地制度的選擇是關(guān)系農(nóng)民生計(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題。伴隨我國(guó)的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大量流向城鎮(zhèn)，發(fā)展農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為必然趨勢(shì)。為順應(yīng)這一潮流，2014年11月，中辦和國(guó)辦發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，提出堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，正式提出了“三權(quán)分置”的改革思路。2016年10月，中辦和國(guó)辦又印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)完善“三權(quán)分置”辦法），旨在落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”改革是新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村改革的重大舉措，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化影響重大、意義深遠(yuǎn)，本文對(duì)此做出分析和評(píng)論。
中國(guó)國(guó)情與農(nóng)村土地制度選擇
小規(guī)模農(nóng)業(yè)是中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本國(guó)情，集體經(jīng)營(yíng)與農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繞不開(kāi)的重大關(guān)系。中國(guó)農(nóng)村土地的基本國(guó)情是人多地少，耕地資源稀缺，人均耕地1.4畝，僅為世界人均耕地面積的40%。相比歐美國(guó)家，中國(guó)戶均耕作土地面積狹小，2億多個(gè)農(nóng)戶戶均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不足10畝。就單個(gè)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地面積來(lái)看，歐盟是中國(guó)的幾十倍，美國(guó)是中國(guó)的幾百倍，澳大利亞是中國(guó)的上千倍。資源稟賦也決定了中國(guó)農(nóng)業(yè)小規(guī)模生產(chǎn)的特性。目前在全球貿(mào)易一體化的條件下，中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格。這固然與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的不斷提高相關(guān)，但根本原因是人多地少的資源稟賦決定了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上土地密集型的農(nóng)產(chǎn)品中不具備比較優(yōu)勢(shì)。
隨著我國(guó)快速城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量的農(nóng)民進(jìn)城市打工或遷入城市。2015年，全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.77億人。農(nóng)村人口則呈持續(xù)下降趨勢(shì)，已經(jīng)從1980年的7.96億，下降到2015年的6.03億。人口分布的這一變化，使得農(nóng)村人口的人均占有耕地面積上升，為農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了契機(jī)。近年來(lái)，涌現(xiàn)出的一批種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體，就是在這一背景下產(chǎn)生的。但是，對(duì)于中國(guó)農(nóng)村農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地規(guī)模的上升，我們又不能做過(guò)于樂(lè)觀的估計(jì)。預(yù)計(jì)到2050年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化達(dá)到80%，農(nóng)村將仍然有3億人口。即使我們保持了18億畝耕地，農(nóng)村人口人均耕地面積仍只有6畝，人多地少的資源稟賦并沒(méi)有多大改觀。屆時(shí)，萬(wàn)畝以上經(jīng)營(yíng)規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)場(chǎng)會(huì)在更多的地區(qū)出現(xiàn)，但是就全國(guó)整體而言，單個(gè)農(nóng)戶家庭平均經(jīng)營(yíng)的土地規(guī)模估計(jì)還在百畝左右，小規(guī)模農(nóng)業(yè)的基本國(guó)情不能從根本上改變。
小規(guī)模農(nóng)業(yè)有一系列的弊端：家庭分散經(jīng)營(yíng)不利于機(jī)械化耕作，抗御自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力低，且缺乏規(guī)模收益和經(jīng)濟(jì)效率。①為了克服小規(guī)模農(nóng)業(yè)的缺點(diǎn)，需要重視村社層次的集體統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)，這是中國(guó)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的重要原因。但是，過(guò)于強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)又不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，容易產(chǎn)生農(nóng)戶個(gè)體激勵(lì)不足的問(wèn)題。因此，在中國(guó)國(guó)情條件制約下，如何在集體統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)與農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)之間找到平衡，兼顧農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模收益與農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的積極性，是中國(guó)農(nóng)地制度設(shè)計(jì)和改革面臨的基本問(wèn)題。同時(shí)，受中國(guó)“均平”傳統(tǒng)的影響，以及大規(guī)模城鎮(zhèn)化穩(wěn)妥推進(jìn)的考慮，農(nóng)村土地制度還必須高度重視公平性的問(wèn)題。
中國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的“統(tǒng)”與“分”
在新中國(guó)六十多年的農(nóng)村發(fā)展歷史上，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的農(nóng)村土地集體所有制，到改革開(kāi)放之后農(nóng)地集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”，再到目前農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”，中國(guó)農(nóng)地制度經(jīng)歷了一系列重大制度變遷。其核心主線是在人多地少的小規(guī)模農(nóng)業(yè)的國(guó)情制約下，探索集體經(jīng)營(yíng)的“統(tǒng)”與農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的“分”恰當(dāng)結(jié)合的制度形式。
回顧計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下，農(nóng)村土地制度過(guò)于強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)”，忽視了“分”。建國(guó)初期農(nóng)業(yè)集體化的推行，廢除了農(nóng)地私有的個(gè)體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建了集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度。經(jīng)過(guò)1950年代的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中度不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展經(jīng)歷了從初級(jí)社到高級(jí)社再到人民公社的過(guò)程。由于農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)速度過(guò)快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集體行動(dòng)單元過(guò)大，農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性受挫。同時(shí)，過(guò)大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單元，也增加了對(duì)成員勞動(dòng)計(jì)量和監(jiān)督的困難，②導(dǎo)致農(nóng)戶勞動(dòng)投入激勵(lì)不足、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)過(guò)于強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營(yíng)，造成了糧食大量減產(chǎn)的嚴(yán)重后果。1960年代的政策不得不進(jìn)行調(diào)整，縮小了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集體行動(dòng)單元，實(shí)行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村生產(chǎn)資料所有制形式。
改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村土地制度調(diào)整的一個(gè)主線，是在不放棄“統(tǒng)”的前提下，重視和強(qiáng)調(diào)“分”。1980年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推行，落實(shí)了農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，激發(fā)了億萬(wàn)農(nóng)戶的種糧積極性，糧食生產(chǎn)不斷創(chuàng)新高，有效解決了溫飽問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)村形成了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，在堅(jiān)持基本生產(chǎn)資料為集體所有的前提下，農(nóng)戶與集體簽訂了承包經(jīng)營(yíng)合同。這一制度設(shè)計(jì)旨在把農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)結(jié)合起來(lái)，并允許各地區(qū)探索適合各自區(qū)情的雙層經(jīng)營(yíng)體制，宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)分結(jié)合。③
經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，農(nóng)村的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境又發(fā)生了深刻變化，土地制度在實(shí)踐運(yùn)行中片面強(qiáng)調(diào)“分”，“統(tǒng)”的作用日漸式微的問(wèn)題日益凸顯。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著農(nóng)村稅費(fèi)體制改革推進(jìn)，農(nóng)戶種糧比較收益下降，城鎮(zhèn)化促使大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，土地撂荒、非糧化、非農(nóng)化等新問(wèn)題日益突出，過(guò)于強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的弊端更加凸顯。“兩權(quán)分離”的制度設(shè)計(jì)，已經(jīng)不能有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的現(xiàn)實(shí)需要。全國(guó)很多地區(qū)開(kāi)展了土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)和試驗(yàn)，2014年，全國(guó)農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.8億畝，占承包耕地總面積的28.8%。在此背景下推出的“三權(quán)分置”改革，在進(jìn)一步重視“分”的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)利用市場(chǎng)機(jī)制加強(qiáng)“統(tǒng)”，這是新時(shí)期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)統(tǒng)分結(jié)合方針的創(chuàng)新舉措。
隨著“三權(quán)分置”改革的深入推進(jìn)，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)統(tǒng)分結(jié)合的實(shí)現(xiàn)形式正在發(fā)生重大變化。在“統(tǒng)”的層面，集體經(jīng)濟(jì)被賦予了新的內(nèi)涵，合作社、社會(huì)化服務(wù)組織、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體不斷發(fā)展壯大；在“分”的層面，傳統(tǒng)承包農(nóng)戶逐步向普通農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶等多元經(jīng)營(yíng)主體共存轉(zhuǎn)變。“統(tǒng)”與“分”的實(shí)現(xiàn)形式在新的國(guó)情條件下不斷豐富，中國(guó)將會(huì)加速構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、以合作與聯(lián)合為紐帶、以社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中國(guó)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，不可能單純依靠單個(gè)農(nóng)戶占有耕地面積的上升；立足小規(guī)模農(nóng)業(yè)的基本國(guó)情，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，可能是中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的重要特征之一。
“三權(quán)分置”改革的意義和思路
“三權(quán)分置”改革有利于促進(jìn)土地適度流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)村發(fā)展更快注入現(xiàn)代要素，這是順應(yīng)國(guó)情條件變化的重大制度創(chuàng)新。通過(guò)實(shí)施推進(jìn)“三權(quán)分置”的農(nóng)村改革，逐步建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，將為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)實(shí)保障。
十八屆三中全會(huì)提出賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地改革。“三權(quán)分置”改革是在這方面邁出的重要一步。土地是中國(guó)農(nóng)民的重要資產(chǎn)，由于所有制障礙難以進(jìn)入市場(chǎng)變現(xiàn)。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，豐富和拓展了農(nóng)戶的土地承包權(quán)權(quán)能，有利于農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，有助于進(jìn)一步加強(qiáng)家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位。家庭作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本單位，是世界范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本經(jīng)驗(yàn)，也是我國(guó)將會(huì)長(zhǎng)期堅(jiān)持的農(nóng)村政策。④
“三權(quán)分置”改革旨在加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)戶的土地承包權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，根據(jù)法律規(guī)定只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)更大范圍的流轉(zhuǎn)提供了制度條件，有利于按照市場(chǎng)的規(guī)律配置土地資源。如果說(shuō)穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的政策，有為農(nóng)民提供社會(huì)保障和生計(jì)兜底的功能，更多是出于保障公平的考慮；那么放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策，旨在提高土地利用效率和優(yōu)化資源配置的功能，則主要是出于提高效率的考慮。鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地政策的基本取向。
“三權(quán)分置”改革重申堅(jiān)持農(nóng)村集體所有權(quán)的根本地位，對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)的權(quán)能做出明確規(guī)定。改革開(kāi)放以來(lái)，“分田單干”伴隨的集體所有權(quán)虛置現(xiàn)象，制約了土地集體所有制優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。如何在新的歷史條件下落實(shí)集體所有權(quán)，加強(qiáng)集體在土地統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)管理上的作用，這是改革需要著力解決的問(wèn)題。土地私有化不是中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的方向，集體所有制將是中國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的農(nóng)村土地制度。農(nóng)村土地制度改革的底線之一，就是要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮，更不能把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改垮。
“三權(quán)分置”改革實(shí)施的要點(diǎn)和展望
“三權(quán)分置”改革涉及多方利益，是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程和系統(tǒng)性工程，完善“三權(quán)分置”辦法已經(jīng)提出了確保“三權(quán)分置”有序?qū)嵤┑母母镆庖?jiàn)：扎實(shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作；建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度；構(gòu)建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系；完善“三權(quán)分置”法律法規(guī)。通過(guò)有序推進(jìn)改革，逐步形成“三權(quán)分置”格局，三權(quán)各安其位、各得其所。
“三權(quán)分置”意見(jiàn)出臺(tái)，已經(jīng)把土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)各自的權(quán)能以政策文件的形式解釋清楚。下一步的重點(diǎn)是如何落實(shí)文件和改革精神，在法律和實(shí)施辦法上清晰界定所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的權(quán)利關(guān)系，建立健全土地產(chǎn)權(quán)制度和利用制度。
第一，厘清所有權(quán)與承包權(quán)的權(quán)利關(guān)系。法律上集體概念內(nèi)涵的模糊，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織虛置，村干部常借集體的名義侵犯農(nóng)戶承包權(quán)益，并且以行政手段強(qiáng)制使農(nóng)戶承包權(quán)遭到過(guò)多外部干涉，農(nóng)戶只擁有承包權(quán)的部分權(quán)能，土地流轉(zhuǎn)工作在推進(jìn)過(guò)程中受阻⑤⑥。為此，我們需要厘清集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)的關(guān)系，在改革推進(jìn)中強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有，充分維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能。同時(shí)，為了防止以集體的名義侵害農(nóng)戶的權(quán)益的情況出現(xiàn)，必須建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事機(jī)制，切實(shí)保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
第二，明確承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利關(guān)系。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，流轉(zhuǎn)到新型經(jīng)營(yíng)主體手中的土地比例不斷提高，如何平衡好承包戶與經(jīng)營(yíng)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，平衡好承包農(nóng)戶與第三方經(jīng)營(yíng)者的利益成為改革的實(shí)施要點(diǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益。但有些地方原承包農(nóng)戶合同意識(shí)、契約精神不強(qiáng)，隨意撕毀合同，損害了經(jīng)營(yíng)主體權(quán)益。⑦由于程序不規(guī)范導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)后存在不穩(wěn)定性，承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者都有可能發(fā)生違約行為。所以，法律要對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系做出詳細(xì)解釋?zhuān)哟髮?duì)違規(guī)者的懲處力度，建立健康有序運(yùn)轉(zhuǎn)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。
第三，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)與引導(dǎo)承包權(quán)的有序退出。為了更好地保護(hù)農(nóng)戶的權(quán)益，清晰與合法化土地承包政策是必要的，在政策上應(yīng)維持農(nóng)戶的承包權(quán)長(zhǎng)期不變。近年來(lái)推進(jìn)的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，在政策上認(rèn)可農(nóng)戶擁有獨(dú)立的承包權(quán)，有助于進(jìn)一步穩(wěn)定土地承包關(guān)系。穩(wěn)定承包權(quán)是當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主基調(diào)之一。但是農(nóng)民之間的利益訴求并不是一致的，有些農(nóng)民在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，已經(jīng)在城鎮(zhèn)安家落戶，有意愿退還承包地。同時(shí)，土地承包權(quán)的退出也具有重要現(xiàn)實(shí)價(jià)值，有利于避免產(chǎn)生新時(shí)期的“不在地主”，加速農(nóng)民的市民化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)⑧。在“三權(quán)分置”改革推進(jìn)中，探索農(nóng)民承包地有償退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村部分承包權(quán)的有序退出，對(duì)于城鎮(zhèn)化的健康推進(jìn)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。
第四，加強(qiáng)土地利用的用途管制和市場(chǎng)監(jiān)管。“三權(quán)分置”改革中必須堅(jiān)持和完善土地用途管制制度，改革不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策的放開(kāi)，為工商資本下鄉(xiāng)提供了更多機(jī)會(huì)。工商資本下鄉(xiāng)有利于土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。但是，由于資本的逐利性和種糧比較效益的低下，有些地方農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后出現(xiàn)非農(nóng)化、非糧化的現(xiàn)象⑨。因此，在鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)的同時(shí)，必須完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，嚴(yán)格準(zhǔn)入門(mén)檻。農(nóng)地利用和市場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)，是堅(jiān)守土地用途管制制度，維護(hù)農(nóng)民的利益，保證國(guó)家的糧食安全。
由于農(nóng)村土地法律制度體系尚不完整，“三權(quán)分置”改革實(shí)施過(guò)程中面臨著一些不確定因素。應(yīng)當(dāng)從法律上明確界定所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系，在發(fā)生權(quán)屬糾紛時(shí)能夠有法可依。積極開(kāi)展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等試點(diǎn)，總結(jié)形成可推廣、可復(fù)制的做法和經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上完善法律制度。此外還需認(rèn)真研究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展等相關(guān)法律問(wèn)題；加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作，完善承包權(quán)退出的法律機(jī)制；研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押融資等方面的具體辦法?？傊仨殞?ldquo;三權(quán)分置”改革納入法治軌道，積極完善農(nóng)村土地的各項(xiàng)法規(guī)制度和實(shí)施機(jī)制。
（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目成果，批準(zhǔn)號(hào)為：15ZDB164）
注釋
1于金富、徐祥軍：《實(shí)踐鄧小平“兩個(gè)飛躍”思想 堅(jiān)持發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)》，《馬克思主義研究》，2010年第10期，第34～41頁(yè)。
2李江、孫京洲：《新中國(guó)農(nóng)地制度的變遷分析與啟示》，《求是學(xué)刊》，2016年第2期，第69～78頁(yè)。
3楊華：《論中國(guó)特色社會(huì)主義小農(nóng)經(jīng)濟(jì)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2016年第7期，第60～73頁(yè)。
4陳錫文：《構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系刻不容緩》，《求是》，2013年第22期，第38～41頁(yè)。
5阮建青：《中國(guó)農(nóng)村土地制度的困境、實(shí)踐與改革思路——“土地制度與發(fā)展”國(guó)際研討會(huì)綜述》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2011年第7期，第92～96頁(yè)。
6郭強(qiáng)：《中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的形成、演變與發(fā)展展望》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》，2014年第4期，第38～42頁(yè)。
7李偉偉、鐘震：《維護(hù)承包者權(quán)益還是經(jīng)營(yíng)者權(quán)益？——保護(hù)耕作權(quán)以放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的日本經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《管理世界》，2016年第2期，第174～175頁(yè)。
8劉同山、孔祥智：《參與意愿、實(shí)現(xiàn)機(jī)制與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的農(nóng)地退出》，《改革》，2016年第6期，第79～89頁(yè)。
9韓俊：《推進(jìn)中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干問(wèn)題》，《當(dāng)代農(nóng)村財(cái)經(jīng)》，2014年第9期，第6～11頁(yè)。
責(zé) 編∕馬冰瑩
The "Three-Power Split" Reform of Rural Land: Main Points and Prospects
Wang Yahua
Abstract: China is now comprehensively promoting the reform of the rural land concerning ownership, land-use right contracting and land operation right. The reform of the three-power split has great influence on the agricultural and rural modernization, bringing significant changes to the two-tiered system of unified management and independent management in the rural economy. On condition of carrying forward the rural collective land system, the reform aims to quickly loosen control of the land operation right, and realize the "efficiency" target of large-scale farmland operation while stabilizing the contract right of farmers and taking into account the "fairness" target of providing social security and livelihood for farmers. The key of the "three-power split" reform is to clearly define the rights and interests of ownership, contracting rights and operation rights in terms of the law and implementation measures, establish a sound system of land property rights, and effectively implement the documents and reform spirit of the central government.
Keywords: three-power split, unified and independent management, farmland system reform
王亞華，清華大學(xué)國(guó)情研究院副院長(zhǎng)、公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)橹贫确治雠c公共政策、水政策與管理、資源環(huán)境政策、區(qū)域發(fā)展。主要著作有《水權(quán)解釋》《國(guó)情與發(fā)展》等。
