【摘要】新型城鎮(zhèn)化是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要科學、靈活的財稅體制作支撐。構建起與新型城鎮(zhèn)化建設、發(fā)展相匹配的財稅制度，應當從以下幾個方面著手：深化財稅體制改革，夯實財力基礎；科學劃分責、權、利，發(fā)揮“兩個”積極性；改革融資模式，拓寬投融資渠道；強化“以人為本”理念，提高財稅政策的保障力度；強化支農惠農政策，加快“三農”現代化發(fā)展進程。

【關鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 財稅體制 改革策略 【中圖分類號】F812.2 【文獻標識碼】A

國家統(tǒng)計局數據顯示，截至2016年末，中國常住人口的城鎮(zhèn)化率達到57.35%。財稅體制作為支持新型城鎮(zhèn)化建設的一項基本保障，能夠為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金、政策與體制支撐。新型城鎮(zhèn)化提倡“以人為核心”的本質與我國所確立的“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，要求我們進一步探討新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與財稅體制改革之間的關系，進而提出針對性強并具有可操作性的改革策略。

合理的財稅體制對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有促進作用

第一，財稅體制和新型城鎮(zhèn)化具有高度的互動性。新型城鎮(zhèn)化需要巨量的財政資金投入，因為新型城鎮(zhèn)化意味著農民進入城市生活后，需要社會保障、醫(yī)療保障、住房和教育等公共服務的高水平、全覆蓋。新型城鎮(zhèn)化進程中，如果輕視甚至忽視基本公共服務，不解決諸如醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、教育、養(yǎng)老等公共服務問題，往往會導致比較嚴重的社會問題的出現，從而影響乃至阻礙經濟、社會的進一步發(fā)展，甚至產生所謂的“拉美現象”。

在市場經濟體系中，產業(yè)的發(fā)展離不開人、財、物三大要素，而稅收政策可以有效引導這三大生產要素的流動方向和方式，從而實現對產業(yè)結構調整的推動。例如，國家可以通過稅收政策為居民的教育提供更多的資金，這就使得居民能夠享受到更多的優(yōu)質教育。居民接受的教育水平提升，綜合素質得到了改善，由此能夠為產業(yè)結構調整提供更多的人才和智力支持。而且稅收政策可以通過對不同產業(yè)部門制定差異性的稅率，從而引導資本作出相應的流動。與此同時，隨著新型城鎮(zhèn)化的建設不斷加快，必然會使得投資回報率更高，從而有效推動稅收的增加。

第二，合理的財稅體制是新型城鎮(zhèn)化的加速器。財稅體制改革是新型城鎮(zhèn)化建設與發(fā)展的重要先決條件，合理的財稅政策不僅能夠為當前新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供充足的資金支持，同時還可以通過資源的優(yōu)化配置，確保新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。伴隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程不斷加快，加之近幾年我國經濟發(fā)展貫徹了“轉方式、調結構”的大政方針，我國的產業(yè)結構不斷優(yōu)化升級，第三產業(yè)發(fā)展迅速，擴大了政府的財稅渠道，使政府的財力大為增強，從而為城鎮(zhèn)化提供了源源不斷的資金。

新型城鎮(zhèn)化與稅收的相互支撐關系明顯。新型城鎮(zhèn)化需要高質量的工業(yè)化為支撐，而工業(yè)發(fā)展中土地和勞動力等生產要素的發(fā)展與政府財稅體制息息相關，作為尚未完全實現工業(yè)化和現代化的發(fā)展中國家，我國在城鎮(zhèn)化進程中尤為注重貫徹落實“以人為本”的發(fā)展理念和優(yōu)化產業(yè)結構的發(fā)展目標。這些理念和目標的實現，更需要改革我國財稅體制，以便為城鎮(zhèn)化提供強有力的財力支撐和保障。

合理的財稅政策能夠有效確保城鎮(zhèn)化進程中城鎮(zhèn)居民基礎保障措施的資本投入?，F階段，我國新型城鎮(zhèn)化不斷向戶籍改革、最低生活保障、義務教育、醫(yī)療體系完善和養(yǎng)老等方面發(fā)展，這些基礎保障措施面臨著我國人口基數大、老齡化不斷加速的現實，同樣需要大量的政府財力作支撐。沒有合理的財稅體制做保障，新型城鎮(zhèn)化就會“巧婦難為無米之炊”，“以人為本”的發(fā)展理念就難以得到全面的落實。

新型城鎮(zhèn)化必然是全面貫徹落實科學發(fā)展觀的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化全面貫徹落實科學的發(fā)展理念，需要優(yōu)化并完善生態(tài)資源配置，無論是業(yè)已被破壞的生態(tài)環(huán)境的修復，抑或現有生態(tài)環(huán)境的保護措施，都需要政府買單來進行維護和治理。因此，我們需要構建符合生態(tài)文明發(fā)展要求的財稅體制，只有這樣才能夠確保新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)健康發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下財稅體制存在的問題及其影響

一是地方政府財力不足。自1994年我國實行分稅制改革以后，我國的財政收入逐漸集中于中央政府，直接削弱了地方政府的財政能力，也直接影響到地方新型城鎮(zhèn)化建設資金的籌措。通過對近年來我國地方政府和中央政府的財政收入、財政支出數據的分析比較可以看出，我國地方政府的責任和權利不斷增大，但財力增長情況卻并不明顯。受限于財力不足，地方政府的財政收入主要局限于地方融資平臺和土地出讓金。在此背景下，我國不可避免地出現了房價飆升、實體經濟發(fā)展空心化、地方經濟發(fā)展受阻以及補償拆遷款分配不公等社會問題與經濟問題，進而影響到我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度和質量的提升。

二是地方政府債務問題日趨凸顯，系統(tǒng)性風險有所提升。在粗放式的經濟發(fā)展方式尚未得到根本改變的形勢下，地方政府缺乏合理的財稅體系作為保障，導致地方政府因財力不足而缺乏持續(xù)增加生產要素、提升經濟發(fā)展與供給水平的能力。長此以往，不利于我國經濟的可持續(xù)發(fā)展。目前來看，我國區(qū)域經濟發(fā)展的不均衡問題較為嚴重。一方面，東部沿海地區(qū)發(fā)展水平較高，稅收收入較高；另一方面，中西部地區(qū)發(fā)展水平偏低，稅收收入也較低。在地方事權不斷擴大、財力有限的不甚合理的財稅體系下，無法保持我國區(qū)域經濟的均衡發(fā)展，使得債務問題不斷凸顯。一段時間以來，由于投資拉動經濟發(fā)展的舊觀念以及錯誤政績觀的干擾，一些地方政府大量通過商業(yè)銀行進行政策性貸款，投入到基礎設施建設之中，這不僅極大壓縮了中小企業(yè)的融資空間，也影響了地方經濟的發(fā)展活力。同時，地方政府債務風險也不斷向商業(yè)銀行傳導，從而導致地方政府債務的風險不斷提升，最終可能需要由中央政府兜底。

三是財稅政策體系執(zhí)行力度亟待加大，調控水平有待提升。我國諸多的稅收優(yōu)惠政策過于零散且滯后，在執(zhí)行方面缺乏針對性與有效性，不能夠與新型城鎮(zhèn)化建設與發(fā)展要求相匹配。財稅政策體系的調控效果不佳，執(zhí)行能力不夠，阻礙了財稅體制的效果發(fā)揮與城鎮(zhèn)化建設發(fā)展。近年來一些地方政府為了追求財政收入，不斷加大土地開發(fā)力度，導致建筑業(yè)、房地產等行業(yè)發(fā)展過于膨脹。畸形的稅收結構阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時也弱化了財稅政策的調控能力。加之在財稅體制的格局方面，我國還存在著財權與事權不對稱現象，財政體制設計的科學性不足影響了財稅政策的調控水平和功能。

四是資源環(huán)境等方面的財稅體制失調。目前我國外延擴張的“粗放型”發(fā)展方式尚未根本轉變，資源和能源消耗過多，給生態(tài)環(huán)境帶來了較大的威脅。造成這種局面的重要原因是我國資源稅收的范圍過窄，稅額不高，稅種單一，且滯后性比較明顯，這是我國稅收調控能力不佳的具體體現。這種狀況不僅不利于資源的高效調控，更導致了資源浪費與環(huán)境惡化等不利局面的出現。

五是我國實行的差異化稅率導致區(qū)域經濟發(fā)展失衡。長期以來，我國對不同區(qū)域的經濟發(fā)展模式也設置了差異化的稅率，其中經濟特區(qū)的稅收政策最為優(yōu)惠，而一般地區(qū)的稅收優(yōu)惠較低，或者是沒有優(yōu)惠，導致稅收優(yōu)惠的區(qū)域主要集中在東部沿海城市和西部少數偏遠地區(qū)。國家之所以要對東部地區(qū)實行優(yōu)惠的稅收政策，目的在于促進更多的社會資源向東部流動。然而，這種做法導致區(qū)域經濟發(fā)展的失衡，更阻礙了區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程。

未來我國財政體制改革的對策與建議

深化財稅體制改革，夯實財力基礎。我國經濟發(fā)展“新常態(tài)”背景下，要著力深化財稅體制改革，為地方政府提高公共服務能力、水平提供穩(wěn)定可靠的資金來源和保障。一方面，要堅持重點扶持與普遍惠及的原則，有針對性地給予不同行業(yè)類別的中小民營企業(yè)以支持；另一方面，要把加強政府投入與發(fā)揮市場機制作用結合起來，充分激發(fā)民間資本的積極性。要加大企業(yè)優(yōu)惠稅收政策的改革力度，鼓勵自主創(chuàng)新示范區(qū)的發(fā)展，拓寬自貿區(qū)的政策試驗發(fā)展范圍，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供更多的靈活性。與此同時，還要有效調節(jié)消費稅的征收范圍與稅率比重，通過環(huán)境保護稅費的改革，加大資源稅的改革力度和改革步伐，構建有利于結構調整、產業(yè)優(yōu)化升級、經濟發(fā)展長效機制的稅收制度。

科學劃分責、權、利，發(fā)揮社會各界積極性。遵循便利、公正、公平、效率原則，構建財政轉移支付與農村居民市民化掛鉤機制。要盡快轉變政府職能，充分發(fā)揮政府的主導和引導作用，加快政府購買服務進程。同時，各級政府要借助市場的“無形之手”，充分發(fā)揮市場機制的作用，完善公共服務保障體系，大力促進產業(yè)的現代化轉型升級，以經濟發(fā)展的新成就不斷增加就業(yè)崗位，為農民市民化提供機會和平臺。

改革融資模式，拓寬投融資渠道。加大推廣公私合作（PPP）融資模式，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金保障。一方面，要賦予地方政府更多的合法融資權限，完善相關融資制度，為城鎮(zhèn)化提供穩(wěn)定的融資渠道；另一方面，要規(guī)范民間金融市場，引導民間資本有序參與城鎮(zhèn)化的建設，這樣就可以充分發(fā)揮政府與市場、國家與社會的積極性，共同推動城鎮(zhèn)化向縱深發(fā)展。

強化“以人為本”理念，提高財稅政策保障力度。改革財稅政策，為不斷完善城鄉(xiāng)公共就業(yè)與創(chuàng)業(yè)的服務體系提供支撐和保障。在公共服務方面，要特別關注教育公平與養(yǎng)老公平等社會保障制度與政策，不斷擴大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展制度保障的覆蓋面，完善異地社保接續(xù)的相關制度體制，徹底改革“雙軌制”的機關與企事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，進一步深化醫(yī)療改革，真正建立起“全覆蓋”和符合國情的“高水平”制度。同時，要進一步完善和落實保障房政策，加快城鄉(xiāng)公共保障政策的公平性，并確保城鄉(xiāng)協調發(fā)展。

強化支農惠農政策，加快“三農”現代化發(fā)展進程。首先，應按照產業(yè)化的發(fā)展路徑，改革政府涉農政策，加大惠農力度，在補貼政策上將暗補變?yōu)槊餮a、間接補貼改為直接補貼。其次，應加大農村公共產品的供給力度。必須不斷加強農村地區(qū)及農業(yè)的基礎設施建設，在有利于促進農業(yè)生產的同時，提高農村應對各種災害的能力。再次，要提升農業(yè)裝備及涉農專業(yè)技術人員的能力和水平，通過技術的進步和從業(yè)人員素質的提高，推動農業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。第四，著力提高農村教育質量，大力培養(yǎng)有眼光、懂生產、會管理、熟市場的新型農業(yè)從業(yè)人員。

（作者為鐵道警察學院公安管理系副教授）

【注：本文系2016年河南省軟科學科研基金項目“河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑及對策研究”（項目編號：162400410452）的階段性研究成果】

【參考文獻】

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責編/陳楠 張寒 美編/楊玲玲

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