【摘要】隨著國際海底區(qū)域資源開發(fā)的進(jìn)展，《海洋法公約》中的擔(dān)保國責(zé)任制度獲得了較大發(fā)展。擔(dān)保國責(zé)任的性質(zhì)、形態(tài)、構(gòu)成要件、賠償范圍等問題得到了一定的澄清。擔(dān)保國責(zé)任制度的發(fā)展掃清了各國的顧慮和障礙，促進(jìn)了海底區(qū)域開發(fā)活動。中國作為國際海底區(qū)域開發(fā)的積極參與者，面對擔(dān)保國責(zé)任制度的發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步完善國內(nèi)立法和行政監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制，履行《公約》義務(wù)，確保承包者責(zé)任與國家責(zé)任的隔斷。
【關(guān)鍵詞】國際海底區(qū)域 擔(dān)保國 賠償責(zé)任 合理注意義務(wù)
【中圖分類號】 D993.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.18.006
張輝，武漢大學(xué)國際法研究所（國家高端智庫）教授、博導(dǎo)，國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心研究員。研究方向為國際經(jīng)濟(jì)法、海商法、國際法一般理論。主要著作有《國際法效力等級問題研究》《國際海事法新發(fā)展》《船舶優(yōu)先權(quán)法律制度研究》等。
近十余年來，國際海底區(qū)域（以下簡稱“區(qū)域”）開發(fā)有了很大發(fā)展，由于“區(qū)域”自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱，一旦在資源開發(fā)中出現(xiàn)環(huán)境損害，其影響將是巨大而且不可逆轉(zhuǎn)的。對此必須建立起對開發(fā)者的監(jiān)管機(jī)制，預(yù)防損害發(fā)生，為此，《海洋法公約》（以下簡稱“《公約》”）第153條第2款確立了擔(dān)保制度，要求“區(qū)域”開發(fā)者必須獲得公約締約國的擔(dān)保。對于擔(dān)保國應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，《公約》第139條第2款和附件三第4條第4款有所規(guī)定，但較為模糊。根據(jù)國際海底管理局的請求，國際海洋法法庭海底爭端分庭在2011年2月發(fā)表咨詢意見①，在一定程度上澄清了擔(dān)保國責(zé)任問題，但仍留下不少討論空間。締約國的擔(dān)保責(zé)任問題，不僅關(guān)系到各締約國的自身利益，也關(guān)系到作為人類共同繼承財產(chǎn)的“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)和國際社會的共同利益。
擔(dān)保國責(zé)任的性質(zhì)
擔(dān)保國責(zé)任屬于違反自身義務(wù)而承擔(dān)的責(zé)任。雖然在漢語中，我們將擔(dān)保承包者從事“區(qū)域”開發(fā)的締約國稱為擔(dān)保國（sponsoring State），但實際上此處的“擔(dān)保”與民商事法律關(guān)系中的“擔(dān)保”或“保證”（guarantee）有著根本的區(qū)別。在民法中，擔(dān)保通常指債的擔(dān)保，是“為確保債權(quán)人的債權(quán)得到清償而承擔(dān)的特別保證”。②而保證是一種人的擔(dān)保，是“由主債務(wù)人以外的第三人與債權(quán)人約定，當(dāng)債務(wù)人不履行或不能履行其債務(wù)時，由保證人依約或依法履行債務(wù)或承擔(dān)責(zé)任的一種擔(dān)保形式”。③在“區(qū)域”制度中，締約國擔(dān)保似乎與民法中的保證很相近，而實際則不同。保證人賠償責(zé)任的產(chǎn)生并非因其本身違反義務(wù)，而是被保證人違反義務(wù)所引發(fā)的。而擔(dān)保國的賠償責(zé)任則是因為擔(dān)保國違反了自己所承擔(dān)的義務(wù)而引起的，并非直接來源于其所擔(dān)保的承包者的違反義務(wù)行為。
根據(jù)國際海底管理局通過的規(guī)章，“區(qū)域”開發(fā)承包者有義務(wù)遵守《公約》、規(guī)章和承包合同為其規(guī)定的義務(wù)。相應(yīng)地，擔(dān)保國有確保承包者遵守上述義務(wù)的義務(wù)，這一義務(wù)與承包者的義務(wù)雖然具有關(guān)聯(lián)性，但義務(wù)主體不同。從《公約》第139條第1款以及《公約》附件三第4條第4款可以看出，擔(dān)保國對于其擔(dān)保的承包者承擔(dān)了確保其遵守《公約》和承包合同義務(wù)的義務(wù)。為履行這一擔(dān)保義務(wù)，根據(jù)《公約》第139條第2款和附件三第4條第4款，擔(dān)保國應(yīng)采取“一切必要和適當(dāng)?shù)拇胧?rdquo;（all measures necessary）和“可以合理地認(rèn)為適當(dāng)?shù)拇胧?rdquo;（measures which are … reasonably appropriate）。具體而言，擔(dān)保國應(yīng)制定法律規(guī)章和采取行政措施來履行擔(dān)保義務(wù)。④
由上可見，擔(dān)保國的義務(wù)與被擔(dān)保的承包者的義務(wù)是不同的，擔(dān)保國責(zé)任的產(chǎn)生一方面要存在承包者違反義務(wù)并造成“區(qū)域”損害的事實，另一方面還要存在擔(dān)保國自身違反擔(dān)保義務(wù)的行為。并且，從根本上講，擔(dān)保國責(zé)任的基礎(chǔ)是其自身的擔(dān)保義務(wù)，而非承包者的義務(wù)。因此，擔(dān)保國責(zé)任實際上與民法中的保證責(zé)任有著根本區(qū)別，不能從民法擔(dān)保的概念來理解“區(qū)域”制度中的擔(dān)保。“區(qū)域”制度中的擔(dān)保更多的是“監(jiān)督”和“管理”的意涵，而不是保證債務(wù)人履行義務(wù)。
擔(dān)保國責(zé)任不屬于連帶責(zé)任和補(bǔ)充責(zé)任。連帶責(zé)任（joint liability）問題是指承包者和擔(dān)保國是否共同對損害負(fù)賠償責(zé)任，是否可向其中任何一方請求賠償。補(bǔ)充責(zé)任（residual liability）問題是指在承包者無力賠償全部損害的情況下，擔(dān)保國是否應(yīng)負(fù)責(zé)賠償承包者無力賠償?shù)氖Ｓ嗖糠謸p害。對于這個問題，《公約》沒有作出明確規(guī)定，而非政府組織和《公約》各締約國政府的意見有很大分歧。
非政府組織非常明確地要求擔(dān)保國承擔(dān)連帶和補(bǔ)充賠償責(zé)任。綠色和平組織強(qiáng)調(diào)了擔(dān)保國承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任的重要性，認(rèn)為2010年發(fā)生的墨西哥灣漏油事件說明了深?；顒拥膰?yán)重后果，即使是世界上實力最雄厚的公司也可能無力承擔(dān)。綠色和平組織認(rèn)為，《公約》第139條第2款要求擔(dān)保國履行確保義務(wù)，這要求擔(dān)保國應(yīng)符合聯(lián)合國國際法委員會《危險活動越界損害賠償原則草案》中原則4的規(guī)定，即國家應(yīng)“確保提供額外的財政資源”以滿足環(huán)境損害賠償要求。⑤綠色和平組織承認(rèn)，這種責(zé)任制度將構(gòu)成發(fā)展中小國參與海底采礦的障礙，因而主張建立一個覆蓋海底采礦行業(yè)的國際保險基金以解決賠償問題。⑥國際保護(hù)自然聯(lián)盟的意見和綠色和平組織一樣，認(rèn)為根據(jù)原則4，擔(dān)保國應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。⑦
而《公約》締約國則大多對連帶或補(bǔ)充責(zé)任持反對態(tài)度。如中國指出，《公約》、管理局的規(guī)章或管理局與承包者之間的承包合同中沒有任何規(guī)定表明，擔(dān)保國和承包者之間為連帶責(zé)任或者擔(dān)保國承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任；在確定賠償責(zé)任方面，也沒有充分的法律依據(jù)支持擔(dān)保國為承包者的過錯行為所致?lián)p害承擔(dān)連帶或補(bǔ)充責(zé)任。⑧其他各國政府雖然大多沒有直接提及連帶或補(bǔ)充責(zé)任，但均強(qiáng)調(diào)擔(dān)保國只為自己未履行擔(dān)保義務(wù)所致的損害承擔(dān)責(zé)任，而不存在為承包者的過錯擔(dān)責(zé)的問題，實際上否定了連帶責(zé)任和補(bǔ)充責(zé)任。
海底爭端分庭認(rèn)為，根據(jù)《公約》第139條所確立的責(zé)任制度，擔(dān)保國僅對自身沒有履行義務(wù)所產(chǎn)生的損害承擔(dān)責(zé)任，而承包者也只對自己不遵守《公約》的行為所導(dǎo)致的損害承擔(dān)責(zé)任，二者間是平行關(guān)系，不存在連帶；雖然擔(dān)保國責(zé)任的產(chǎn)生依賴于承包者過錯行為所導(dǎo)致的損害，但并不意味著擔(dān)保國要對承包者所造成的損害承擔(dān)責(zé)任，即擔(dān)保國也沒有補(bǔ)充責(zé)任。⑨
雖然擔(dān)保國不承擔(dān)連帶責(zé)任和補(bǔ)充責(zé)任，但在實踐中確實可能發(fā)生承包者無力賠償而擔(dān)保國無需承擔(dān)賠償責(zé)任的情況，這將導(dǎo)致“區(qū)域”損害無法得到彌補(bǔ)和救濟(jì)的局面，對海洋環(huán)境保護(hù)極為不利。對此問題，我們也許可以借鑒國內(nèi)法中存在的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)制責(zé)任保險和賠償基金制度?！豆s》第235條第3款也對此有原則性的規(guī)定。不過在目前情況下，由于“區(qū)域”開發(fā)尚未進(jìn)入商業(yè)化開采階段，建立強(qiáng)制保險或賠償基金制度的時機(jī)仍未到來，但可著手進(jìn)行研究。
擔(dān)保國責(zé)任的歸責(zé)原則
在國內(nèi)民法中，民事責(zé)任的歸責(zé)原則有過錯責(zé)任和無過錯責(zé)任或嚴(yán)格責(zé)任兩大類。在國際法中，國家責(zé)任制度的發(fā)展主要來自習(xí)慣法，因此缺乏系統(tǒng)性和確定性，與國內(nèi)法有較大區(qū)別。從國際法委員會《國家責(zé)任條款草案》來看，起草者在國家對自己行為應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的條件問題上，未考慮國家主觀是否具有過錯。但在國家對私人行為應(yīng)否承擔(dān)國際責(zé)任問題上，習(xí)慣國際法對國家施加了合理注意義務(wù)，在許多學(xué)者看來，這是過錯責(zé)任的一種表現(xiàn)。擔(dān)保國對承包者不遵守《公約》行為的責(zé)任屬于國家對私人行為的責(zé)任范疇，擔(dān)保國承擔(dān)的是合理注意（due diligence）義務(wù)。
非政府組織則力圖將擔(dān)保國的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)歸入絕對責(zé)任和嚴(yán)格責(zé)任。國際保護(hù)自然聯(lián)盟認(rèn)為，根據(jù)國際法的一般原則，各國政府和多數(shù)學(xué)者主張國家對私人實體在跨界污染方面的義務(wù)與責(zé)任應(yīng)為合理注意義務(wù)，對于不存在固有危險（not inherently dangerous）的活動，國家應(yīng)采取合理而適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施。對于涉及固有危險和風(fēng)險（inherently dangerous or hazardous）的活動，國際保護(hù)自然聯(lián)盟主張適用嚴(yán)格責(zé)任原則，并認(rèn)為嚴(yán)格責(zé)任在國際法委員會2006年制定的《危險活動越界損害賠償原則草案》（Draft principles on the allocation of loss in the case of transboundary harm arising out of hazardous activities）及其評論中得到了體現(xiàn)和支持。⑩
綠色和平組織也認(rèn)為，國家對其控制下的危險活動承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任并非一個新主張，在一些國際公約中已經(jīng)出現(xiàn)不考慮主觀過錯而使國家承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任的規(guī)定，如1972年《國際空間物體損害責(zé)任公約》（發(fā)射國對其空間物體承擔(dān)絕對的賠償責(zé)任），1969/1992年《國際油污損害民事責(zé)任公約》，1960年巴黎《核能領(lǐng)域第三方責(zé)任公約》，1963年維也納《核損害民事責(zé)任公約》，1971年《海上運輸核物質(zhì)民事責(zé)任公約》。?
但如前所述，國家責(zé)任法的發(fā)展是不系統(tǒng)的，有關(guān)國際公約所確立的責(zé)任制度只對該領(lǐng)域有意義，不能類推至其他領(lǐng)域。到目前為止，明確規(guī)定國家承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任的僅限于1972年《國際空間物體損害責(zé)任公約》，很難說它已經(jīng)形成了一種關(guān)于國際損害賠償責(zé)任的習(xí)慣法。并且，空間物體損害屬于國際法不加禁止行為導(dǎo)致的損害，而擔(dān)保國違反義務(wù)所導(dǎo)致的損害屬于國際法禁止行為所導(dǎo)致的損害，二者屬于不同的范疇。
如果仔細(xì)考慮兩個非政府組織的論據(jù)，還會發(fā)現(xiàn)，他們將危險活動行為人的責(zé)任與國家責(zé)任二者混為一談。危險活動行為人對其行為造成的損害后果承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任，已經(jīng)成為各國國內(nèi)立法的通行做法，也得到了不少國際公約的確認(rèn)，如綠色和平組織列舉的油污和核損害的幾個公約。但擔(dān)保國責(zé)任顯然不屬于此種情形，因為僅有承包者的違反義務(wù)行為并不足以引發(fā)國家責(zé)任，擔(dān)保國責(zé)任系源于其違反自身的擔(dān)保義務(wù)。
關(guān)于國家應(yīng)在何種情形下對自己行為的后果承擔(dān)國際責(zé)任的問題，又可分為兩種不同情形。第一種情形是國家的行為直接導(dǎo)致了國際損害的發(fā)生，第二種情形則是私人行為直接導(dǎo)致了國際損害的發(fā)生，但這種損害系國家不履行義務(wù)所促成的，即國家行為間接導(dǎo)致了損害的發(fā)生。目前處理這兩種損害情形主要有兩種學(xué)說和理論在起作用，第一種情形適用責(zé)任歸屬理論（Doctrine of attribution or imputability），第二種情形則適用合理注意義務(wù)理論（Doctrine of due diligence）。根據(jù)責(zé)任歸屬理論，如果某人行使國家權(quán)力和權(quán)威，其行為即使超越授權(quán)，國家也應(yīng)對其行為負(fù)責(zé)。?《國家責(zé)任條款草案》中體現(xiàn)了責(zé)任歸屬理論，它針對的是能夠?qū)⑵湫袨楹蠊麣w屬于國家的行為者的責(zé)任問題，這通常以行使一定國家權(quán)力或作為國家代表為條件，并不涉及國家對非行使國家權(quán)力或非國家代表的自然人、法人行為是否承擔(dān)責(zé)任的問題，而這正是擔(dān)保國責(zé)任問題所涉及到的。并且，根據(jù)《國家責(zé)任條款草案》，其責(zé)任構(gòu)成并不考慮國家的主觀狀態(tài)，只要行為違反國際法國家就應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。也就是說，對于第一種損害情形，在確定國家責(zé)任時無需考慮國家的主觀狀況，等同于嚴(yán)格責(zé)任。
對于第二種情形，國家是否應(yīng)對自然人、法人行為承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)適用合理注意義務(wù)理論。?即國家雖然原則上對其管轄范圍內(nèi)的自然人、法人行為無需承擔(dān)國際責(zé)任，但負(fù)有合理注意義務(wù)防止發(fā)生國際損害，如果國家違反了這一注意義務(wù)，則應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。“區(qū)域”開發(fā)中擔(dān)保國責(zé)任屬于國家對私人行為的責(zé)任范疇。擔(dān)保義務(wù)在性質(zhì)上屬于合理注意義務(wù)，擔(dān)保國有義務(wù)在合理范圍內(nèi)采取措施促使承包者遵守《公約》和承包合同，如果擔(dān)保國沒有履行這一義務(wù)，則應(yīng)對承包者造成的損害后果承擔(dān)責(zé)任。國家只在違反合理注意義務(wù)的情況下承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，需要考察國家的主觀狀態(tài)，其是否符合合理注意的要求，這種責(zé)任更類似于一種過錯責(zé)任，絕非嚴(yán)格責(zé)任。
擔(dān)保國責(zé)任的構(gòu)成要件
在國內(nèi)民法中，法律責(zé)任的構(gòu)成并沒有統(tǒng)一適用的要件，需要區(qū)分合同責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任而定，即使在侵權(quán)責(zé)任內(nèi)部，一般侵權(quán)責(zé)任和特殊侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件也存在不同。國際法上的責(zé)任構(gòu)成也與此類似，并無統(tǒng)一要件，并且，由于國際責(zé)任法的習(xí)慣法特質(zhì)，這種不統(tǒng)一和模糊更為明顯。在國際法委員會《國家責(zé)任條款草案》中，沒有明確國家責(zé)任的構(gòu)成要件，僅規(guī)定了國家的不法行為的構(gòu)成要件，包括行為歸于一國和行為違反國際義務(wù)兩個方面，但我們可從草案條款中推論出其他構(gòu)成要件。
海底爭端分庭認(rèn)為，擔(dān)保國法律責(zé)任的構(gòu)成包括違反義務(wù)的行為、損害后果以及行為與損害之間的因果關(guān)系三項條件。不過，既然擔(dān)保國責(zé)任的基礎(chǔ)是合理注意義務(wù)，那就意味著擔(dān)保國的主觀狀態(tài)也應(yīng)作為考慮因素。但由于國家的主觀狀態(tài)不易判斷，只能從其違反義務(wù)的行為角度進(jìn)行考察，因此將二者混合在了一起。
擔(dān)保國未履行義務(wù)。擔(dān)保國只對其自身不履行義務(wù)所造成的損害承擔(dān)責(zé)任，僅僅有承包者不履行《公約》義務(wù)并造成損害的事實不足以使擔(dān)保國承擔(dān)損害賠償責(zé)任，除非承包者作為國家機(jī)關(guān)行事或其行為被擔(dān)保國確認(rèn)為國家自身的行為，此時根據(jù)《國家責(zé)任條款草案》第5條和第11條，承包者的責(zé)任應(yīng)歸屬于擔(dān)保國。
根據(jù)《公約》第139條第2款第2句和附件三第4條第4款，如果擔(dān)保國已經(jīng)采取一切必要而合理的措施使承包者遵守《公約》，則擔(dān)保國無賠償責(zé)任。對于何為必要而合理的措施，應(yīng)根據(jù)擔(dān)保國擔(dān)保義務(wù)的定性而定。擔(dān)保義務(wù)屬于合理注意義務(wù)，應(yīng)按照合理注意的主觀和客觀標(biāo)準(zhǔn)來確定，在此方面國家有一定的自由裁量權(quán)。擔(dān)保國采取了符合這一義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的措施之后，可以免除其損害賠償責(zé)任。
損害后果。根據(jù)《公約》第139條第2款規(guī)定，未履行義務(wù)的擔(dān)保國僅在存在損害后果的情況下承擔(dān)責(zé)任。但《公約》以及管理局規(guī)章并沒有明確何種后果構(gòu)成可賠償?shù)膿p害，也沒有確定有權(quán)索賠的主體。海底爭端分庭認(rèn)為，《公約》所指損害應(yīng)包括對“區(qū)域”及其資源的損害以及對海洋環(huán)境的損害，管理局、海底采礦實體、海洋利用者以及沿岸國都有權(quán)作為索賠主體，并且，鑒于保護(hù)公海和“區(qū)域”環(huán)境的義務(wù)具有“對國際社會整體義務(wù)”（Obligation erga omnes）的性質(zhì)，任何締約國都有權(quán)索賠。?
分庭還認(rèn)為，《公約》關(guān)于未履行義務(wù)的擔(dān)保國僅在存在損害后果情況下承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定，意味著擔(dān)保國未履行義務(wù)但無損害以及有損害但擔(dān)保國已履行義務(wù)的情況下，擔(dān)保國無責(zé)任。這一做法與習(xí)慣國際法中關(guān)于國家責(zé)任的規(guī)則不一致，在習(xí)慣國際法中，即使國家不履行國際義務(wù)的行為未造成物質(zhì)損害（material damage），國家仍應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。的確，在《國家責(zé)任條款草案》中，損害并非構(gòu)成國家責(zé)任的必要條件。國際法委員會認(rèn)為，損害是否作為責(zé)任要件需要視國家所承擔(dān)的初級義務(wù)而定，缺乏一般性規(guī)則，例如國家未履行將條約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的義務(wù)，其承擔(dān)責(zé)任并不以具體損害發(fā)生為條件。?不過需要指出的是，《公約》規(guī)定實際上仍與習(xí)慣國際法存在銜接和協(xié)調(diào)的可能，第139條第2款明確指出“在不妨害國際法規(guī)則……的情形下”，這意味著習(xí)慣國際法仍有適用空間，即使不能適用《公約》使擔(dān)保國對未履行義務(wù)但無損害或有損害但已履行義務(wù)的情形承擔(dān)責(zé)任，擔(dān)保國仍有可能受到習(xí)慣國際法的約束，從而承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
未履行義務(wù)與損害之間的因果關(guān)系。《公約》第139條第2款使用了“造成”（cause）一詞，說明未履行義務(wù)與損害之間的因果關(guān)系（causal link）也是擔(dān)保國責(zé)任成立的一個條件。韓國和荷蘭都指出，根據(jù)《國家責(zé)任條款草案》第31條，因果關(guān)系是構(gòu)成國家責(zé)任的條件，韓國還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)因果關(guān)系應(yīng)該是充分的（sufficient）因果關(guān)系，而不是微弱的、疏遠(yuǎn)的（remote）因果關(guān)系。?中國認(rèn)為，在擔(dān)保國未履行義務(wù)和損害之間應(yīng)存在因果關(guān)系，擔(dān)保國責(zé)任限度應(yīng)與這種因果關(guān)系的強(qiáng)度成正比。?海底爭端分庭也強(qiáng)調(diào)擔(dān)保國未履行義務(wù)和損害之間應(yīng)存在因果關(guān)系，要使擔(dān)保國承擔(dān)責(zé)任，必須存在損害并且該損害是擔(dān)保國未履行義務(wù)所致，并且這種因果關(guān)系不能推定，必須經(jīng)證明。?
擔(dān)保國責(zé)任的范圍
關(guān)于擔(dān)保國賠償責(zé)任的范圍問題，《公約》沒有明確規(guī)定，《公約》附件三第22條僅規(guī)定：“（承包者）在任何情形下，賠償應(yīng)與實際損害（actual amount of damage）相等。”但這一賠償范圍的規(guī)定是否適用于擔(dān)保國，存在疑問。另外，何為“實際損害”，也沒有明確的界定。
《國家責(zé)任條款草案》第36條第2款規(guī)定：“補(bǔ)償應(yīng)該彌補(bǔ)在經(jīng)濟(jì)上可以評估的任何損害，包括可以確定的利潤損失。”但不清楚這一規(guī)定是否適用于對環(huán)境的損害賠償。?澳大利亞主張，根據(jù)《公約》附件三第22條，賠償應(yīng)與實際損害相等。?綠色和平組織則認(rèn)為，擔(dān)保國的賠償責(zé)任應(yīng)涵蓋全部損害，不僅包括在勘探和開采過程中的損害，也包括在礦產(chǎn)運輸和處理過程中的損害。
海底爭端分庭認(rèn)為，國家充分賠償（full compensation）或恢復(fù)原狀（restituto in integrum）的義務(wù)已經(jīng)成為習(xí)慣國際法，這源于常設(shè)國際法院在“霍茹夫工廠”案的判決，也得到《國家責(zé)任條款草案》的認(rèn)可。草案第31條第1款規(guī)定：“責(zé)任國有義務(wù)對國際不法行為所造成的傷害提供充分賠償。”分庭認(rèn)為，《公約》附件三對承包者賠償實際損害的規(guī)定應(yīng)同等適用于擔(dān)保國。至于賠償?shù)姆绞?，根?jù)《國家責(zé)任條款草案》第34條，可以采取恢復(fù)原狀（restitution）、補(bǔ)償（compensation）和抵償（satisfaction）的方式，具體采用何種方式需要根據(jù)實際損害情況以及恢復(fù)先前海底狀況的技術(shù)可行性來確定。
海底爭端分庭肯定了擔(dān)保國負(fù)有充分賠償義務(wù)的主張，并明確了《公約》附件三第22條的“實際損害”就是充分賠償，但分庭還是未能就賠償?shù)木唧w范圍進(jìn)行說明。而在實踐中環(huán)境損害領(lǐng)域的賠償范圍各國做法并不一致，對賠償范圍的理解存在差異，同時《國家責(zé)任條款草案》第36條第2款強(qiáng)調(diào)了賠償對象應(yīng)是經(jīng)濟(jì)上可以評估的損害，這些不確定因素必將導(dǎo)致在“區(qū)域”發(fā)生環(huán)境損害時，在賠償問題上仍將產(chǎn)生較大爭議。
擔(dān)保國責(zé)任制度發(fā)展的影響
從各方對擔(dān)保國責(zé)任制度發(fā)展的立場來看，希望參與“區(qū)域”開發(fā)的國家，特別是海洋大國、小島嶼國家，傾向于對《海洋法公約》中的擔(dān)保國責(zé)任條款進(jìn)行嚴(yán)格的解釋和限定，避免擔(dān)保國因為擔(dān)保行為而輕易地被判定承擔(dān)賠償責(zé)任。而環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的非政府組織以及不具備參與開發(fā)條件或能力的國家則傾向于對擔(dān)保國責(zé)任條款進(jìn)行寬松和擴(kuò)大解釋，以強(qiáng)化保護(hù)“區(qū)域”資源和環(huán)境。這兩種立場博弈的結(jié)果是海洋大國的主張基本得到海底爭端分庭的接納，反映出“區(qū)域”制度發(fā)展中的大國主導(dǎo)特征。但非政府組織加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的主張也得到認(rèn)可，例如充分賠償?shù)挠^點。這一發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在以下兩個方面：
首先，擔(dān)保國責(zé)任制度的發(fā)展促使各國積極參與“區(qū)域”開發(fā)。國際海底區(qū)域生態(tài)環(huán)境十分脆弱，在資源開發(fā)中一旦發(fā)生環(huán)境損害事故，責(zé)任方的賠償數(shù)額可能十分巨大；同時，“區(qū)域”開發(fā)活動遠(yuǎn)離國家管轄范圍，國家對開發(fā)者的活動很難做到實時監(jiān)控，因此，各國普遍對承擔(dān)擔(dān)保國責(zé)任存在顧慮，擔(dān)心被輕易地卷入環(huán)境損害賠償糾紛中。特別是那些經(jīng)濟(jì)實力、技術(shù)能力、管理水平較弱的小島嶼國家，既希望從“區(qū)域”開發(fā)中獲得利益，又擔(dān)心國家因此承擔(dān)沉重的賠償責(zé)任。經(jīng)過海底爭端分庭對《公約》擔(dān)保國責(zé)任條款的解釋，擔(dān)保國責(zé)任逐漸清晰和限定，為各國參與開發(fā)“區(qū)域”資源掃清了顧慮和障礙。雖然在短期內(nèi)“區(qū)域”資源的商業(yè)開發(fā)仍不可行，但各國均在未雨綢繆進(jìn)行海洋圈地，擔(dān)保國責(zé)任制度的發(fā)展將進(jìn)一步助推這一圈地運動。
其次，擔(dān)保國責(zé)任制度的發(fā)展促使各國積極進(jìn)行國內(nèi)立法，完善監(jiān)管制度。擔(dān)保國責(zé)任制度的發(fā)展明確了擔(dān)保國責(zé)任的產(chǎn)生是基于違反其自身的合理注意義務(wù)，如果擔(dān)保國采取了符合這一義務(wù)的立法和行政措施，則擔(dān)保國不承擔(dān)賠償責(zé)任。這一規(guī)則要求擔(dān)保國必須對承包者“區(qū)域”活動進(jìn)行國內(nèi)立法并采取適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施。對于發(fā)達(dá)國家而言，大多已經(jīng)存在相關(guān)立法，行政管理措施也比較完備，但對于發(fā)展中國家而言，許多尚未制定國內(nèi)法，監(jiān)管措施也存在不足，亟待加強(qiáng)和完善。在海底爭端分庭咨詢意見出臺后，不少國家新頒布了國內(nèi)法。
中國對擔(dān)保國責(zé)任制度發(fā)展的應(yīng)對
我國是“區(qū)域”開發(fā)的積極參與者，中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會（簡稱“大洋協(xié)會”）和中國五礦集團(tuán)公司目前在東北、西北太平洋和西南印度洋共獲得了四塊專屬的勘探礦區(qū)，涉及三種主要的“區(qū)域”礦產(chǎn)資源，享有相應(yīng)資源的優(yōu)先開采權(quán)。從礦區(qū)數(shù)量來看，我國居于世界首位，體現(xiàn)了我國在“區(qū)域”資源開發(fā)方面積極進(jìn)取的戰(zhàn)略。但中國作為發(fā)展中國家，無論是在技術(shù)領(lǐng)域還是在開發(fā)活動管理領(lǐng)域仍與發(fā)達(dá)國家存在一定差距。
擔(dān)保國責(zé)任制度的發(fā)展總體上符合我國在國際海底區(qū)域的國家利益，但同時也警示了“區(qū)域”開發(fā)中可能引發(fā)的重大環(huán)境損害國家責(zé)任。并且，國際社會對“區(qū)域”開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)問題越來越關(guān)注，對環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)制越來越嚴(yán)苛。這都提醒我們必須積極采取應(yīng)對措施，防止我國擔(dān)保的承包者造成的環(huán)境損害由國家承擔(dān)賠償責(zé)任。
首先，應(yīng)完善國內(nèi)立法，履行我國承擔(dān)的《公約》義務(wù)。根據(jù)《公約》和海底爭端分庭咨詢意見，制定相關(guān)國內(nèi)立法是免除擔(dān)保國責(zé)任的前提條件之一。2016年2月26日，全國人大常委會通過了《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》（以下簡稱“《深海法》”），這是中國“區(qū)域”開發(fā)戰(zhàn)略實施中的重要基礎(chǔ)性立法，結(jié)束了以往“區(qū)域”開發(fā)無國內(nèi)法可依的局面。但《深海法》是一部相對原則的立法，要具體實施，還需要國務(wù)院和相關(guān)主管部門制定進(jìn)一步細(xì)化的實施細(xì)則。目前，實施細(xì)則尚在起草階段，其通過后將完善中國“區(qū)域”開發(fā)的法律依據(jù)，使開發(fā)活動納入法制的軌道實施。
其次，應(yīng)逐步建立“區(qū)域”活動監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制。立法只是履行《公約》義務(wù)的一個方面，根據(jù)咨詢意見，擔(dān)保國還需要采取具體行政措施。畢竟，法律的實效來自于執(zhí)法機(jī)關(guān)的實施。“區(qū)域”不同于國家管轄范圍內(nèi)的陸地和水域，距離本土遙遠(yuǎn)，執(zhí)法機(jī)關(guān)難以采取類似專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架范圍內(nèi)的執(zhí)法行動。并且，不同于一般的礦產(chǎn)資源開發(fā)，“區(qū)域”開發(fā)難度極大，是典型的高技術(shù)活動，其監(jiān)管需要專門的手段和技能。這都對國內(nèi)執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督執(zhí)法能力和水平提出了新的要求，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“區(qū)域”開發(fā)的實際特點，制定監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范，形成針對性的監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制，滿足《公約》和咨詢意見的要求。
再次，應(yīng)有效分離“區(qū)域”活動的監(jiān)管者和承包者身份，隔斷承包者責(zé)任和國家責(zé)任。目前，在我國“區(qū)域”開發(fā)活動中，大洋協(xié)會起主導(dǎo)作用，是三塊礦區(qū)的承包者。并且，大洋協(xié)會也是我國“區(qū)域”資源開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范制定者，協(xié)會的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)——大洋協(xié)會辦公室的職責(zé)涉及“擬訂我國公海及國際海底區(qū)域工作的戰(zhàn)略、方針、政策”“擬訂我國公海及國際海底區(qū)域活動有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范”。這反映出大洋協(xié)會的行政功能，可能導(dǎo)致協(xié)會被認(rèn)定為行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，從而使協(xié)會行為被歸屬為國家行為，導(dǎo)致國家承擔(dān)責(zé)任。因此應(yīng)考慮將大洋協(xié)會的行政功能收歸海洋局，使協(xié)會僅作為開發(fā)實體而存在，從而有效地隔斷協(xié)會作為承包者的責(zé)任和中國作為擔(dān)保國的責(zé)任。
（本文系2016年度教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目的階段性成果，項目編號：16JJD820011）
注釋
①Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February, 2011, ITLOS Reports 2011, p. 10.
②《中國大百科全書·法學(xué)（修訂版）》，北京：中國大百科全書出版社，2006年，第643頁。
③李雙元、溫世揚(yáng)主編：《比較民法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社，1998年，第622頁。
④Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February, 2011, ITLOS Reports 2011, paras. 223-229.
⑤Memorial Filed on Behalf of Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) and the World Wild Fund for Nature, p.23.
⑥Ibid., p.19; also see Seabed Mining, available at http://www.greenpeace.org/international/en/campaigns/oceans/marine-reserves/pacific-tuna-need-marine-reserves/Seabed-mining/.
⑦Written Statement of International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, pp.26-27.
⑧Statement of the People 's Republic of China, p.10.
⑨Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 Febuary, 2011, ITLOS Reports 2011, paras. 200-204.
⑩Written Statement of International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, pp.23-24.
11Memorial Filed on Behalf of Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) and the World Wild Fund for Nature, pp.21-22.
12Gordon A. Christenson, Attributing Acts of Omission to the State, Mich. J. Int'l L., vol.12, 1991, p.312, p.322.
13Jan Arno Hessbruegge, "The Historical Development of the Doctrines of Attribution and Due Diligence in International Law", Journal of International Law and Politics, vol.36., 2004, p.268; ［英］詹寧斯、瓦茨修訂：《奧本海國際法》（第一卷第一分冊），王鐵崖等譯，北京：中國大百科全書出版社，1995年，第425～426頁。
14Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 Febuary, 2011, ITLOS Reports 2011, para.180.
15Draft articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, with commentaries, 2001, Report of the International Law Commission on the work of its fifty-third session, p.36.
16Statement Submitted by the Government of the Republic of Korea, pp.8-9; Written Statement of the Kingdom of the Netherlands, pp.8-9.
17Statement of the People's Republic of China, pp.8-10.
18Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 Febuary,2011, ITLOS Reports 2011, paras.181-184.
19Written Statement of United Kingdom of Great Britain and North Ireland, Sec.3.14.
20Written Statement of Australia, p.14.
21Memorial Filed on Behalf of Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) and the World Wild Fund for Nature, pp.23-24.
22Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 Febuary, 2011, ITLOS Reports 2011, paras.193-198.
23大洋協(xié)會辦公室職責(zé)參見：http://www.comra.org/2013-09/23/content_6322561.htm。
On the Responsibility Regime of Sponsoring State in the Development
of International Seabed Areas
Zhang Hui
Abstract: Along with the development of mineral resources in international seabed areas, the responsibility regime of sponsoring state in the Convention on the Law of the Sea has made rapid progress. The basic issues of sponsoring state's responsibility, such as its nature, form, component elements and compensation scope, were clarified to some extent. The development of the rules clears away the worries and obstacles of states and promotes the development activities in the deep seabed. As the important participant in the development activities, China ought to improve domestic legislation and set up a regulation mechanism so as to fulfill international obligations and separate the responsibility of contractors from that of the Chinese government.
Keywords: International seabed areas, sponsoring state, indemnity liability, due diligence
責(zé) 編∕楊昀赟
