當前，我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，改革進入深水區(qū)和攻堅期，經濟社會發(fā)展中不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)等問題依然突出，同時還面臨著思想觀念的障礙、體制機制的痼疾、利益固化的藩籬等困境。國內外形勢不穩(wěn)定性因素增多，安全責任事故時有出現(xiàn)，社會道德失范、信任危機等問題仍未得到妥善解決，出現(xiàn)了不同社會發(fā)展階段風險因素交織疊加的情況，社會安全面臨各種風險。

在“風險社會”特征日益顯著的時代背景下、在城市社會安全風險的威脅下，有必要充分發(fā)揮智庫的作用，推進公眾參與，開展風險防范和預警研究，全方位應對城市社會安全風險并進行綜合治理。

城市社會安全與每個人密切相關

城市是社會文明的象征，功能多樣化的現(xiàn)代城市成為一定區(qū)域經濟、政治、文化、社會活動的中心。城市安全就是處于城市范圍內的人以及財、物、地及各種正當活動的安全①，亦即城市免于危險的狀態(tài)，既包括免于外部威脅和危險，也包括免于內部威脅的危害 ②。城市安全危機是城市居民共同的生存基礎或社會秩序面臨破壞或嚴重威脅的臨界狀態(tài)。③

城市社會安全可從兩大方面去理解：一是城市市民的安全，城市是由市民組成的，城市安全包括市民的生命安全、心理安全等，同時也包括來客安全；二是城市中涉及社會領域的安全問題，廣義的社會安全包括經濟安全、金融安全、政治安全、文化安全、生產安全、食品安全、公共衛(wèi)生安全、交通安全、生態(tài)安全、資源安全、信息安全等。

個體安全、社會安全、公共安全密不可分。在個體安全方面，安全是人的基本需求，城市社會安全與每個人都密切相關。城市居民是城市安全的對象，保障城市居民安全是城市安全的核心內容和最終目標。城市安全能否得到保障，與城市居民的應急心理素質及心理行動密切相關。城市安全的出發(fā)點和歸宿都是人的安全利益。影響城市社會安全的因素包括自然因素、衛(wèi)生因素、社會因素、生態(tài)環(huán)境因素、經濟因素、技術因素、信息因素、文化因素、政治因素等。在社會安全方面，城市社會安全包括傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，實質是解決損害、威脅城市可持續(xù)發(fā)展的各種問題。城市社會安全成為保障市民生命財產，保護社會持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的基本條件。在公共安全方面，中國政府對“突發(fā)公共事件”的分類主要包括：自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件。應對危機事件的趨勢，一是從危機事發(fā)應急管理轉向事前預防、預警管理，二是從危機事后恢復管理轉向追究責任人、杜絕危機再發(fā)管理。危機管理對象擴展，包括從重視急性危機管理向重視慢性危機管理擴展，如生態(tài)危機管理、資源危機管理等；從重視有形危機管理向重視無形危機管理擴展，更加關注文化安全、道德、信譽、心理等深層次問題。

值得注意的是，為了讓個人安全、社會安全、公共安全得到全面保障，需加強對城市社會安全問題的研究，綜合運用城市學、安全學、社會學、政治學、治安學、心理學、生態(tài)學、系統(tǒng)科學等學科的理論和方法，使城市社會安全治理既體現(xiàn)高度的科學精神，又體現(xiàn)深切的人文關懷。

城市社會安全風險的體現(xiàn)

城市社會安全風險主要體現(xiàn)在以下幾個方面。生態(tài)安全和資源安全風險：嚴重的環(huán)境污染、資源消耗、生態(tài)系統(tǒng)退化使我國城市的生態(tài)安全和資源安全面臨日益嚴峻的挑戰(zhàn)。生態(tài)環(huán)境的惡化對人類生存的威脅如同戰(zhàn)爭對人類的威脅一樣，攸關生死。

科技安全風險：科技創(chuàng)新能力有待提高，如在芯片、操作系統(tǒng)、基礎零部件、基礎工藝、基礎材料等方面以及部分重點產業(yè)領域，核心技術長期受制于人，導致科技發(fā)展在國際競爭中處于落后地位的風險。

經濟安全風險：城市產業(yè)結構不合理，農業(yè)基礎薄弱，水利設施老化，部分行業(yè)產能嚴重過剩，供給與需求存在矛盾等。裝備制造業(yè)、互聯(lián)網等關鍵和新興產業(yè)受到外資并購等方面的威脅。重大安全事故頻發(fā)并涉及交通、礦山、能源、食品等領域。

信息網絡安全風險：信息產品的“后門”、漏洞一旦被用于網絡攻擊，可能產生重大網絡安全事件。計算機病毒、木馬等在網絡空間傳播蔓延，網絡欺詐、黑客攻擊、侵犯知識產權、濫用或盜用個人或企業(yè)信息等不法行為大量存在，嚴重損害國家、企業(yè)和個人利益。

社會穩(wěn)定安全風險：群體性事件時有發(fā)生，人口老齡化和勞動力供給短缺的潛在風險上升。就內部環(huán)境而言，改革攻堅期，在突破利益固化藩籬、清除體制性障礙的過程中仍存在不少“地雷”“險灘”，潛伏著很多風險。我國城市社會治理中，面臨多元復雜的安全風險，外部阻力和挑戰(zhàn)逐步增多，不確定性、復雜性加大，生存安全問題和發(fā)展安全問題、傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅呈現(xiàn)出相互交織態(tài)勢。

不確定性是社會風險的基本特征，并已成為社會的常態(tài)。社會安全風險威脅社會公共秩序和人民群眾生命財產安全，造成治安、刑事、暴力恐怖事件。隨著社會矛盾的積累，各種社會問題之間的關聯(lián)性、復雜性、敏感性增強，加之社會風險具有擴散性，在條件和時機成熟的情況下會以相當快的速度傳播和擴散。受社會心態(tài)、網絡炒作等因素影響，一地問題可能演變成多地問題，引起連鎖反應，產生輻射效應。一般社會問題和深層次社會問題、改革發(fā)展中的新問題與歷史遺留的老問題交織疊加，可能使一些單純利益沖突事件引發(fā)非直接利益群體參與。同時，社會安全領域存在著風險悖論，如減少風險的措施可能給處于風險中的人員造成更大的風險、減少風險的政策可能給所有行為者帶來不安全、為某個社會行為者創(chuàng)造安全的舉措可能給另一個行為者帶來更大的風險、消除暫時的風險可能帶來更長遠的風險等。

構建城市社會安全風險防范及綜合治理機制

保障城市社會安全，需要各方面的共同努力，加強綜合治理，應特別注意以下七個方面：

第一，確立城市安全意識。全社會應急管理、風險管理、安全管理意識有待增強。城市安全意識，是對城市所面臨的威脅、危險、危機的認識，要未雨綢繆，居安思危，增強預警、防范意識，預先設想可能存在的風險、隱患，防患于未然，把風險控制在萌芽狀態(tài)，盡力避免危險和危機。每個人都應該確立安全意識，成為保障社會安全的積極力量。

第二，確立系統(tǒng)思維。城市是一個復雜系統(tǒng)，由多種要素構成，具有不同的層次結構。要運用系統(tǒng)思維和復雜性思維，分析城市社會安全的問題，提出總體目標，進行層次分解，預想所有可能出現(xiàn)的問題，并從整體的高度予以綜合考慮。對城市社會安全風險進行總體分析、預測，并隨著實踐的發(fā)展進行反饋、調整。安全風險防范要求對全過程全面把握、全盤考慮。事先對可能發(fā)生的潛在風險進行分析和研究，應充分考慮的主要問題有：現(xiàn)實中存在哪些風險？未來可能引發(fā)哪些風險？怎樣應用科學的方法進行預測？風險發(fā)生的原因是什么？可以采取哪些預防措施？為此，要預測、評估潛在風險的危險性，需按照危險度大小進行分類，并確定相應的對策。

第三，建構風險診斷及風險防范機制。必須系統(tǒng)地把握城市社會風險，全面認識風險感知、風險控制，從觀念、制度、實踐等層面理解社會風險，建構風險診斷及風險防范機制。以特定的社會風險為研究對象，對社會風險監(jiān)測識別、診斷分析、預警預控，最大限度地防范和規(guī)制風險。堅持理論探索和實踐應用相結合，對社會風險進行前瞻，培養(yǎng)風險意識，建立有效防控和治理風險的機制，實現(xiàn)風險規(guī)避、預見未來風險。盡早發(fā)現(xiàn)并盡早化解處于苗頭期、具有傾向性的風險，避免矛盾過度積累和演化。針對發(fā)展中的風險，高瞻遠矚，提出預測風險、抵御風險、化解風險的對策。

第四，制定相關應急、防范預案，守住底線。構建社會安全風險防范和預警機制，包括風險預測、數據管理、信息分析、專家咨詢、動態(tài)模擬、預警演示、預控對策等內容。通過預警及采取有效措施，及時排查化解安全隱患，防止和消除一些重大風險和危機事故的發(fā)生，或者在一定程度上控制危機的范圍，使其不至造成嚴重災害，做好出現(xiàn)最壞結果的打算，向最好的方向努力。要抓住重點風險隱患的“牛鼻子”，對于那些已經積累到一定程度的重大風險，或者可能引發(fā)系統(tǒng)性危機的嚴重結構性矛盾，從應對最困難的情況著想制定相關應急、防范預案，預備相關應對措施。一旦出現(xiàn)重大險情，必須果斷采取措施加以處置，避免風險蔓延，堅決守住“不發(fā)生系統(tǒng)性危機”的底線。

第五，進行安全預警、風險預警、危機預警。預警系統(tǒng)的運作實質上是對風險防范和控制中的危機信號進行捕捉以及風險等級定位過程。構建社會安全風險防范和預警機制，包括預警信息、預警線或閾值、預警評價等，需要量化和細化，發(fā)揮監(jiān)測功能、警報功能、評判功能、免疫功能等；需要建立信息預警系統(tǒng)、后果預警系統(tǒng)、危機預測系統(tǒng)、危機預控對策系統(tǒng)等；要獲取足夠的、準確的信息，綜合各種情況，建立靈敏、快速的信息收集、信息傳遞、信息處理、信息識別、信息發(fā)布系統(tǒng)，設定警戒線；應把危機的前期控制過程納入長遠的戰(zhàn)略目標、規(guī)劃與管理之中，制定應急預案體系；大力發(fā)展技術含量高的綜合性、全方位的預警監(jiān)測網絡，建立先進的危機預警監(jiān)測網；針對危機可能的演變情況制定各種預案，在時機成熟時依據預案采取防范措施，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權。

第六，強化安全責任，健全管理機制。強化責任倫理，必須首先區(qū)分風險責任。政府、專家、大眾傳媒、社會組織、社會公眾都可能成為責任主體，應合理分攤風險責任，形成有組織的負責任的現(xiàn)代體制。從法律法規(guī)、體制機制、力量運用和操作規(guī)程等方面著力，構建全方位的滲透各領域層次、靈敏協(xié)調高效的安全防控網。完善監(jiān)測體制，包括政府行為模式、政府管理、政府責任、組織架構、治理模式、公眾參與等。完善和健全城市社會安全管理體制、機制，建立多重防線危機管理體系，包括風險管理、安全管理、應急管理、危機管理。加強風險應對、處置能力，對危機進行科學化、網絡化、實時化、定量化、自動化、全程化管理。要做到不留死角，不留隱患，有案可查，有條不紊。

第七，構建“安全網”，進行綜合治理。城市社會安全涉及城市中的人、財、物等方面，涉及交通、通信、水電、食品、衛(wèi)生、建筑、治安、信息傳播等。要維護城市社會安全必須進行綜合治理，從過去“專業(yè)條塊分割管理”轉為“各部門高度協(xié)同綜合管理”；從單一管理主體轉向多方參與管理，發(fā)揮市民、各種社會組織的作用；從過去“應急處置”轉為對“事前、事發(fā)、事中、事后”全過程進行監(jiān)控管理；調動各種社會組織的資源和力量，充分發(fā)揮民眾的作用，提高整個社會應對危機事件的能力，降低社會總成本，維持社會穩(wěn)定和促進可持續(xù)發(fā)展；建立網格化管理問責制度，實施“無縫化管理”，包括時間、空間、職能、人員、領域管理等方面；建立社會合作型的應急管理體制，從法律、機構、人員、社會意識、民眾技能等方面使社會組織參與并同各方合作，構筑一個全方位、立體化、多層次、綜合性的危機應對合作網絡。

在新形勢下，我國社會安全面臨的威脅和挑戰(zhàn)增多，特別是各種威脅和挑戰(zhàn)聯(lián)動效應明顯。必須對此有清醒的認識，強化底線思維，有效防范、管理、處理各種安全風險，有力應對、處置、化解社會安定危機和挑戰(zhàn)。對內求發(fā)展、求變革、求穩(wěn)定，建立公共安全體系，著重深化食品安全、醫(yī)藥衛(wèi)生、養(yǎng)老保險、教育等社會領域的改革，為廣大人民群眾更好地編織?；尽⒍档拙€、促公平、可持續(xù)的“安全網”，維護人民群眾的人身安全、財產安全、食品安全、網絡安全、環(huán)境安全、心理安全。對外求和平、求合作、求共贏，在注重維護本國安全利益的同時，推動建設持久和平、共同繁榮的和諧世界。

【本文執(zhí)筆：林 堅，系中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、社會系統(tǒng)工程研究中心主任】

注釋：

①沈國明：《城市安全學》[M].上海：華東師范大學出版社，2008年版，第4頁。

②同上，第10頁。

③段霞、孟祥青：《城市安全：首都國際化進程研究報告》[M].北京：中國經濟出版社，2010年版，第3頁。