【摘要】加強(qiáng)公共安全應(yīng)急管理水平，是應(yīng)對(duì)不斷增加的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的根本要求。當(dāng)前，必須正確認(rèn)識(shí)我國(guó)應(yīng)急管理資源、機(jī)構(gòu)、政策、設(shè)施等方面存在的“碎片化”問(wèn)題，并從應(yīng)急管理的理念意識(shí)、法規(guī)政策、體系及機(jī)構(gòu)職能等方面進(jìn)行整合優(yōu)化，進(jìn)而從根本上提升我國(guó)公共安全應(yīng)急管理水平和處置能力。

【關(guān)鍵詞】公共安全  應(yīng)急管理  社會(huì)治理    【中圖分類號(hào)】C916    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

公共安全問(wèn)題事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定及人民生命財(cái)產(chǎn)安全，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)。十九大報(bào)告指出，要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)公共安全體系建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)公共安全治理的體制與機(jī)制改革。客觀看，我國(guó)的社會(huì)公共安全管理體系從2003年以來(lái)，就進(jìn)入了發(fā)展的快車(chē)道，公共安全體系的主體制度框架基本建立。但在應(yīng)急管理方面，還存在救援反應(yīng)、政策執(zhí)行、資源能力等“碎片化”問(wèn)題，這極大地影響了我國(guó)公共安全應(yīng)急管理能力提升并帶有負(fù)面效應(yīng)。當(dāng)前，隨著我國(guó)改革的不斷深入，社會(huì)突發(fā)事件和綜合風(fēng)險(xiǎn)在日益增多，民眾對(duì)社會(huì)公共安全提出了更高的要求。因此，在這樣的嚴(yán)峻形勢(shì)下，如何解決公共安全應(yīng)急管理體系中的“碎片化”問(wèn)題，推動(dòng)應(yīng)急管理改革和創(chuàng)新，減少其負(fù)面影響，是一個(gè)值得重視的問(wèn)題。

公共安全應(yīng)急管理“碎片化”現(xiàn)象的表征

第一，應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施以及資源的“碎片化”。無(wú)疑，基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)資源是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，也是確保應(yīng)急管理能夠運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障。就我國(guó)當(dāng)前公共安全應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)看，盡管大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的運(yùn)轉(zhuǎn)體系，但部分領(lǐng)域依然還存在著條塊分割問(wèn)題、部門(mén)化及地方化問(wèn)題。比如，作為應(yīng)急管理中重要的水電氣等基礎(chǔ)設(shè)施還是分屬于不同的部門(mén)管理，彼此之間缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致應(yīng)急管理過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施的合力難以發(fā)揮。此外，在應(yīng)急管理的資源方面，也存在“多頭管理”問(wèn)題，缺乏對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)及國(guó)際等資源的整合力度，特別是政府部門(mén)的應(yīng)急資源體系與社會(huì)、市場(chǎng)上的應(yīng)急資源體系無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享，延緩了應(yīng)急管理的效率。比如，在救災(zāi)過(guò)程中，民政部門(mén)與紅十字會(huì)的應(yīng)急資源體系就沒(méi)有很好地實(shí)現(xiàn)共享，沒(méi)有建立統(tǒng)一的調(diào)度機(jī)制，導(dǎo)致了資源重復(fù)建設(shè)或造成部分資源的浪費(fèi)。

第二，應(yīng)急管理部門(mén)設(shè)置及其權(quán)責(zé)的“碎片化”。公共安全應(yīng)急管理中，組織體系是否高效及權(quán)責(zé)是否明確是衡量應(yīng)急管理體系科學(xué)化的重要標(biāo)準(zhǔn)。盡管我國(guó)設(shè)立了國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)，其應(yīng)急管理辦公室設(shè)在國(guó)務(wù)院，地方各級(jí)政府相應(yīng)地也成立了減災(zāi)委員會(huì)和應(yīng)急管理辦公室，但各行政主管部門(mén)還是處于“各守一攤”的局面，減災(zāi)委及應(yīng)急辦公室對(duì)這些主管部門(mén)的綜合協(xié)調(diào)難以奏效。比如，一些地方民政部門(mén)負(fù)責(zé)自然災(zāi)害救助及其應(yīng)急管理、公安部門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)安全突發(fā)事件的應(yīng)急處理、安監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)方面的應(yīng)急處理，但實(shí)際上，一旦發(fā)生了上述重大應(yīng)急事件，僅僅依靠一個(gè)部門(mén)是無(wú)法完成的。應(yīng)急管理部門(mén)設(shè)置及其權(quán)責(zé)的“碎片化”極大地影響了處理應(yīng)急突發(fā)事件的水平和效率。

第三，救援力量及反應(yīng)能力的“碎片化”。對(duì)救援力量進(jìn)行整合，提升其應(yīng)急反應(yīng)能力，是應(yīng)急管理中的各國(guó)通行做法，也是確保救援能夠及時(shí)開(kāi)展的保障。在這個(gè)過(guò)程中，需要多個(gè)部門(mén)力量的整合與協(xié)調(diào)。在我國(guó)當(dāng)下應(yīng)急管理體制中，自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、公共安全、生產(chǎn)事故、防汛抗旱等應(yīng)急事件的管理分屬于不同的行政部門(mén)。盡管這種“分割式”的管理有助于提升應(yīng)急管理的專業(yè)化水平，但也存在救援力量整合能力較差及反應(yīng)能力不足等問(wèn)題。

第四，應(yīng)急政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定與執(zhí)行的“碎片化”。應(yīng)急政策、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系是應(yīng)急管理的基本依據(jù)，是指導(dǎo)應(yīng)急管理科學(xué)進(jìn)行的保障。我國(guó)從2003年以來(lái)，在應(yīng)急管理的法律法規(guī)及政策體系建設(shè)上取得了較大的成績(jī)，基本上形成了多部門(mén)、多層次的應(yīng)急管理法規(guī)政策及標(biāo)準(zhǔn)體系，確保了應(yīng)急管理有法可依、有章可循。但這些政策法規(guī)、應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)之間仍存在著相互矛盾、相互沖突之處，政策法規(guī)之間的銜接性較差，由此導(dǎo)致在執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)急管理整體缺少協(xié)同意識(shí)，更沒(méi)有形成呼應(yīng)式的協(xié)同機(jī)制，限制了預(yù)案整體功能的發(fā)揮。

應(yīng)急管理“碎片化”問(wèn)題不僅會(huì)造成資源的內(nèi)耗及浪費(fèi)，導(dǎo)致應(yīng)急管理難以形成應(yīng)有的合力，而且，還會(huì)造成相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力不足，可謂后患無(wú)窮。

防治應(yīng)急管理“碎片化”問(wèn)題的對(duì)策

首先，規(guī)范和提升應(yīng)急管理的理念與意識(shí)。理念與意識(shí)，既是原則也是觀念，對(duì)應(yīng)急管理的科學(xué)化有著重要的指導(dǎo)作用。為了應(yīng)對(duì)我國(guó)當(dāng)前應(yīng)急管理體制中的“碎片化”問(wèn)題，必須在國(guó)家安全觀的指引下，確立正確的理念與意識(shí)。2015年5月，習(xí)近平總書(shū)記在主持中央政治局健全公共安全體系集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，應(yīng)急管理必須確立“集中領(lǐng)導(dǎo)，全面整合”的基本理念，在此基礎(chǔ)上確立三種意識(shí)：一是樹(shù)立整體意識(shí)，發(fā)揮黨和政府在應(yīng)急管理中的思想、體制等方面的優(yōu)勢(shì)，建立統(tǒng)一性的應(yīng)急指揮系統(tǒng)與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；二是確立溝通意識(shí)，重視橫向和縱向不同部門(mén)、不同地區(qū)以及他們上下級(jí)之間的信息交流，促進(jìn)溝通機(jī)制的常態(tài)化和制度化，保證應(yīng)急管理的政令暢通；三是確立協(xié)同意識(shí)，應(yīng)急管理涉及到多個(gè)部門(mén)、多個(gè)主體，需要重視黨、政府、軍隊(duì)等不同主體之間的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的規(guī)范化和科學(xué)化，提升應(yīng)急管理機(jī)制的應(yīng)對(duì)能力。

其次，完善并健全應(yīng)急管理的政策法規(guī)及預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)體系。如前所述，盡管我國(guó)應(yīng)急管理政策法規(guī)、預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)取得了較大的成績(jī)，法治化、規(guī)范化建設(shè)初見(jiàn)成效，但“碎片化”問(wèn)題依然存在。要解決其“碎片化”問(wèn)題，必須要做到以下幾個(gè)方面：第一，應(yīng)當(dāng)以“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法”為核心，完善應(yīng)急管理相應(yīng)的法律法規(guī)體系。一方面是要做好該法實(shí)施細(xì)則的完善與落實(shí)，另一方面各地方政府要積極做好本地應(yīng)急管理政策、條例及管理規(guī)定的修訂工作，確保其與法律之間的銜接，打造一個(gè)具有應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、銜接性的法律及政策體系。第二，逐步建立應(yīng)急管理的預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國(guó)有各級(jí)應(yīng)急管理預(yù)案300萬(wàn)件，客觀而言，這些預(yù)案有些已經(jīng)與時(shí)代不符，或是與法律相沖突。這些預(yù)案的大部分是需要清理的，應(yīng)按照“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法”的要求，確立應(yīng)急管理的專項(xiàng)、部門(mén)、地方、單位預(yù)案體系，確保這些預(yù)案之間的銜接和協(xié)同。

最后，優(yōu)化并整合應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)及其職能。當(dāng)前，應(yīng)急管理“碎片化”問(wèn)題在很大程度上是由于應(yīng)急管理體制所造成的，而條塊化體制的最突出表現(xiàn)就是部門(mén)職責(zé)分割。因此，建立集中性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)并優(yōu)化其職能，是有效避免條塊分割和政出多門(mén)的重要途徑。還應(yīng)明確當(dāng)前整合應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)及其職能的目標(biāo)，建立綜合性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)并非是盲目追求“大一統(tǒng)”，而是要提升應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的具體職能，為社會(huì)大眾提供高質(zhì)量的應(yīng)急管理服務(wù)，滿足公共安全應(yīng)急管理的實(shí)際需求。因此，為了解決“碎片化”問(wèn)題，需要國(guó)家建立常規(guī)化的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，協(xié)同各部委、軍隊(duì)、武警等部門(mén)的參與，明確不同部門(mén)之間的職責(zé)分工，避免職能交叉與重合。

（作者為山東行政學(xué)院副教授）

【注：本文系山東行政學(xué)院創(chuàng)新工程創(chuàng)新項(xiàng)目“公共危機(jī)視野下政府新聞發(fā)布機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2017KY016）階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①李堯遠(yuǎn)、曹蓉：《我國(guó)應(yīng)急管理研究十年（2004-2013）：成績(jī)、問(wèn)題與未來(lái)取向》，《中國(guó)行政管理》，2015年第1期。

責(zé)編/高驪  谷漩（見(jiàn)習(xí)）    美編/于珊

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