作者： 胡仙芝 國家行政學院研究員、博導，中國行政體制改革研究會研究部主任

隨著貫徹中央八項規(guī)定力度的加強和反腐倡廉建設的深度發(fā)展，一些基層干部和公務員在忙碌之中仍然逃不掉百姓對其不作為的質疑和詬病，其關鍵是在于形式主義的侵擾，根子還在于形式主義和官僚主義，在于一些公務員過于注重唯上、過于注重形式、過于注意外在，而對于真正以人民為本位、以百姓為福祉的實質關注過少，積極作為的能力有限，過于計較個人得失而不愿意為民奉獻。形式主義是諸多不正之風的門神，治理公務員不作為問題必須從治理形式主義入手。

形式主義、官僚主義在很大程度上影響了公務員積極作為的意愿和效果，是誘發(fā)公務員不作為和懶政怠政的主要原因

形式主義和官僚主義不僅是一種懈怠懶惰、自私求利的消極心理，更是一系列公務員不作為、慢作為、假作為甚至亂作為的一種客觀行為表現(xiàn)。有學者分析公務員懶政怠政的根子有多個方面，主要有精神動力缺失，物質動力缺乏，制度壓力失效，其中最為典型的分析是關于“壓力型體制”的分析。

“壓力型體制”對基層政治運行中產(chǎn)生公務員懈怠和形式主義有著很好的解釋。“壓力型體制”有三個基本機制：一是數(shù)量化的任務分解機制。體現(xiàn)為確定政策目標后，相關部門會將目標量化分解，通過簽訂責任書的形式層層下派到下級組織以及個人，要求其在規(guī)定的時間內完成。二是各部門共同參與的問題解決機制。各部門的常規(guī)工作要圍繞政策目標來進行安排，或者是各部門抽調人員，亦或是整個部門一起行動完成來自上級的臨時性任務或工作。三是以否決方式為核心的多層次評價體系。對于完成指標任務的組織和個人，可給予物質和精神等方面的激勵，但一些重要任務實行的是連帶性的“一票否決”。一旦該項工作無法達到要求，就會直接影響到對該部門全年工作的評價，乃至個人的發(fā)展。正是這樣的一種體制機制，從上到下層層傳導的責任、層層傳導的壓力，通過考核指標以及數(shù)字競賽將壓力層層傳遞到各層，直到基層和社會，于是一項具體決策在執(zhí)行過程中被層層放大要求，提高指標，在動員行政資源、提升行政效率的同時，也往往會誘發(fā)執(zhí)行者行為失當，甚至為了實現(xiàn)上級要求而與行政對象產(chǎn)生沖突。這種體制的進一步后果，就是造成基層廣大公務員的疲于被動應付，久而久之就會陷入不作為、假作為乃至消失工作積極性，陷入職業(yè)倦怠。

進一步分析而言，這種體制運行之所以有滋生的土壤，是因為有關人員在實際行為中圖便利省事，思維方式和行為方式上存在“路徑依賴”，是因為一些干部不唯“實”，只唯“上”，為了獲得上級的關注，在同行之間突顯優(yōu)秀，對任務層層加碼，人為造成任務與資源之間的脫節(jié)，還因為一些部門在解決困難問題的時候，還不能有效依靠法治手段，必須求助于政治要求、行政命令，采取運動式的動員方法，導致講政治的“泛化”。以上問題對于為官不為和懶政怠政，對于形式主義和官僚主義的分析較為深刻，讓我們從中看清制度性根子以及其內在的危害。為此，毫無疑問，我們必須在分析不作為原因的基礎上充分開發(fā)內在動力，完善制度和內外激勵，對亂作為、假作為必須堅決糾正，通過嚴格監(jiān)督和嚴密制度加以杜絕；對于慢作為和弱作為也要給予督促和鞭策，采取積極有效措施，把公務員的不作為變?yōu)楣珓諉T積極作為。

治理形式主義要從治理公務員不作為入手，既要治標又要治本

治理公務員不作為要把作風建設和動力建設作為兩個根本點，同時把治理形式主義、官僚主義作為公務員不作為治理的一個關鍵點，既要治標又要治本，多維分析，多策并舉，實現(xiàn)標本兼治。具體而言，需要從以下方面著手：

一是以加強工作作風建設促進樹立正確價值觀。面對中央的鐵腕反腐、反“四風”力度不斷加大，一些不作為、不擔當?shù)膯栴}反復出現(xiàn)，形式主義、官僚主義出現(xiàn)新的變種，實際上是少數(shù)公務員針對上級這種工作形勢采取的消極應對，主要屬于思想作風問題。因此，有必要把加強作風建設持續(xù)進行下去，通過各種作風建設活動，來引導廣大黨員干部樹立正確的權力觀和責任觀，提高思想覺悟，對于上級的各種政策安排能夠積極支持，對于新形勢能主動適應，解決心理上的抵觸情緒，糾正思想上的錯誤認識，對于工作中的困難能敢于面對、積極解決、勇于擔當。

二是完善績效管理體系和健全考核評價機制。“壓力型體制”中最關鍵的是上對下的考核評價體制，要充分利用好這根“指揮棒”。要進一步完善績效管理體系，對于各單位和工作人員的工作實際效果、工作貢獻和工作價值進行客觀評價，為發(fā)現(xiàn)和評判公務員在工作中是否不作為提供重要支撐。同時也要健全考核評價機制，借用大數(shù)據(jù)技術，通過實績考核和經(jīng)常性考核，全面地了解識別干部，注重發(fā)現(xiàn)擔當作為的干部。而且要進一步強化考核結果的運用，充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用，對考核成績突出，擔當有為的干部，要大膽提拔重用，同時對工作能力欠缺、不適應崗位要求，群眾不滿的要及時組織調整，對于亂作為、不作為的干部，要通過談話警示提醒，對于影響惡劣的要進行通報，把績效管理體系與目標管理體系充分結合起來，探索多種考核考評相結合的方式，為客觀公正評價使用干部提供制度保障。

三是通過信息化建設提高工作透明度，創(chuàng)新監(jiān)督和激勵方式。針對公務員的不作為、慢作為以及亂作為問題，可以充分運用信息化手段來解決，進一步規(guī)范辦事手續(xù)和流程，并將辦事規(guī)章制度予以公開，有效避免社會群眾和辦事人員之間的信息不對稱問題，同時將辦事手續(xù)流程動態(tài)展示在網(wǎng)上，能夠方便群眾實時查詢。在提高工作效率和工作透明度的同時，也避免讓社會群眾多跑路、多折騰，這對于公務員在工作中積極擔當作為也起著有效的督導作用。

四是加強制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮制度功能，有效激發(fā)公務員和干部勤政務實、干事創(chuàng)業(yè)的動力。重點完善選人用人制度，確立“以改革發(fā)展論英雄、憑干事創(chuàng)業(yè)選任人”的用人導向；優(yōu)化干部考核評價制度，建立干部容錯糾錯制度，讓制度營造良好的政治生態(tài)和干事創(chuàng)業(yè)的寬松氛圍，讓制度釋放出巨大能量，起到激勵、引導、保護、督促公務員和干部勤政務實、干事創(chuàng)業(yè)的作用，真正使制度對創(chuàng)業(yè)者求賢若渴、知人善任，也使創(chuàng)業(yè)者心情愉悅、敢于擔當。

總之，糾正“四風”要取得實效，必須緊盯形式主義、官僚主義新表現(xiàn)，加強調研，找準病根，有針對性地開展治理；必須改變從上到下的體制機制，要發(fā)揮現(xiàn)代信息技術和群眾優(yōu)勢，打造多元化、多層次、便捷化監(jiān)督平臺；要從嚴治黨，從自身抓起，抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”，力戒形式主義、官僚主義，帶好頭、作表率；更要抓住制度建設的根本大計，建立健全科學民主的決策機制、公開公平公正的干部選拔任用機制，優(yōu)化干部工作考核評價體系，完善干部激勵制度，真正激發(fā)廣大黨員干部和公務員的干事熱情和內在積極性，為中國特色社會主義建設事業(yè)無私奉獻。

【注：本文系中國行政體制改革研究基金課題“公務員不作為問題和對策研究”（課題編號：2017CSOARJJKT019）的階段性成果】

責編/肖晗題