黨的十九大報告提出，要通過“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，來打造共建共治共享的社會治理格局。可見，社會治理的精細化，是社會治理理念和方式的重要創(chuàng)新，也是社會治理的未來走向，它對于提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平具有十分重要的意義。

社會治理精細化的內(nèi)涵要義

什么是社會治理的精細化？學(xué)界雖早有討論，但尚未形成統(tǒng)一認識。有學(xué)者從微觀的角度來界定精細化，因而把專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、多元化、最優(yōu)化等精細化的外在特征作為其內(nèi)涵的關(guān)鍵詞；但也有學(xué)者認為微觀視野無法把握治理精細化的真正內(nèi)涵，應(yīng)該轉(zhuǎn)向宏觀，從規(guī)范化、科學(xué)化和人性化的理念出發(fā)，這樣才有可能理解社會治理的精細化。

在筆者看來，社會治理的精細化一方面需要遵循基本的理念，需要穩(wěn)定的制度環(huán)境支撐，因而要有宏觀的視野，但另一方面它又要落地，要能夠付諸實踐并具可操作性才有價值，因而也需要從微觀著手，從治理的手段方式，策略技術(shù)等視角去理解，還需要從兩者中間聯(lián)結(jié)機制去研究，即所謂的中觀機制。因此，對社會治理精細化內(nèi)涵的科學(xué)把握，應(yīng)該以宏觀、中觀和微觀為視角，從社會治理的源頭入手，從精細化原初涵義切入，以社會治理的目標(biāo)即治理的現(xiàn)代化為導(dǎo)向去理解。

從詞源上看，精細化最早使用在企業(yè)管理上，是一種以最大限度地減少管理所占用的資源和管理成本為主要目標(biāo)的管理方式，通過對戰(zhàn)略和目標(biāo)進行分解、細化和落實，以管理責(zé)任的明確、落實來實現(xiàn)目標(biāo)。20世紀(jì)80年代，隨著新公共管理運動的興起，有學(xué)者開始把企業(yè)管理中精細化管理的理念和思想引入到政府管理中來，試圖改變傳統(tǒng)的粗放式行政管理方式，并提出：政府管理應(yīng)該以績效管理為導(dǎo)向，在管理的模式上更加注重規(guī)范性、專業(yè)性和技術(shù)性，在方式上通過市場化、服務(wù)外包等來提高管理效率。當(dāng)然，社會治理最初是從社會建設(shè)、社會管理演化過來的。我們知道，早前的社會管理偏向“單向管制”，主體與客體間因缺乏良性平等互動而難以達到預(yù)期的管理效果，從而迫使我們對主體的價值與績效進行再定位，這就有了社會治理概念的出爐。

一般而言，社會治理強調(diào)主體與客體間的“雙向互促”，立足于“以人為本”，強調(diào)人的價值、尊嚴(yán)，對人的尊重，民眾的共同參與，并倚重主體的服務(wù)導(dǎo)向，與此同時，也注重取得一定的績效。而社會治理精細化則是在社會治理的基礎(chǔ)上進一步拓展和延伸，注入了治理現(xiàn)代化的內(nèi)容，并通過社會治理的精細化來構(gòu)建共建共享共治的社會治理格局，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

可見，社會治理的精細化，并不是一種簡單的技術(shù)治理，而是涵括了宏觀制度、中觀機制和微觀實踐等多層面的內(nèi)容。有鑒于此，筆者認為，社會治理的精細化是指以包容性的制度安排為指引，以“以人為本”為原則，以共享發(fā)展與公共服務(wù)為基本理念，在法治框架下形成多元主體共治的格局，通過協(xié)商民主機制的平臺，借助于現(xiàn)代化的治理工具和手段，來提高治理績效的社會治理的過程。

基于此，為正確理解社會治理精細化，需要把握四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是制度安排具有包容性，即既要體現(xiàn)法治的原則，又要有包容、妥協(xié)和寬容的品質(zhì)。法治的基本原則框定了包括政府在內(nèi)各個治理主體的行為方式及行動邊界，而包容的精神要求不同組織都能有制度化的訴求表達渠道，并允許不同表達意見的存在；二是治理主體多元化。在現(xiàn)代的治理體系中，一般要求治理主體多中心，不主張政府大包大攬，除政府外，社會組織、個體等社會力量都應(yīng)有機會平等地參與到治理過程中去；三是協(xié)商民主機制，現(xiàn)代化治理體系應(yīng)該建立在平等協(xié)商基礎(chǔ)之上，精細化治理首先應(yīng)該是民主化治理，要求在治理過程中主體與客體間，或主體內(nèi)部之間存在平等對話協(xié)商機制，彼此能夠通過協(xié)商、意見的充分表達來達成共識；四是治理方式、手段的現(xiàn)代化、專業(yè)化和人性化。在治理過程中，能夠利用現(xiàn)代治理理念，借助于大數(shù)據(jù)、智能化等現(xiàn)代化的手段方式，始終飽含人文關(guān)懷情懷并貫穿于治理過程，進而來提高治理的績效。

社會治理精細化與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)

國家治理現(xiàn)代化包括國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化，習(xí)近平總書記指出，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；而國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。換言之，國家治理體系的現(xiàn)代化意味著治理所涉及的制度、體制機制以及各個要素之間相互影響、相互支撐，進而構(gòu)成一個完整的、邏輯化與系統(tǒng)化的整體。治理體系的現(xiàn)代化要求國家治理的組織結(jié)構(gòu)科學(xué)，體制機制健全，符合現(xiàn)代化要求；而國家治理能力的現(xiàn)代化則要求治理主體的素質(zhì)以及治理技藝達到非常高的水平，并具備嫻熟地運用它來推進治理的過程?？梢姡瑖抑卫淼默F(xiàn)代化要求治理主體的多元化，治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，治理制度的法治化和治理技術(shù)的現(xiàn)代化。

由此可知，治理精細化與治理現(xiàn)代化之間存在著內(nèi)在的理論關(guān)聯(lián)，并形成了一個嚴(yán)密的邏輯體系。以下進一步展開闡釋：

社會治理精細化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和基本要求。如前所述，技術(shù)化不等同于精細化，社會治理精細化不是簡單追求治理的技術(shù)化，而是要形成一個內(nèi)涵豐富、有著多層次要求的整體。比如，社會治理要求治理主體的多元化，即要求政府、社會和市場等都能夠成為治理的主體，這既是社會治理精細化的前提，也是國家治理現(xiàn)代化的要求。因為國家治理的領(lǐng)域廣闊而復(fù)雜，需要多主體的密切配合方可實現(xiàn)。同時，社會治理過程中協(xié)商民主運行機制的構(gòu)建，也是國家治理體系的內(nèi)在要求，為國家治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。因為各主體間以及主體與客體間的協(xié)商民主機制，有助于促進各個主體在治理過程共識的達成，養(yǎng)成包容、和諧的民主品質(zhì)，而這些正是國家治理現(xiàn)代化必不可少的要素。另外，社會治理精細化要求民眾的積極參與，這既是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是其向前發(fā)展的動力。民眾的參與不僅有利于推動治理體系結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，同時也能提升治理者的素質(zhì)，進而提升其治理能力。當(dāng)然，社會治理手段的專業(yè)化、信息化和技術(shù)化是國家治理現(xiàn)代化的保證，它不僅有利于豐富治理內(nèi)容，提升其執(zhí)行的能力，而且對于提高治理的效能發(fā)揮著重要的作用。

社會治理精細化的目標(biāo)就是實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。社會治理精細化是手段，其目的就是為了通過它來實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，因而，兩者之間具有手段與目的之間內(nèi)在統(tǒng)一的關(guān)系。

從宏觀的角度來看，社會治理精細化需要良好的制度環(huán)境和政府職能的轉(zhuǎn)變，因而，政府職能轉(zhuǎn)變和社會治理轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要前提。顯然，政府職能的轉(zhuǎn)變要求政府從傳統(tǒng)管理者的角色中解放出來，向服務(wù)者角色轉(zhuǎn)變。而一個服務(wù)型的政府，需要有清晰的權(quán)力邊界，明確自身的角色定位，能夠準(zhǔn)確處理其與社會及市場的關(guān)系。不僅如此，國家治理的現(xiàn)代化，要求政府不僅有高效的行政效率，而且更加注重公共服務(wù)的職能，增進社會公共福祉，滿足群眾的多元化利益需求。因此，從這個意義上可以看出，要實現(xiàn)社會治理精細化和國家治理的現(xiàn)代化，前提是有一個高效、廉潔、精簡、服務(wù)的政府。實踐證明，一個治理現(xiàn)代化的國家，一定是一個治理精細化的國家，也一定有一個注重以人為本，倡導(dǎo)服務(wù)為先、有限的、責(zé)任和高效的政府。

國家治理現(xiàn)代化的要素框定了社會治理精細化的走向。國家治理現(xiàn)代化的基本要素包括：制度化、法治化、民主化、信息化和市場化。這些要素也正是社會治理精細化所涵括的基本要素。

治理精細化是制度化的治理，只有建立在有序的制度框架下，才有可能追求精細，追求細節(jié)，因此，制度為精細的實施提供了可能。治理精細化也是法治化治理，只有遵循法律，才會有治理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。因此，法治為精細的實施提供了保障。治理精細化同時也是民主化治理，民主價值和品質(zhì)不僅為精細化實施提供了土壤，而且能夠提高治理過程中的協(xié)調(diào)能力。當(dāng)然，治理精細化需要信息化和市場化的支撐，信息化為治理精細化提供了信息和技術(shù)的支持，而市場化則是治理資源優(yōu)化的保證?？梢?，從要素來看，國家治理現(xiàn)代化與社會治理精細化具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。

總之，社會治理精細化與國家治理現(xiàn)代化在制度、內(nèi)容與要素等方面有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)?；诖?，筆者認為社會治理精細化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要途徑。

社會治理精細化何以實現(xiàn)

如何通過社會治理精細化來實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化？其實，已有許多學(xué)者討論過這個話題，并提出自己的看法。在筆者看來，想要通過社會治理精細化來實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，需要滿足三個基本條件：一是在宏觀上，要具備必要的制度環(huán)境，即國家要有主動的制度供給和頂層設(shè)計，并為實現(xiàn)這一目標(biāo)配備相應(yīng)的政策體系和制度框架；二是在中觀層面，有聯(lián)結(jié)宏觀制度與微觀實踐的體制機制，能夠為多元主體間的共識性觀念達成與共同參與提供平臺；三是在微觀層面，具備必要的專業(yè)技術(shù)，信息化、大數(shù)據(jù)等能運用到治理環(huán)節(jié)中，并為治理全過程提供必要的保障。

從制度層面來看，需要有相應(yīng)的頂層制度設(shè)計

要實現(xiàn)治理精細化需要有基本的法治制度框架，以確保治理的過程始終在法律的框架下運行。十八屆五中全會、黨的十九大均提出了要通過社會治理精細化來實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略構(gòu)想，可以說，國家已有主動的制度供給，但要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，還需要一系列的政策體系和相應(yīng)的法律制度框架，方可落地。

這些制度安排應(yīng)該包括以下四方面：一是治理主體多元化的制度安排，要求在制度上確定政府的角色定位，政府、社會和市場邊界；二是政府公共服務(wù)職能的科學(xué)定位，并圍繞社會治理精細化，使其在公共需求、公平配置和民主預(yù)算等方面履行其職責(zé)，具有對政府行為剛性約束制度，傾向于民生工程的公共財政制度；三是構(gòu)建共建共享共治的社會治理格局，形成三位一體、相互支撐的統(tǒng)一整體，以指導(dǎo)社會治理向現(xiàn)代化方向發(fā)展；四是構(gòu)建公平的、城鄉(xiāng)一體的社會保障體系制度，為社會治理精細化邁向治理的現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

進一步分析，治理主體的多元化主要是承認政府、社會和市場在社會治理中的地位，并為其提供能夠發(fā)揮積極作用所必要的制度環(huán)境?？陀^地說，當(dāng)前中國社會治理的多元主體格局尚未形成，多數(shù)情況下仍然是由政府充當(dāng)社會治理過程中的“排頭兵”，而社會力量的介入又缺乏制度化的渠道，難以與政府形成合作共治的治理格局，其最后結(jié)果往往是政府疲于奔命，不自覺地變成了萬能政府，群眾不管遇到的大事小事，都習(xí)慣性的找政府來解決。這樣，不僅增加了政府的負擔(dān)，治理的效果也不盡如人意。在當(dāng)前中國的基層治理中，到處可以見到這種現(xiàn)象。因此，多元化的主體的治理格局形成，需要確定性的制度安排，政府、社會和市場才能夠發(fā)揮它們各自應(yīng)有的作用。

與此同時，政府的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)型也需要有制度化的保障，其中關(guān)鍵的是：政府要轉(zhuǎn)變觀念，要限定其公共權(quán)力的邊界。要知道，一個無限的政府，既難以轉(zhuǎn)變觀念，也不可能實現(xiàn)政府職能的真正轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，政府職能轉(zhuǎn)型并非當(dāng)下才提出，大家也清楚公共服務(wù)才是政府的主要職能，但為什么目標(biāo)如此難以實現(xiàn)？一個很重要的原因就是政府的權(quán)力沒有得到有效控制，政府的權(quán)力也沒有適當(dāng)下放，因而，政府職能轉(zhuǎn)型只能停留在理論層面，而邊界不清楚，共建共享共治的社會治理格局也就成了一句空話。政府與社會職責(zé)不清，難以激發(fā)群眾參與公共事務(wù)和進行自主管理的積極性，也難以促成政府與社會之間的“雙向互動”，因而也就難以形成良性的社會治理格局。對此，地方政府應(yīng)該抓住契機，通過轉(zhuǎn)變觀念，下放權(quán)力，在法律的框架下確定自身的行動邊界，吸納多元主體的參與，形成共建共治共享的治理格局。

從體制機制來看，需要構(gòu)建協(xié)商民主機制

治理精細化，不僅需要良好的制度環(huán)境，同時還需要一套科學(xué)有效的機制，以確保這些制度能夠運行，這就是協(xié)商民主機制。

社會治理精細化的實踐是一個復(fù)雜、系統(tǒng)的過程，牽涉到人、財、物等多方面的要素。從治理結(jié)構(gòu)來看，社會治理精細化需要多元化的主體參與，如何保證多元主體參與的效率？這就需要一套協(xié)商民主的機制，它應(yīng)是由一整套的規(guī)則、程序和規(guī)范化的要素構(gòu)成的運行機制，是能夠保證公民的平等參與，透明充分的討論協(xié)商，在包容、和諧的氣氛中達成共識的一套機制。因此，協(xié)商民主機制能夠盡最大可能地促成各個主體間求同存異，最大程度地整合社會治理資源，以此節(jié)約管理成本，實現(xiàn)治理績效的提升。比如，在社會治理過程中，常常涉及到政府、社會組織和民眾的職責(zé)和權(quán)限的劃分，通過協(xié)商民主的機制，能夠使得他們形成良性的互動，激發(fā)各自的積極性，并促成各個主體的共同參與。

從治理過程來看，社會治理精細化既要貫徹“以人為本”的原則，又要倡導(dǎo)共享發(fā)展、公共服務(wù)的理念，因此，需要建立協(xié)商民主的機制，促使人們在協(xié)商中把握原則，貫徹理念。在傳統(tǒng)的治理中，由于普通民眾缺乏話語權(quán)，沒有充分表達意見的渠道和平臺，其訴求難以轉(zhuǎn)換成輸出壓力，因而，使得治理偏離了現(xiàn)代化的目標(biāo)，也難以實現(xiàn)治理的精細化。治理的精細化是一個協(xié)同的治理過程，不僅需要各個主體的協(xié)同配合，還需要在分工、組織等方面形成一套被廣為接受、認同的機制，方可實現(xiàn)。比如，以精準(zhǔn)扶貧為例，傳統(tǒng)扶貧是政府主導(dǎo)，政策由上自下傳遞，通過“壓力管制”的行政管理體制執(zhí)行，其結(jié)果是，政府付出了很大的努力，可群眾不一定認賬，效果大打折扣。在同樣制度安排情況下，如果引入了協(xié)商民主機制，則可能會出現(xiàn)另一番景象：仍然是政府牽頭，但社會組織和群眾積極參與，在充分征求了群眾意見的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商形成政策執(zhí)行的共識，多方的互動與支持，推進治理的現(xiàn)代化進程。

另外，治理的精細化手段和方式，也離不開協(xié)商民主機制的保障。如前所述，從工具層面，治理的精細化需要充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，遵循規(guī)范化、程序化的科層體系，來實現(xiàn)精細化的操作?？茖W(xué)的現(xiàn)代化企業(yè)管理制度需要一個民主的機制，社會治理的精細化和國家治理的現(xiàn)代化同樣需要一個協(xié)商民主的機制。

當(dāng)然，協(xié)商民主機制的構(gòu)建，一是要在地方建立區(qū)、街道、社區(qū)一體化的民意反饋渠道和民生互動平臺，建立起民意收集、民生反映、協(xié)作化辦公等創(chuàng)新機制，促進政府治理和社會協(xié)同、群眾參與的良性互動；二是建立社會管理的自我管理、自我服務(wù)的機制，以彌補超出于政府治理之外的社會治理的領(lǐng)域，通過自我治理來構(gòu)建精細化的治理網(wǎng)絡(luò)；三是建立信息的公開透明、反饋機制，促進主體間的“雙向互促”的落地，通過民主協(xié)商，解決矛盾和糾紛，形成共識。

從微觀的操作層面，需要借助于現(xiàn)代信息技術(shù)手段

在實踐方面，治理精細化需要利用信息化、智能化，實現(xiàn)精細化?，F(xiàn)代社會已經(jīng)進入了一個信息化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化的時代，新興的技術(shù)已經(jīng)融入到人們?nèi)粘Ｉ畹母鱾€方面，也給傳統(tǒng)的治理模式帶來了前所未有的壓力。諸如網(wǎng)格化治理、目標(biāo)責(zé)任制等傳統(tǒng)手段已經(jīng)難以符合社會的需要，也難以實現(xiàn)精細化治理的目標(biāo)。因此，精細化需要信息化、智能化，并借助于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來推進治理的現(xiàn)代化。

我們可以通過以下三方面實現(xiàn)信息化、智能化助推社會治理精細化和國家治理現(xiàn)代化：

首先，加快信息化建設(shè)，推動各個部門間信息開放、信息共享的進程，打破信息的碎片化現(xiàn)象。治理的精細化需要有充分的信息開放和共享，然而，當(dāng)前信息化建設(shè)相對滯后，且部門間的信息開放程度較為有限，難以形成有效的共享機制，從而影響了治理的效果。比如，民政部門難以從扶貧系統(tǒng)獲取相關(guān)信息，同樣，扶貧系統(tǒng)也難以從民政部門查找需要的信息，這樣，不僅增加了治理的成本，也降低了治理的效率，不利于提供治理的精細化和現(xiàn)代化。

其次，推動治理的專業(yè)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，通過提高服務(wù)水平來實現(xiàn)治理的精細化。治理精細化的落腳點是滿足民眾的需要，而民眾希望公共服務(wù)的供給者能夠提供更為專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的服務(wù)，因此，治理精細化從操作層面，需要服務(wù)的精益求精，服務(wù)的專業(yè)性。比如，民眾對醫(yī)療的需求，就希望能夠享受到不分地域，不分城鄉(xiāng)，均等化、標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化的服務(wù)，因此，提高治理的精細化水平，就是要從這些細節(jié)入手，在標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化等方面做文章。唯此，才有可能實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。

最后，要充分利用當(dāng)前的大數(shù)據(jù)平臺，來提高精細化的水平，利用智能技術(shù)，提高治理的現(xiàn)代化水平。

總之，社會治理精細化的實現(xiàn)是一個系統(tǒng)工程，需要從宏觀、中觀和微觀三個層次去分析。我們所追求的精細化不完全等同于技術(shù)化，而是需要從制度設(shè)計、機制構(gòu)建和實踐操作等層面著手。當(dāng)然，推進社會治理精細化，其目標(biāo)是為了實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。因此，社會治理精細化是國家治理現(xiàn)代化的重要途徑和組成部分，而國家治理現(xiàn)代化是社會治理精細化的最終歸宿。我們要把社會治理精細化的過程放到一個長時段的背景下來思考，只有這樣，才能找到其正確的定位。

【本文作者為南昌大學(xué)公共管理學(xué)院教授，本文系國家社會科學(xué)基金項目“包容性治理研究”研究成果，項目編號：016BSH012】

責(zé)編：李 懿 / 賀勝蘭