【摘要】養(yǎng)老保障體系的“三支柱”分別面向國家、企業(yè)和個人，其融資渠道分別為國家財政預算資金、企業(yè)繳稅、個人存款儲蓄。隨著改革開放的深入推進，“三支柱”的責任和融資渠道開始出現(xiàn)了目標不明確的問題。應解決歷史遺留的養(yǎng)老債務問題；通過立法將基本的養(yǎng)老費用改為保障稅；通過立法強制要求企業(yè)建立年金制度；促進第三支柱的發(fā)展。

【關鍵詞】養(yǎng)老保障   “三支柱”   改革完善   

【中圖分類號】 F840.67    【文獻標識碼】A

當前世界各國的養(yǎng)老保障體系都在從單一的體系建設發(fā)展為多支柱型的體系結構，我國也不例外。發(fā)生這種轉變的主要原因是世界多國人口日漸老齡化，這種經(jīng)濟和社會現(xiàn)象給各國的公共養(yǎng)老保障體系帶來了前所未有的支付危機，這也是養(yǎng)老保障體系從單一發(fā)展到“三支柱”結構的成因。

我國養(yǎng)老保障體系“三支柱”的基本功能和目標

養(yǎng)老保障體系第一支柱的責任主體是國家，主要的融資形式是通過國家稅收來實現(xiàn)的，其功能為再分配。搭建第一支柱的主要目標是實現(xiàn)養(yǎng)老體系的共同保障，主要的管理形式是通過政府來進行公共管理。想要在這么龐大的人群基數(shù)中，有效地開展工作，就需要國家采取強制性的手段，通過最低養(yǎng)老保障的形式來實現(xiàn)第一支柱的功能。2017年底，國務院發(fā)布的《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》明確指出，將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機構納入劃轉范圍，劃轉比例統(tǒng)一為企業(yè)國有股權的10%。劃轉部分國有資本彌補企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口，這是我國政府增強基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性的一項重大舉措。

第二支柱的責任主體是企業(yè)，主要的融資形式是通過企業(yè)有調控的完全積累來實現(xiàn)的，其功能為儲蓄。搭建第二支柱的主要目標是實現(xiàn)養(yǎng)老體系的共同保障，主要的管理形式是通過企業(yè)進行管理，通過職業(yè)年金計劃的形式來實現(xiàn)第二支柱的功能。在國家財政緊張的情況下，企業(yè)成為了養(yǎng)老保障體系維持的重要力量，第二支柱的存在是為了有效緩解第一支柱在面對國家財政吃緊、人口老齡化加劇時所帶來的壓力，除此之外第二支柱的存在能夠對退休者的生活水平進行改善，有效地調節(jié)好退休人員的生活水平。在第二支柱的發(fā)展過程中需要對退休人員的收入分配進行調節(jié)。

第三支柱的責任主體是個人，主要的融資形式是通過個人的完全積累來實現(xiàn)的，其功能為儲蓄，主要的管理形式是通過相關機構來進行私營管理。與其他兩個支柱的不同就在于，第三支柱的實施性質是自愿性的，通過個人儲蓄計劃或者購買商業(yè)養(yǎng)老保險來實現(xiàn)。2017年7月，國務院辦公廳發(fā)布了《關于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》，這意味著延稅型商業(yè)養(yǎng)老保險登上歷史舞臺，也意味著多層次養(yǎng)老保障體系有了重大突破。

我國現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系“三支柱”存在的問題及成因

一是基本養(yǎng)老保障的資金來源、融資方式與應該實現(xiàn)的目標具有不一致性。我國現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系三支柱分別為基本養(yǎng)老保障、企業(yè)年金、個人儲蓄養(yǎng)老保障。首先，養(yǎng)老保險資金的積累本該由政府、企業(yè)和個人共同負擔，但在過去很長一段時間內，我國養(yǎng)老保險基金的資金積累主要來源于企業(yè)和個人的繳費，國家的責任主要體現(xiàn)在允許企業(yè)和個人繳費在稅前列支。其次，基本養(yǎng)老保障體系執(zhí)行過程中是由財政預算支出進行安排的，通過稅收進行資金的統(tǒng)籌，主要目的是實現(xiàn)收入的再分配，推動社會的公平發(fā)展。而企業(yè)年金由各個企業(yè)來單獨統(tǒng)籌，地區(qū)差別和行業(yè)差別造成了企業(yè)年金的差距較大；此外，由于我國長期以來實行企業(yè)自愿建立年金制度，所以，大多數(shù)企業(yè)并沒有建立企業(yè)年金制度。這在一定程度上，拉大了區(qū)域間行業(yè)間的養(yǎng)老保障水平。最后，個人儲蓄一直居高不下，而我國購買商業(yè)保險的比例一直遠低于國際水平，這對于提高養(yǎng)老保障水平，構建多層次養(yǎng)老保障體系來說無疑是個障礙。

二是我國的年金發(fā)展目標和企業(yè)的年金建立方式存在不一致性。我國的“三支柱”養(yǎng)老體系雖然實施了很長時間，但在實際的實施過程中，企業(yè)年金的發(fā)展非常緩慢，而目前第二支柱已經(jīng)成為了我國養(yǎng)老保體系中的中堅力量，如果還通過自愿性的原則將很難實現(xiàn)第二支柱的建設目標。實踐證明，目前企業(yè)年金比較可觀的大多是石油、電力等具有一定壟斷性質的大企業(yè)，大部分的中小企業(yè)的年金計劃建立情況不容樂觀，這說明企業(yè)年金的自愿性質已經(jīng)不適合當前的第二支柱的發(fā)展形式，需要及時調整。

三是第三支柱的個人養(yǎng)老儲蓄計劃在養(yǎng)老保障體系中的作用沒有充分發(fā)揮，甚至幾乎陷入了停滯的局面。政府和相關機構一直沒有出臺專門的政策扶持，導致個人儲蓄行為逐漸演變成了養(yǎng)老儲蓄，這使我國的的養(yǎng)老保障“三支柱”體系失去了重要的輔助性資金來源渠道。

改革我國養(yǎng)老保障體系“三支柱”結構的建議

首先，解決歷史遺留的養(yǎng)老債務問題。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障體系出現(xiàn)了隱形債務，需要及時解決，未來隱形債務對國家財政的發(fā)展的影響還會擴大。當前我國養(yǎng)老保障體系的主要資金來源還沒有得到明確的落實，并且歷史發(fā)展過程中也沒有對遺留下來的債務進行償還，這就需要解決新舊養(yǎng)老體系的對接問題，要將養(yǎng)老保障體系下的養(yǎng)老金責任進行明確劃分。對歷史發(fā)展過程中出現(xiàn)的養(yǎng)老金債務，要建立起專門的財政專項資金進行解決。此外，還可以發(fā)行債券進行資金籌集加以解決，用養(yǎng)老保障資金的增值部分進行償還。

其次，通過立法將基本的養(yǎng)老費用改為保障稅。這種改變主要是為了讓其與第一支柱的功能和性質保持一致性，從根本上增強養(yǎng)老保障資金的剛性籌集，解決現(xiàn)存的層次不明確的問題，同時養(yǎng)老保障稅的征收主體要面向所有的注冊企業(yè)，稅率的制定不能太高，具體還要通過詳細的計算，這樣的征稅原則能夠減少企業(yè)的資金負擔，同時保證資金來源的充足。收費改為征稅是在當前我國的市場經(jīng)濟發(fā)展形勢下，對政府的收入進行規(guī)范的主要趨勢和必然要求。

再次，通過立法強制性要求企業(yè)建立年金制度。根據(jù)國外的養(yǎng)老保障體系的企業(yè)年金建設，有著強制性、準強制性和自愿性三種，也就是說在落實的過程中可以采用自愿和強制相結合的方式來要求企業(yè)建立年金。當前，我國的經(jīng)濟體制和企業(yè)年金發(fā)展過程中存在著很多問題，我國的私營企業(yè)比較多，中小企業(yè)在發(fā)展過程中建立年金制度是十分必要的，這就意味著我國亟須強制性制度保障企業(yè)年金落實到位。2017年底，人社部、財政部聯(lián)合印發(fā)《企業(yè)年金辦法》明確指出，企業(yè)年金是指企業(yè)及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險的基礎上，自主建立的補充養(yǎng)老保險制度。從自愿到自主，這意味著我國企業(yè)年金的發(fā)展迎來了新的發(fā)展契機。企業(yè)年金的建立對很多企業(yè)來講是一項經(jīng)濟負擔，所以，對大多數(shù)企業(yè)來說，應以準強制性或強制性手段建立企業(yè)年金制度。具體實施時，應參照我國企業(yè)年金的最低標準，結合企業(yè)自身運營和盈利情況自行建立，滿足企業(yè)年金的靈活性發(fā)展要求。

最后，促進第三支柱的發(fā)展。我國的儲蓄率很高，政府只需要制定好相應的扶持政策，就能夠大力促進第三支柱快速發(fā)展。一方面，對于儲蓄用以養(yǎng)老來說，市場金融機構可開設養(yǎng)老儲蓄的專戶，定期儲蓄的利率進行一定上調。另一方面，大力發(fā)展商業(yè)保險。倡導保險企業(yè)優(yōu)化商業(yè)保險產(chǎn)品內容，擴大賠付范圍并提升賠付額度，在社會上形成商業(yè)保險可信可買的氛圍。總之，多管齊下促進養(yǎng)老保障的第三支柱健康發(fā)展。

（作者為湖北省社會科學院副研究員）

【參考文獻】

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②鄧正來、[英] J.C.亞歷山大編：《國家與市民社會》，北京：中央編譯出版社，2002年。

責編/陳楠  宋睿宸    美編/于珊

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