【摘要】由于我國城鎮(zhèn)化發(fā)展空間結構的不均衡，一方面，就整體而言，城鎮(zhèn)化建設任重而道遠；另一方面，一部分城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。因此，在堅持不懈推進我國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的同時，要利用好逆城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，助力鄉(xiāng)村振興。

【關鍵詞】逆城鎮(zhèn)化 城鎮(zhèn)化 鄉(xiāng)村振興 【中圖分類號】C911 【文獻標識碼】A

018年兩會期間，習近平總書記在參加廣東代表團審議時強調：“一方面要繼續(xù)推動城鎮(zhèn)化建設。另一方面，鄉(xiāng)村振興也需要有生力軍。要讓精英人才到鄉(xiāng)村的舞臺上大施拳腳，讓農(nóng)民企業(yè)家在農(nóng)村壯大發(fā)展。城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個方面都要致力推動。城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。”這是習近平總書記第一次在公開場合提到逆城鎮(zhèn)化問題。學習習近平總書記講話精神，正確理解我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢，對推動城鎮(zhèn)化建設和鄉(xiāng)村振興兩個方面都有重要和深遠的意義。

我國城鎮(zhèn)化建設任重而道遠，同時逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象已經(jīng)在一些地區(qū)出現(xiàn)

我國城鎮(zhèn)化近些年處于高速發(fā)展期，從上世紀90年代到現(xiàn)在，城鎮(zhèn)化率（指常住人口城鎮(zhèn)化率）以年均一個多百分點的速度增長。到2017年，我國城鎮(zhèn)化率達到了58.52%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為42.35%，城鎮(zhèn)人口達到8.13億。也就是說，近30年我國平均每年有約1900萬人口進入各類城鎮(zhèn)就業(yè)和定居。從進程看，我國已經(jīng)完成了世界上最大規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化過程。按照每年一個百分點左右的速度增長，到2030年，我國城鎮(zhèn)化率可達到70%，城鎮(zhèn)人口可接近9.8億人。但是由于戶籍制度等各項改革進展較慢，我國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率還有16個百分點的差距。也就是說，目前在城鎮(zhèn)就業(yè)的2.87億農(nóng)民工，還未真正實現(xiàn)在城鎮(zhèn)落戶。而未來如果城鎮(zhèn)化率達到70%，意味著還要有將近2億人口進入城鎮(zhèn)?？梢?，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，通過戶籍制度改革推進城鎮(zhèn)化進程，任重而道遠。

在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展任務還存在較多問題需要解決的情況下，為什么要提出逆城鎮(zhèn)化問題，這就要對我國的國情進行具體分析。什么是逆城鎮(zhèn)化？逆城鎮(zhèn)化就是在城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段時，人口的就業(yè)、居住、消費以及投資從城市向郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)擴展的現(xiàn)象。由于我國城鎮(zhèn)化發(fā)展空間結構的不均衡，導致一部分城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的地區(qū)出現(xiàn)了逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。

具體而言，我國東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到67.1%，而中西部地區(qū)尚落后東部地區(qū)分別為12.2和15.5個百分點。在東部地區(qū)的三大都市圈地帶，城鎮(zhèn)化率甚至已經(jīng)接近了發(fā)達國家的水平。即使在中西部地區(qū)的特大城市行政轄區(qū)內(nèi)，城鎮(zhèn)化率的水平也已經(jīng)很高。例如在成都天府新區(qū)的都市圈范圍內(nèi)，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到了70%；武漢和鄭州都市圈的城鎮(zhèn)化率也已經(jīng)接近80%；而且這些都市圈中的核心城市人口已經(jīng)接近甚至超過千萬。城鎮(zhèn)化水平的大幅度提高和都市圈核心城市人口規(guī)模之大，足可以使城市人口產(chǎn)生溢出效應，也就是開始出現(xiàn)人口就業(yè)行為、投資行為以及消費行為的郊區(qū)化現(xiàn)象。從我們對北京房地產(chǎn)銷售情況的分析來看，進入本世紀以來，地產(chǎn)的郊區(qū)化現(xiàn)象非常明顯。例如，2008年北京五環(huán)內(nèi)新建商品住宅成交量占比為42.9%；而到了2016年，92.3%的新建商品住宅分布在五環(huán)以外，甚至遠郊區(qū)的六環(huán)以外的小區(qū)占比也已經(jīng)達到25%。

此外，城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，工業(yè)企業(yè)布局呈現(xiàn)遠郊區(qū)化，這也是國際城鎮(zhèn)化進程的普遍規(guī)律。例如受環(huán)境、成本等因素的影響，工業(yè)企業(yè)特別是傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)會遠離中心城市，向周邊中小城市和小城鎮(zhèn)遷移。同時，伴隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；娃r(nóng)村經(jīng)濟結構的深層次調整，城市的資本和要素也需要投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，尋求新的發(fā)展機會。

我國逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的表現(xiàn)及形成原因

消費的多元化趨勢從城市向農(nóng)村蔓延，從近郊區(qū)向遠郊區(qū)擴展。從上世紀90年代中期開始，都市圈和特大城市人口消費郊區(qū)化的現(xiàn)象就已經(jīng)非常明顯。從成都開端的農(nóng)家樂，一直推廣到全國，分布于不同規(guī)模城市的郊區(qū)。農(nóng)家樂消費現(xiàn)象不僅僅限于吃，更是演變成一種消費的多元化傾向。再以北京的周末經(jīng)濟為例，其從上世紀90年代末開始持續(xù)到現(xiàn)在，一直處于升溫狀態(tài)。一到周末和大小長假，北京市區(qū)通往郊區(qū)的公路就嚴重塞車，充分說明了郊區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的長盛不衰。而且隨著時間的推移，北京的周末經(jīng)濟已經(jīng)從近郊區(qū)向遠郊區(qū)擴展，甚至擴展到河北、內(nèi)蒙、山西境內(nèi)。

特色小鎮(zhèn)的興起，說明工業(yè)空間結構的重組勢在必行。從發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化規(guī)律看，城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，工業(yè)必將遠離中心城市，向中小城市和小城鎮(zhèn)遷移。原因在于：一是城市人口的密集居住對環(huán)境的要求越來越高，工業(yè)因產(chǎn)生污染和噪音，已經(jīng)不適合在城市內(nèi)發(fā)展；二是城鎮(zhèn)化水平越高，城市的服務業(yè)發(fā)展越快，服務業(yè)通過人口密度的提高會帶動規(guī)模效益的增長，同時也會大大增加土地的成本，而工業(yè)需要低成本的土地供給，因此不得不選擇土地價格更為低廉的中小城市和小城鎮(zhèn)，或者是遠郊區(qū)；三是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的工業(yè)集中發(fā)展模式也會逐漸被分散的工業(yè)布局所替代，原因是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的工業(yè)發(fā)展模式會導致工業(yè)就業(yè)人口過度集中，大量外來人口聚集會對城市人口結構和公共服務帶來壓力，產(chǎn)生交通擁堵等問題。歐美和其他東亞國家的大規(guī)模工業(yè)企業(yè)基本都分散在距中心城市一定距離的中小城市和小城鎮(zhèn)，而近些年我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)的經(jīng)營機構之所以選擇特色小鎮(zhèn)，無非也是考慮到成本的問題。所以，工業(yè)企業(yè)郊區(qū)化甚至遠郊區(qū)化、向中小城市和小城鎮(zhèn)甚至是農(nóng)村落戶，已經(jīng)是大勢所趨。

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的經(jīng)濟結構調整已經(jīng)成為新的投資空間。雖然我國主要農(nóng)產(chǎn)品的自給率已經(jīng)大幅度提高，但目前我國的農(nóng)產(chǎn)品供給并沒有完全適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還沒有實現(xiàn)全面的適度規(guī)模經(jīng)營；另一方面，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)品結構還需要深度調整。2017年我國進口的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量約1.4億噸，價值為8498億元人民幣。如果從內(nèi)部結構調整挖潛，則要求增加對農(nóng)業(yè)的投資，而這僅僅依靠農(nóng)村自身是做不到的。所謂“工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺”“城市對農(nóng)村的反哺”，就是要充分利用城鎮(zhèn)化發(fā)展的契機來加強對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟的收益。根據(jù)發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗，城市化率達到60%以上就可以實現(xiàn)多數(shù)人口對少數(shù)人口的反哺。而從我國農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所占比重看，農(nóng)業(yè)占比已經(jīng)不到10%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的反哺條件已經(jīng)成熟。因此，只要創(chuàng)造適當?shù)恼邨l件，就可以加快城市對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持。從城市人口下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)村承包地、購買農(nóng)村房屋、投資農(nóng)業(yè)等方面的案例來看，在都市圈地區(qū)和城鎮(zhèn)化發(fā)展較快地區(qū)，通過投資的逆城鎮(zhèn)化進程帶動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，已經(jīng)成為現(xiàn)實。

交通和網(wǎng)絡基礎設施的改善有利于加快逆城鎮(zhèn)化進程。截至2017年，全國公路總里程達到477.35萬公里，其中高速公路里程已經(jīng)達到13.65萬公里；全國鐵路營業(yè)里程為12.7萬公里，其中高鐵營業(yè)里程達到2.5萬公里。交通運輸基礎設施的變化，對城市人口的出行和投資空間的再選擇，創(chuàng)造了良好的機會。特別是都市圈和城市群地區(qū)交通條件的明顯改善，已經(jīng)推進了城鄉(xiāng)一體化進程。由于交通設施的改善，資本下鄉(xiāng)、消費下鄉(xiāng)和投資下鄉(xiāng)大大減少了阻力。此外，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展大大縮小了要素流通的空間距離，信息通訊技術與互聯(lián)網(wǎng)的結合加快了城市空間和農(nóng)村空間的聯(lián)系。與世界其他國家相比，中國逆城鎮(zhèn)化進程最重要的經(jīng)驗之一，就是發(fā)揮了網(wǎng)絡優(yōu)勢、實現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)建立的城鄉(xiāng)聯(lián)系。從各種農(nóng)產(chǎn)品互聯(lián)網(wǎng)銷售的案例看，農(nóng)產(chǎn)品與城市空間的通訊成本大幅度降低，而物聯(lián)網(wǎng)和交通設施的整合與聯(lián)通，方便了城鄉(xiāng)之間要素的流動。同時，所謂城市的資本下鄉(xiāng)和消費下鄉(xiāng)，也將會通過互聯(lián)網(wǎng)媒介加快整合過程。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善為城市消費向農(nóng)村領域的挺進創(chuàng)造了良機。近些年來，各地紛紛提出了生態(tài)立省、生態(tài)立市和生態(tài)立縣的口號。從已有的經(jīng)驗來看，及早提出生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略的地區(qū)，都已經(jīng)獲得了巨大的收益，這和我國的消費升級和消費結構的轉變有著直接的關系。生態(tài)的保護和發(fā)展，主要是針對農(nóng)村地區(qū)，特別是生態(tài)環(huán)境資源有發(fā)展?jié)摿Φ纳絽^(qū)和邊遠地區(qū)。而城市消費變化的重點之一是與生態(tài)有關的旅游業(yè)的發(fā)展。貴州近幾年旅游人口超過云南的發(fā)展勢頭，就得益于生態(tài)立省戰(zhàn)略的提出和長期堅持。生態(tài)和旅游之間的關系，與逆城鎮(zhèn)化問題直接關聯(lián)，也和城市消費結構改變有著必然的聯(lián)系。大小長假期間傳統(tǒng)旅游景點的爆滿，新的以生態(tài)和少數(shù)民族特色為基礎的旅游景點的挖掘，帶動了曾經(jīng)作為扶貧老大難問題的農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，說明逆城鎮(zhèn)化所呈現(xiàn)的大趨勢，對于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展，對于鄉(xiāng)村振興以至于國家的扶貧戰(zhàn)略帶來了難得的機遇。

推進城鎮(zhèn)化和逆城鎮(zhèn)化的重點探索方向

深入學習習近平總書記關于城鎮(zhèn)化和逆城鎮(zhèn)化的講話精神，重點要在以下幾個方面進行深入探索：

要堅持不懈地推進我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，重點是推進我國農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化，構建以城市群為主體的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的新格局。要促進城鎮(zhèn)化增長地區(qū)以及中西部地區(qū)城市的農(nóng)業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶和逐步市民化，同時要發(fā)揮特大城市周邊中小城市和小城鎮(zhèn)對城鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)功能的疏解作用，增加這些城鎮(zhèn)對周邊農(nóng)村的輻射和帶動能力。

要尊重市場規(guī)律，因勢利導，吸引資金和資本流向中小城市、小城鎮(zhèn)以及農(nóng)村地區(qū)。特別是要發(fā)揮企業(yè)的主導作用，政府要降低門檻，給予政策支持和鼓勵，要支持企業(yè)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、田園綜合體、美麗鄉(xiāng)村建設以及生態(tài)旅游方面的投入，要建立企業(yè)、投資者與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及農(nóng)民之間的新型合作關系。

要充分利用逆城鎮(zhèn)化消費的大趨勢，在鄉(xiāng)村地區(qū)建造有利于旅游度假、休閑觀光的設施，特別是對于深度參與的休閑度假、健康消費旅游模式，要加強規(guī)劃引導。要了解城市消費的多元化發(fā)展趨勢，尊重消費者的選擇，而不要主觀設定強化政府功能，更不要盲目跟風和建造所謂政績工程。對于已經(jīng)上馬的、順應消費趨勢的投資項目，要特別注意不要一哄而上，防止相互攀比造成惡性競爭，要吸引適應消費者需求變化的互補性投資項目，帶動地區(qū)良性發(fā)展，重點是擯棄以GDP為導向的政府決策心理。

要加快改革步伐，特別是適應鄉(xiāng)村振興需要的各項管理制度的改革。比如，是否可以深化探索與投資者相關的土地管理制度改革，推進集體建設用地和農(nóng)村宅基地進入城鄉(xiāng)建設用地一級市場；集體建設用地和宅基地在使用權制度上是否可以進行貸款、抵押和擔保，確保投資者、投入者以及土地所有者的長期利益得到體現(xiàn)；在城市人購買農(nóng)村集體建設用地房屋方面，是否可以放寬條件，通過放寬準入限制，允許參與鄉(xiāng)村振興的投資者和促進農(nóng)村旅游開發(fā)的經(jīng)營者購買農(nóng)村的宅基地和建設用地，或者是合作開發(fā)，銀行等金融機構應研究如何支持這種投資和合作項目。

要允許一定規(guī)模的工業(yè)企業(yè)到小城鎮(zhèn)和村莊落戶，降低企業(yè)的發(fā)展成本，同時為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來長期收益。要改革傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展模式，適應工業(yè)企業(yè)逆城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，形成新的產(chǎn)業(yè)空間布局模式。對于長期閑置的農(nóng)村工業(yè)用地，是否可根據(jù)實際情況調整為服務業(yè)用地，通過小塊拍賣的模式，允許城市資本通過土地投入發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)模式。

政府要加快交通基礎設施建設和網(wǎng)絡基礎設施建設，創(chuàng)造城市資本和消費人口到鄉(xiāng)村投資和消費的良好基礎設施條件。要允許投資者參與交通基礎設施的投入。同時，政府要利用稅收和金融政策，支持鄉(xiāng)村振興項目以及城市資本和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的融合。

總之，充分利用城鎮(zhèn)化發(fā)展和逆城鎮(zhèn)化趨勢支持鄉(xiāng)村振興，已經(jīng)處于最有利的時機。關鍵是各地要因地制宜，尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，制定好規(guī)劃，做好政策支持；前提是處理好政府和市場的關系，區(qū)別不同地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段和逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的表現(xiàn)，充分挖掘現(xiàn)有資源，為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造有利條件。

（作者為中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學家）

【參考文獻】

①《習近平：發(fā)展是第一要務，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動力》，新華網(wǎng)，2018年3月7日。

責編/楊鵬峰   美編/于珊

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