日前，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》（以下簡稱《意見》），嚴格了建設申報條件，對在建項目的風險管控也更加嚴格。

“《意見》繼續(xù)堅持‘量力而行、有序發(fā)展’的方針，并在總結行業(yè)發(fā)展經(jīng)驗的基礎上，按照‘城市有需求、政府有能力、線路有客流、數(shù)據(jù)易統(tǒng)計’的思路調(diào)整了城市軌道交通準入條件。”中國地鐵工程咨詢有限責任公司常務副總經(jīng)理劉遷說。

申報建設地鐵的城市，財政收入、地區(qū)生產(chǎn)總值門檻雙升

近些年來，我國城市軌道交通總體保持有序發(fā)展，對提升城市公共交通供給質(zhì)量和效率、緩解城市交通擁堵、引導優(yōu)化城市空間結構布局、改善城市環(huán)境起到了重要作用。但同時，由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規(guī)劃過度超前、建設規(guī)模過于集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務負擔。

相較于2003年國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》，《意見》提高了申報建設地鐵和輕軌的相關經(jīng)濟指標：申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值“底線”分別由100億元、1000億元調(diào)整為300億元、3000億元；申報輕軌城市的地方財政一般預算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值“底線”則分別從60億元、600億元提高到150億元、1500億元。同時，要求有關部門嚴格審核把關，未達到城市軌道交通建設申報條件的建設規(guī)劃一律不得受理。

“城市軌道交通建設投資大，如地鐵每公里造價動輒七八億元以上，運營期還需要長期依靠財政補貼。因此，需要統(tǒng)籌城市軌道交通建設運營和地方政府財力。”國家發(fā)展改革委綜合運輸研究所副所長李連成表示，“公共財政收入和地區(qū)生產(chǎn)總值是反映城市建設實力的重要指標。2003年以來，材料價格、勞動力成本、征地拆遷費用的上漲，使得目前城市軌道交通項目造價已經(jīng)大幅提高。十幾年前的建設申報條件已經(jīng)滯后于當前經(jīng)濟社會發(fā)展，需要適當調(diào)整。”

《意見》還強化建設規(guī)劃的導向和約束作用，已經(jīng)國家批準的城市軌道交通建設規(guī)劃應嚴格執(zhí)行，原則上不得變更，規(guī)劃實施期限不得隨意壓縮，并進一步明確了規(guī)劃調(diào)整和新一輪建設規(guī)劃報批條件。例如，建設規(guī)劃調(diào)整應在完成規(guī)劃實施中期評估后予以統(tǒng)籌考慮，原則上不得新增項目。原則上本輪建設規(guī)劃實施最后一年或規(guī)劃項目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設規(guī)劃報批工作。

“從目前國家已批準建設城市軌道交通的43個城市來看，基本上能夠達到新的申報條件，說明調(diào)整后的指標既充分考慮了減小對已獲批建設城市軌道交通城市的影響，又兼顧了對新發(fā)展城市的‘門檻’作用。”劉遷說。

增加近期客流強度指標，對提高投資效益具有重要作用

城市有財力，就能建造地鐵嗎？當然不是。

《意見》的另一個亮點是，將人口統(tǒng)計口徑由城區(qū)人口明確為市區(qū)常住人口，并增加擬建線路的初期客運強度指標，即申報地鐵城市，擬建線路的初期客運強度不低于每日每公里0.7萬人，擬建輕軌線路的初期客運強度不低于每日每公里0.4萬人。

“從我國城市發(fā)展特點來看，市區(qū)是整個城市范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化水平最高、經(jīng)濟聯(lián)系最為緊密的區(qū)域。用市區(qū)常住人口作為統(tǒng)計口徑，既考慮了城市發(fā)展實際和交通需求，又兼顧了數(shù)據(jù)可得性和可靠性，是比較合理的。”劉遷表示，客流強度是反映城市軌道交通效益的主要標準。以往僅提出遠期高峰小時斷面流量，由于客流預測周期過長，預測數(shù)據(jù)較實際情況往往存在較大差異。因此，迫切需要能夠較為準確反映城市軌道交通客流特征的指標。

“《意見》增加了近期客流強度指標，對提高線路建成后的客流需求、保障城市軌道交通線路運營的基本客票收入、提高投資效益具有重要作用。”劉遷說。

李連成也認為，政府要把人民創(chuàng)造的社會財富用好，用在必須和急需的地方，才能發(fā)揮最大的經(jīng)濟社會效益。城市軌道交通有地鐵、輕軌等多種系統(tǒng)制式，造價不同、適應的運量規(guī)模不同。要按照經(jīng)濟適用原則，合理選擇系統(tǒng)制式，控制工程投資，提高城市軌道交通投資效益。

嚴控債務風險，對列入地方政府債務風險預警范圍的城市，暫緩審批新項目

“這些年來，我國城市軌道交通發(fā)展總體有序，大部分線路受到了人民群眾的廣泛認可。但是，有的城市發(fā)展城市軌道交通急于求成，有的城市追求過高建設標準，有的城市提出建設城市軌道交通的需求但客流支撐不足，因此《意見》強調(diào)發(fā)展城市軌道交通必須堅持‘有序’，即有管理秩序、有建設標準和合理節(jié)奏。”李連成說。

根據(jù)《意見》，城市申請建設地鐵、輕軌的門檻更高了，在建項目的管控也更嚴格了。

規(guī)范項目審批。未列入建設規(guī)劃的項目不得審批，嚴禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗線、旅游線等名義違規(guī)變相建設地鐵、輕軌項目。已審批項目要合理把握建設節(jié)奏，城市政府和相關企業(yè)不得不顧條件提前實施項目、隨意壓縮工期。

強化資金保障。除城市軌道交通建設規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。強化城市政府對城市軌道交通項目全壽命周期的支出責任，規(guī)范開展政府和社會資本合作。

嚴控地方債風險。嚴格防范城市政府因城市軌道交通建設新增地方政府債務風險，嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債。對舉債融資不符合法律法規(guī)或未落實償債資金來源的城市軌道交通項目，發(fā)展改革部門不得審批；對列入地方政府債務風險預警范圍的城市，應暫緩審批其新項目。

“在城市軌道交通發(fā)展中，關鍵是要統(tǒng)籌城市居民需求和城市建設能力的關系。既要盡力而為，緩解城市交通擁堵、提升人民群眾出行質(zhì)量；又要量力而行，科學有序，不造成城市可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟負擔。”李連成說。

《 人民日報 》（ 2018年07月16日 02 版）