新一輪行政審批改革涉及了政府職能的核心，即權力邊界問題——

改革開放以來，我國已經(jīng)進行了多次機構改革。自1988年第二次機構改革首次提出“轉變政府職能”并把政府職能轉變作為機構改革的關鍵以來，政府職能的改革發(fā)生了三次轉變。

第一次轉變著眼于機構改革，從精簡機構精簡人轉向政府職能適應經(jīng)濟體制改革的要求。

1982年第一次機構改革的一個重要特點是精簡機構精簡人，縮小政府的組織規(guī)模和人員規(guī)模。但是，機構和人員在第二次機構改革時出現(xiàn)了反彈和再度膨脹，這表明精簡后的政府機構并不適應后來變化了的經(jīng)濟體制。這就需要“按照加強宏觀管理和減少直接控制的原則，轉變職能，劃清職責范圍，配置機構。該撤銷的撤銷，該加強的加強，該增加的增加，不搞簡單的撤并機構和裁減人員，使改革后的機構能夠比較適應經(jīng)濟體制改革和發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟的要求”。

從中可以看到，這一次政府職能轉變涉及了兩個方面：一是改變政府行使職能的行為方式。新的行為方式強調宏觀管理和減少直接控制，也就是要從原來的微觀管理和直接管理轉向宏觀管理和間接管理。二是轉變政府行使職能的組織方式，重點是轉變同經(jīng)濟體制改革關系極為密切的經(jīng)濟管理部門行使職能的組織方式。這表明改革已經(jīng)開始涉及政府職能如何適應新的變化的經(jīng)濟體制的需要，而不再局限于簡單的機構和人員數(shù)量的增減。

第二次轉變是從注重經(jīng)濟發(fā)展轉向公共服務。

政府職能這一轉變的催化劑是2003年發(fā)生的SARS。SARS反映了當時中國政府在衛(wèi)生公共服務領域里一種非常窘迫的狀況，促使人們反思政府以往埋頭搞GDP的目的是什么？于是，2003年后提出了政府的四項職能：經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，服務型政府應運而生。在履行新的職能方面，改革涉及了三方面內容，即大部制改革、行政審批改革以及擴大人民民主和促進社會公正的改革。

大部制改革是針對原有管理體制的不合理而言的，這一不合理表現(xiàn)在部門重疊、職能錯位和交叉，它導致部門扯皮、運作不暢、辦事效率低下，導致資源浪費或使資源無法得到最大程度利用，無法及時有效地提供公共服務和進行社會管理。大部制改革實質在于以更有效的管理體制來提高公共服務質量，其核心在于“政府職能必須以提供公共產(chǎn)品和公共服務為己任，從而使得政府權力得以規(guī)范、回歸公共服務”。

行政審批制度改革從2001年起步，中國加入WTO以及不久開始的服務型政府建設推進了行政審批改革。這一改革的核心是處理政府與社會和市場的關系問題，但改革之初的重點并不在這里，而是定位在政府運作方式的改變上，具體的做法就是撤銷和減少行政審批項目，即“減少行政審批，少管微觀，多管宏觀，少抓事前的行政審批，多抓事后的監(jiān)督檢查，切實加強監(jiān)督和落實”。作為職能轉變的一個重要舉措，行政審批改革在初期更多是作為服務型政府建設的一項內容來推進的，比如降低市場主體的進入門檻，減少審批環(huán)節(jié)、取消對市場主體的一些不必要的管制，以期通過這樣的改革來更好地為市場主體服務，更好地為社會服務。

再者是擴大人民民主和促進社會公正方面的改革。政府職能從經(jīng)濟建設即生產(chǎn)轉向分配，轉向公共服務，使公民權利和公平公正問題凸顯了出來。這方面的改革在地方層面有不同程度的進展，但缺少在機構改革中類似大部制改革或行政審批改革之類的大舉措。

第三次轉變是資源配置從政府主導轉向市場主導。

盡管第二次職能轉變將政府的重心從經(jīng)濟發(fā)展轉向公共服務，但改革以來形成的政府主導經(jīng)濟發(fā)展的模式并沒有發(fā)生顯著變化。這同改革之初的路徑選擇有關。在經(jīng)濟發(fā)展方面，中國選擇的是政府主導經(jīng)濟發(fā)展的東亞模式，通過政府的作用來推動經(jīng)濟的發(fā)展。

這一模式對于中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展起到了重要作用，但也帶來了一些負面影響，這主要表現(xiàn)在：政府經(jīng)濟職能的強化導致政府其他職能的弱化；對數(shù)量的追求導致了對質量的忽略；對經(jīng)濟的深度干預導致了尋租空間的擴大；權力的無節(jié)制使用導致政府公信力的下降。當中國的經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，這一模式遭到了越來越多的挑戰(zhàn)。新的發(fā)展要求在資源配置中讓市場發(fā)揮決定性作用，第七次機構改革涉及的政府職能轉變主要是圍繞這一點來做的，采取的主要舉措是以“放管服”為標志的行政審批制度改革。

與以往的行政審批改革不同，這一輪行政審批改革的核心點是簡政放權和建立權力清單，它涉及了政府職能核心的權力問題。因此，此次行政審批改革不僅僅是政府行使職能方式的轉變，它更多涉及了政府職能定位問題。簡政放權和建立權力清單的實質是確立政府與市場和社會的權力邊界，確定政府的權力范圍，法無授權不可為，這是政府職能轉變中具有實質意義的轉變。

（作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博士生導師）