自監(jiān)察法頒布實(shí)施以來,我國(guó)監(jiān)察體制改革邁出了重大步伐。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署,是重大的組織創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新,是健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重大舉措,是中國(guó)推進(jìn)法治反腐的重大里程碑。
加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)
中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。十八大以來,全面從嚴(yán)治黨成效卓著,反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展,其根本在于以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。
監(jiān)察法的頒布實(shí)施,就是將黨的主張變?yōu)閲?guó)家意志,通過法律把黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制固定下來。改革后,黨對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的領(lǐng)導(dǎo),由原來側(cè)重“結(jié)果領(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;全過程領(lǐng)導(dǎo)”,確保黨牢牢掌握反腐敗斗爭(zhēng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證。
監(jiān)察體制改革前,影響反腐敗工作成效的原因主要有:行政監(jiān)察范圍過窄,大量公職人員游離于監(jiān)察范圍之外;反腐敗機(jī)構(gòu)眾多、力量分散、職能重疊,難以形成監(jiān)督合力;對(duì)公職人員的日常監(jiān)督不夠,公職人員違反國(guó)家法律但尚未觸犯刑法的職務(wù)違法行為成為監(jiān)督的空白。此次改革,以依規(guī)治黨與依法治國(guó)相結(jié)合為主線,推進(jìn)了黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重大體制變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和制度創(chuàng)新。
實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一。改革后,紀(jì)委監(jiān)委合署辦公,反腐敗決策指揮體系更加集中、資源力量更加優(yōu)化、手段措施更加豐富,實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督邏輯和國(guó)家監(jiān)督邏輯有效融合和互補(bǔ)。
實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)督對(duì)象的全覆蓋。黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)黨組織和黨員干部監(jiān)督全覆蓋,國(guó)家監(jiān)察實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋。
實(shí)現(xiàn)對(duì)履職行為的全覆蓋。為了解決對(duì)黨員和公職人員履職行為的監(jiān)督空白,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)突出日常監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)對(duì)“違反黨紀(jì)”“職務(wù)違法”“職務(wù)犯罪”行為監(jiān)督全覆蓋,實(shí)現(xiàn)黨的紀(jì)律、監(jiān)察法、刑法三者的有機(jī)銜接,管住了“好公職人員”到“階下囚”的廣闊地帶。
實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)督領(lǐng)域的全覆蓋。監(jiān)察法規(guī)定了“最強(qiáng)陣容”的派駐監(jiān)督制度。派駐或派出的范圍不僅包括本級(jí)黨的機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位,而且包括街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不設(shè)置人民代表大會(huì)制度的地區(qū)、企業(yè)、高校等。監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員對(duì)派駐或者派出它的監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),不受駐在部門的領(lǐng)導(dǎo),具有開展工作的獨(dú)立地位,有效地保證了監(jiān)督權(quán)威。
獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)
根據(jù)憲法規(guī)定,監(jiān)察委員會(huì)是人大選舉產(chǎn)生的行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān),依照法律規(guī)定,獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)是獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)。要強(qiáng)調(diào)的是,監(jiān)察委員會(huì)是專門負(fù)責(zé)監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān),而不是全面監(jiān)督公職機(jī)關(guān)和公職人員的機(jī)關(guān),監(jiān)察委員會(huì)并未包攬監(jiān)督權(quán)。根據(jù)憲法規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),行使國(guó)家最高監(jiān)督權(quán)。監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力由權(quán)力機(jī)關(guān)授予并受權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,其職權(quán)范圍由權(quán)力機(jī)關(guān)以憲法或法律限定。
監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象僅僅是“人”而不是“單位”,監(jiān)察法明確規(guī)定,各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察”,而“監(jiān)督本級(jí)人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院和人民檢察院的工作”則是各級(jí)人大及其常委會(huì)的職責(zé)。
監(jiān)察法規(guī)定,監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。監(jiān)督是監(jiān)察委員會(huì)的基本職責(zé)。監(jiān)察機(jī)關(guān)是“監(jiān)督機(jī)關(guān)”而不是“辦案機(jī)關(guān)”,首要任務(wù)是代表黨和國(guó)家,依照憲法、監(jiān)察法和有關(guān)法律法規(guī),監(jiān)督所有公職人員行使公權(quán)力的行為,確保公權(quán)力不被濫用。監(jiān)察機(jī)關(guān)的“監(jiān)督”與黨內(nèi)監(jiān)督中的“監(jiān)督”都強(qiáng)調(diào)日常監(jiān)督檢查,具有相通性。
調(diào)查是監(jiān)察委員會(huì)的核心職責(zé)。調(diào)查的內(nèi)容包括公職人員涉嫌職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為,既管“違法”又管“犯罪”,管住“好公職人員”到“階下囚”的廣闊領(lǐng)域,這與之前檢察機(jī)關(guān)的反貪污、反失職瀆職行為有著本質(zhì)的區(qū)別。
處置是監(jiān)察委員會(huì)的重要職責(zé),方式包括:作出政務(wù)處分,進(jìn)行問責(zé),將調(diào)查結(jié)果移送檢察院依法審查、提起公訴,提出監(jiān)察建議等。
健全統(tǒng)一決策、一體化運(yùn)行的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)制
監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的是偵查權(quán)還是調(diào)查權(quán)?根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的是調(diào)查權(quán),而非偵查權(quán)。調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)有本質(zhì)不同。
主體不同。偵查是公安機(jī)關(guān)、人民檢察院在辦理案件過程中的專有職權(quán),而憲法、監(jiān)察法、刑事訴訟法均未賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)偵查權(quán)。
手段措施不同。刑事訴訟法賦予了檢察機(jī)關(guān)特定的強(qiáng)制性措施,特別是拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留和逮捕五種“強(qiáng)制措施”。此次改革并沒有將上述強(qiáng)制措施轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機(jī)關(guān)。目前監(jiān)察法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的12項(xiàng)措施,都是之前紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中使用、比較成熟的手段。改革后,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有增加新的權(quán)限,而是將之前使用的手段納入法治軌道,接受法律約束。從該意義上講,此次改革后,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅沒有所謂的“擴(kuò)權(quán)”,反而是“限權(quán)”。
對(duì)象不同。偵查的對(duì)象是普通的刑事犯罪嫌疑人,而調(diào)查對(duì)象是行使公權(quán)力的公職人員,調(diào)查的內(nèi)容是職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。
適用范圍不同。偵查程序是刑事訴訟的初始程序,而根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)并不參與訴訟活動(dòng),僅負(fù)責(zé)調(diào)查,查明涉嫌職務(wù)犯罪的移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴,由檢察機(jī)關(guān)行使批捕權(quán)、公訴權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)等法律監(jiān)督權(quán)能。
根據(jù)黨中央要求,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公,實(shí)質(zhì)就是一套人馬、雙重職責(zé),紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既是執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)又是執(zhí)法機(jī)關(guān),必須對(duì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通,對(duì)外實(shí)現(xiàn)法法銜接。
實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通,關(guān)鍵是優(yōu)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作流程,實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)審查與依法調(diào)查有序?qū)印⑾嗷ヘ炌?,推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察一體進(jìn)程。當(dāng)前要重點(diǎn)理清信訪舉報(bào)、線索處置、初核、立案、審查調(diào)查、黨紀(jì)政務(wù)處分、移送起訴等環(huán)節(jié)的制度、程序和方法,強(qiáng)化對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約,健全內(nèi)控機(jī)制,嚴(yán)防“燈下黑”。
實(shí)現(xiàn)法法銜接,關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法執(zhí)法機(jī)關(guān)相互銜接,監(jiān)察程序與司法執(zhí)法程序有序?qū)?。?dāng)前要進(jìn)一步明確監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的具體案件管轄權(quán),健全公安機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為的配合機(jī)制,完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件的審查、公訴機(jī)制。要構(gòu)建科學(xué)合理的調(diào)查權(quán)司法控制機(jī)制,嚴(yán)防調(diào)查權(quán)濫用。
此外,要推進(jìn)監(jiān)察官隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè),盡快制定監(jiān)察官法,對(duì)監(jiān)察官的職責(zé)、義務(wù)和權(quán)利、任職條件、任免、等級(jí)、考核、獎(jiǎng)懲、申訴控告等作出明確規(guī)定。
(作者:王希鵬,系中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副研究員)