1978—2016年期間，中國實際國民總收入年均增長9.6%，是同期世界上最快、持續(xù)時間最長的增長速度。這個時期，中國的城市化速度也是世界上最快的，城市化率從17.9%提高到56.8%，每年以3.08%的速度提高，不僅遠(yuǎn)快于高收入國家平均水平（0.33%）和低收入國家平均水平（1.39%），也明顯快于處于類似人口轉(zhuǎn)變階段國家的平均水平（1.75%），以及處于相同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的中等偏上收入國家平均水平（1.65%）。這個時期中國對世界城市人口增量的貢獻(xiàn)為25.6%。
過去40年中國快速城市化的進(jìn)程中，人口從農(nóng)村向城市的遷移、勞動力從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的重新配置，這都充分展示了相關(guān)改革如何消除阻礙生產(chǎn)要素流動和重新配置的體制障礙，從而把有利的人口特征轉(zhuǎn)化為高速經(jīng)濟(jì)增長、顯著結(jié)構(gòu)調(diào)整和深刻社會變遷的改革進(jìn)程。因此，城市化推進(jìn)的過程及其揭示的體制變革、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、增長貢獻(xiàn)和分享效應(yīng)，可以成為改革開放促進(jìn)發(fā)展、實現(xiàn)分享過程的一個全方位縮影。
中國特色城市化的特征化事實
經(jīng)濟(jì)發(fā)展由總量增長和結(jié)構(gòu)變化構(gòu)成。增長的一個重要源泉是生產(chǎn)率，核心是配置效率。所以，促進(jìn)要素特別是勞動力流動，是發(fā)展的關(guān)鍵，也是城市化的核心。改革是為了改變抑制發(fā)展的機(jī)制，以及消除阻礙資源合理配置的體制障礙，后者集中表現(xiàn)在對要素退出、流動和進(jìn)入的阻礙上。根據(jù)這一邏輯，可以概括出中國特色城市化（在很大程度上也是中國改革過程）的三個特征化事實。
事實一：農(nóng)業(yè)激勵制度的改變使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率得到改善是勞動力退出低生產(chǎn)率產(chǎn)業(yè)的前提。
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制按照人口和勞動力數(shù)量把土地承包到戶，規(guī)定必須完成的農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)購數(shù)量和集體提留，增產(chǎn)部分完全歸農(nóng)戶所有并自由支配。這種激勵機(jī)制的變化極大提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，農(nóng)業(yè)增加值和糧食單產(chǎn)的年均增長率，分別從1975—1980年的0.9%和3.1%，提高到1980—1984年的9.9%和7.2%。
從這一步改革與后來發(fā)展過程之間的聯(lián)系，可以看到一個重要事實：激勵改善導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高，創(chuàng)造了勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移的必要條件；而實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所必然導(dǎo)致的對人民公社的廢除，是勞動力轉(zhuǎn)移的第一個體制突破。由于中國的改革與發(fā)展是互相促進(jìn)的，市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型又與二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展交織在一起，這個勞動力轉(zhuǎn)移不僅是突破體制束縛的表現(xiàn)，還是消化農(nóng)業(yè)剩余勞動力的現(xiàn)象，從而是資源重新配置過程的開端。
事實二：經(jīng)濟(jì)增長和非農(nóng)就業(yè)擴(kuò)大促進(jìn)勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)和產(chǎn)業(yè)間流動。
改革時期的中國經(jīng)濟(jì)高速增長，并不僅是對一個舊增長常態(tài)（或生產(chǎn)可能性邊界）的回歸。事實上，這個時期形成的人口機(jī)會窗口，從要素積累和配置以及生產(chǎn)率提高等方面幫助形成了更高的潛在增長率。在體制改革釋放出這個潛在增長能力，并且在需求因素（城鄉(xiāng)就業(yè)擴(kuò)大和收入提高保持的不斷增長的消費(fèi)需求、經(jīng)濟(jì)增長引致的巨大投資需求、對外開放獲得的外部需求）的配合下，潛在增長率得以實現(xiàn)為實際高速增長。因此，促進(jìn)勞動力流動，將其配置到生產(chǎn)率更高的就業(yè)領(lǐng)域，是兌現(xiàn)人口紅利的關(guān)鍵。
隨著微觀激勵的改善，勞動力剩余迅速顯性化。剩余勞動力轉(zhuǎn)移的壓力促進(jìn)了一系列體制性障礙的逐步拆除，并最終使勞動力得以重新配置。特定時期農(nóng)業(yè)勞動力的剩余狀況和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的對勞動力的需求，決定了勞動力流動的動力和方向。農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，先后經(jīng)歷了從“以糧為綱”到多種經(jīng)營，從單一的種植業(yè)到農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展，從農(nóng)業(yè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，從“離土不離鄉(xiāng)”到進(jìn)入小城鎮(zhèn)直至大中城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的重新配置。
這一時期，在勞動力重新配置的同時，還經(jīng)歷著從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)型。以下幾個關(guān)鍵改革對促進(jìn)勞動力流動具有突破性意義。其一，農(nóng)民于1983年獲準(zhǔn)從事農(nóng)產(chǎn)品的長途販運(yùn)和自銷，第一次突破了就業(yè)的地域限制；其二，1988年政府開始允許農(nóng)民自帶口糧到鄰近城鎮(zhèn)就業(yè)，第一次打破了城鄉(xiāng)就業(yè)藩籬；其三，隨著20世紀(jì)90年代初糧票等票證制度取消，農(nóng)村勞動力進(jìn)入各級城鎮(zhèn)居住、就業(yè)不再遭遇有形的障礙。
根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個月及以上的農(nóng)村勞動力于2017年達(dá)到1.72億人，其中80%進(jìn)入城鎮(zhèn)居住和就業(yè)。這個人類歷史上最大規(guī)模的勞動力流動及與之相伴的資源重新配置，對中國經(jīng)濟(jì)的高速增長以及勞動生產(chǎn)率的大幅度提高，都作出了顯著貢獻(xiàn)。
事實三：拆除制度障礙推動勞動力進(jìn)入生產(chǎn)率更高的城市部門。
在20世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始為轉(zhuǎn)移勞動力創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機(jī)會。1992年以后沿海地區(qū)勞動密集型制造業(yè)迅速發(fā)展，開始吸納大規(guī)?？绲貐^(qū)遷移勞動力，形成了最初的民工潮。到20世紀(jì)90年代后期，面臨嚴(yán)峻經(jīng)營困難，國有企業(yè)大刀闊斧地進(jìn)行了用工制度改革，從此打破了就業(yè)“鐵飯碗”。在獲得一定社會保障的條件下，下崗職工需通過勞動力市場實現(xiàn)再就業(yè)，新成長勞動力也實現(xiàn)了自主擇業(yè)，市場配置勞動力的機(jī)制逐漸形成，也為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力提供了日益均等的競爭就業(yè)機(jī)會。
2017年，全部實現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工中，29.9%在制造業(yè)，18.9%在建筑業(yè)，48.0%在第三產(chǎn)業(yè)。近年來，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力占城鎮(zhèn)全部就業(yè)的比重已經(jīng)超過1/3。農(nóng)民工以其規(guī)模和年齡優(yōu)勢（超過半數(shù)在40歲以下）保證了城市的勞動力供給。因此，改革時期中國特色的城市化，既是高速經(jīng)濟(jì)增長的實現(xiàn)方式，也應(yīng)與這個增長奇跡享有同樣的聲譽(yù)。
發(fā)展階段變化下城市化新內(nèi)涵
中國勞動年齡人口的增長于2010年到達(dá)峰值，隨后進(jìn)入負(fù)增長階段。這一人口轉(zhuǎn)折點(diǎn)不僅從勞動力供給、人力資本改善、資本回報率以及資源重新配置等方面產(chǎn)生對經(jīng)濟(jì)增速的不利影響，還傾向于減慢城市化速度。2010—2017年期間，城市化率的提高速度呈現(xiàn)遞減趨勢，年提高率從3.33%下降到2.04%。而根據(jù)一般發(fā)展規(guī)律，中國城市化的任務(wù)遠(yuǎn)未完成。從城市化率指標(biāo)看，中國要達(dá)到所處收入組即中等偏上收入國家65%的平均水平，尚有一定的差距。
過去40年中，以拆除制度性障礙促進(jìn)勞動力從低生產(chǎn)率部門退出，在城鄉(xiāng)、地區(qū)和產(chǎn)業(yè)間流動，實現(xiàn)對高生產(chǎn)率部門的進(jìn)入為特征的中國特色城市化道路，是二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效經(jīng)驗。隨著人口條件的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，這些經(jīng)驗按照內(nèi)在的邏輯實現(xiàn)更新，是推動城市化從高速擴(kuò)張到高質(zhì)量提升的關(guān)鍵，與此同時，中國特色城市化道路也將在勞動力的退出、流動和進(jìn)入方面產(chǎn)生新的內(nèi)涵。
退出的動力：從激勵制度的變革到生產(chǎn)方式的變革。
農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率大幅提高及與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)趨同發(fā)生在20世紀(jì)80年代，而自20世紀(jì)90年代以來，雖然勞動力始終大規(guī)模轉(zhuǎn)移，而且在城鄉(xiāng)普遍呈現(xiàn)勞動力短缺的情況下，農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用越來越具有節(jié)約勞動的性質(zhì)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中資本替代勞動的過程已經(jīng)加速，然而，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間的生產(chǎn)率差距卻沒再顯著縮小。其原因在于，由于農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模過于狹小，在物質(zhì)費(fèi)用大幅增加的情況下，出現(xiàn)資本報酬遞減現(xiàn)象，導(dǎo)致勞動生產(chǎn)率未能伴隨資本投入的增加而提高。與1978—1984年相比，2007—2013年糧食生產(chǎn)中勞動邊際生產(chǎn)力提高了數(shù)十倍，而資本邊際生產(chǎn)力則顯著降低。
因此，進(jìn)一步釋放農(nóng)業(yè)勞動力，必須根據(jù)變化了的情況，打破制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)代化的瓶頸，突破口便是通過土地制度改革，鼓勵土地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。很長時間以來，“三農(nóng)”政策的導(dǎo)向著眼于從多取少予向多予少取轉(zhuǎn)變，對改造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聚焦不夠。加強(qiáng)這一導(dǎo)向，有賴于這個產(chǎn)業(yè)的自身發(fā)展能力以及競爭力的提升，也是勞動力流動從而提高資源配置效率的基礎(chǔ)，因此，“三農(nóng)”政策應(yīng)該更加聚焦于生產(chǎn)方式本身，政府各項投入應(yīng)以擴(kuò)大土地規(guī)模為導(dǎo)向。
流動的目標(biāo)：從橫向為主的流動到橫向流動引致的縱向流動。
在城鄉(xiāng)勞動力市場日益發(fā)育的條件下，農(nóng)民工已在更大的地域范圍流動，總體方向是從中西部農(nóng)村流向沿海城市。在2017年外出農(nóng)民工中，44.7%的流動范圍是跨越省界的，而中西部外出農(nóng)民工的跨省流動比例高達(dá)56.5%。勞動力轉(zhuǎn)移和流動越來越充分以及流動范圍的擴(kuò)大，顯著地縮小了地區(qū)間的工資差距。2017年中部和西部農(nóng)民工平均工資分別相當(dāng)于東部平均工資的90.6%和91.1%，工資趨同趨勢明顯增強(qiáng)。然而，這只說明勞動力橫向流動的效果。完整的社會流動是指通過橫向流動的擴(kuò)大，使處于社會分層不同位置的個人和家庭，有更多機(jī)會沿著分層結(jié)構(gòu)階梯實現(xiàn)社會縱向流動。
為了更充分地發(fā)揮城市化促進(jìn)社會流動的功能，需要在勞動力橫向流動的基礎(chǔ)上，推進(jìn)人口和家庭的縱向流動。作為反映社會公平程度的社會（縱向）流動性，是一整套社會政策的綜合結(jié)果，也是政策調(diào)整的重要依據(jù)，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)和預(yù)期效果最明顯的著力點(diǎn)，就是從滿足基本公共服務(wù)需求、消除阻礙流動的體制機(jī)制弊端入手，把農(nóng)民工及其家庭培育為真正的中等收入群體。
進(jìn)入的身份：從作為勞動者的進(jìn)入到作為居民的進(jìn)入。
在當(dāng)下的中國，增強(qiáng)勞動力縱向流動的關(guān)鍵，是在更高層次和更深程度上為農(nóng)民工群體開啟進(jìn)入城市部門和社會的大門，戶籍制度改革是破除流動障礙的關(guān)鍵。戶籍制度改革之所以舉步維艱，在于改革的收益與成本之間存在不對稱關(guān)系。研究表明，戶籍制度改革可以通過增加勞動供給和提高資源配置效率，顯著提高中國經(jīng)濟(jì)潛在增長率。推進(jìn)戶籍制度改革，讓農(nóng)民工及其家庭以市民身份進(jìn)入城市的關(guān)鍵，在于中央政府對改革進(jìn)行頂層設(shè)計，創(chuàng)新性地安排改革成本的分擔(dān)和改革收益的分享，形成激勵相容。鑒于戶籍制度改革的潛在收益，對中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長和中國社會公平正義的提高有巨大的正外部效應(yīng)，這項改革具有全國層面公共品的性質(zhì)。因此，中央政府承擔(dān)更大的改革成本支出責(zé)任，有助于切實推動這項改革并取得成效。
中國特色城市化經(jīng)驗的一般意義
40年來的經(jīng)濟(jì)改革破除了要素積累和配置的體制障礙，創(chuàng)造出了高速增長的充分條件；特定的人口轉(zhuǎn)變階段與改革時期的高度重合，為高速增長提供了必要條件；中國特色城市化則是把改革、發(fā)展和分享融為同一過程，把潛在增長率轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的實踐載體。剩余勞動力的退出、流動和進(jìn)入，構(gòu)成了中國特色城市化的過程和內(nèi)涵，也是總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗，提煉其一般意義以及揭示進(jìn)一步改革和發(fā)展方向的有益角度。
中國特色城市化的經(jīng)驗表明，對傳統(tǒng)體制的改革既創(chuàng)造微觀激勵又獲得宏觀效率，符合幾乎所有的經(jīng)濟(jì)增長、結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會變遷規(guī)律，卻又密切結(jié)合了國情，與特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、人口轉(zhuǎn)變階段以及面臨的體制狀況相對應(yīng)。遵循相同的邏輯，已經(jīng)獲得成功的經(jīng)驗可以發(fā)揚(yáng)光大，同時又可以順應(yīng)變化了的情形，更新已有經(jīng)驗的內(nèi)涵，完成未竟的改革和發(fā)展任務(wù)。
各國都有自身發(fā)展的必要條件，并且常常是獨(dú)特的。中國以城市化為代表的改革和發(fā)展經(jīng)驗，可以為解決一般性的發(fā)展問題提供答案：第一，通過改革解決要素積累的激勵問題和要素重新配置的機(jī)制問題，把必要條件轉(zhuǎn)化為實際經(jīng)濟(jì)增長；第二，立足于勞動力重新配置促進(jìn)充分就業(yè)，把改革、開放、發(fā)展和分享融為一體，獲得全社會對改革的共識，使改革得以持續(xù)推進(jìn)；第三，隨著發(fā)展階段變化而不斷調(diào)整改革的重點(diǎn)，以保持和挖掘經(jīng)濟(jì)增長的必要條件。
（作者：蔡昉，系中國社會科學(xué)院副院長、學(xué)部委員）
