20年來(lái)，“單位重心”向“基層重心”的轉(zhuǎn)換一直在持續(xù)——

新中國(guó)成立后，受高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)城市管理一度實(shí)行的是以“單位制”為主以“街居制”為輔的“雙重治理結(jié)構(gòu)”。社會(huì)治理和公共服務(wù)的主要承擔(dān)者不是“街道”，而是一個(gè)個(gè)相對(duì)封閉且為國(guó)家所有的“單位”。大部分社會(huì)成員的個(gè)人事務(wù)，如就業(yè)、教育、婚育、醫(yī)療、矛盾調(diào)解、思想教育均在單位內(nèi)完成，可以說(shuō)，社會(huì)治理的重心在單位而不在屬地街道和居委會(huì)。

改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)變革不僅塑造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡，也深刻改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)結(jié)構(gòu)及國(guó)家對(duì)社會(huì)的治理機(jī)制。原有的“雙重治理結(jié)構(gòu)”在三種巨大力量的沖擊下逐步瓦解。

第一是市場(chǎng)化的力量。國(guó)有企業(yè)改制和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展解構(gòu)了“單位”一統(tǒng)天下的局面，造就了大量的、國(guó)家行政控制之外的“單位”。經(jīng)濟(jì)獨(dú)立使得這些“單位”不再承擔(dān)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有企業(yè)所承擔(dān)的管理和服務(wù)職能，而以“社會(huì)化”的名義將之讓渡給地方政府系統(tǒng)承擔(dān)，因此個(gè)人對(duì)國(guó)家單位的直接依附性開(kāi)始降低。

第二是城市化的力量。上世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)城市化幾乎以每年一個(gè)百分點(diǎn)的速度快速推進(jìn)，原有僵化的戶籍制度隨之轉(zhuǎn)型變革，大量人口特別是流動(dòng)人口向城市聚集，人口密度迅速提高，社會(huì)管理任務(wù)和難度呈幾何級(jí)數(shù)上升，而“單位”已無(wú)法再吸納和化解這些人口和事務(wù)，客觀上要求本處于從屬地位的屬地組織（街居）擔(dān)負(fù)更多社會(huì)管理責(zé)任。

第三是社會(huì)化的力量。國(guó)家允許并扶持各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等社會(huì)組織發(fā)展，甚至通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式幫助其生長(zhǎng)壯大，原來(lái)被封閉的社會(huì)空間逐步打開(kāi)，公民通過(guò)新的載體——社會(huì)組織參與到公共事務(wù)和社會(huì)治理中來(lái)，社會(huì)治理的主體也由單一的國(guó)家（包括政黨與政府）擴(kuò)展為多種社會(huì)主體。

“雙重治理結(jié)構(gòu)”的解體客觀上要求國(guó)家在基層治理層面尋找新的組織化載體和路徑，以街道、居委會(huì)等為主體結(jié)構(gòu)的基層政權(quán)正好擔(dān)負(fù)起了這樣的歷史責(zé)任。我們看到，正是從上世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，在一些地方，加強(qiáng)社區(qū)管理和服務(wù)能力開(kāi)始被提上國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的重要議程。為配合這一變遷，上海這樣的大城市開(kāi)始構(gòu)建“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”，推動(dòng)城市管理的資源、權(quán)力和責(zé)任向區(qū)政府及其以下層面移動(dòng)。這個(gè)過(guò)程其實(shí)可以說(shuō)明，社會(huì)治理重心下移是上世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)家治理體系因應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷所采取的一種組織性調(diào)整。

20年來(lái)，“單位重心”向“基層重心”的轉(zhuǎn)換一直在持續(xù)，“街居制”的職能、責(zé)任、規(guī)模、人員和財(cái)力都在不斷擴(kuò)大，其在基層社會(huì)治理中的作用相比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代有了重大提升。但另一方面，這一過(guò)程也并非是完全單一線性的。由于一些制度安排以及橫向監(jiān)督的制度缺失，資源和權(quán)力常常處于“收”和“放”的張力中，當(dāng)強(qiáng)調(diào)“活力”時(shí)，權(quán)力會(huì)一定程度上下放給基層，而當(dāng)強(qiáng)調(diào)“規(guī)范”時(shí)，權(quán)力又會(huì)通過(guò)“條線”進(jìn)行上收。如此起伏，以保證基層“有權(quán)、有人、有力”為目標(biāo)的治理重心下移并未完全到位，基層政權(quán)“小馬拉大車(chē)”、人才缺乏、組織虛弱渙散的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)。在許多大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，甚至出現(xiàn)基層政權(quán)超負(fù)荷運(yùn)作、社會(huì)脫序以及公共服務(wù)資源嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)象。

在這種歷史背景下，新時(shí)代推進(jìn)社會(huì)治理重心下移就不能重走簡(jiǎn)單擴(kuò)充基層人員編制和隊(duì)伍的老路，應(yīng)該在切實(shí)“放權(quán)、放人、放資源”的基礎(chǔ)上，就一些深層次的體制機(jī)制問(wèn)題著力謀劃、探索和突破。在我看來(lái)，可以著重從以下幾方面入手：一是通過(guò)重心下移彌補(bǔ)“單位制”消解后的地方治理空白，特別是自主性治理架構(gòu)的缺失，形成政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)；二是通過(guò)重心下移彌補(bǔ)“條塊分割”造成的管理縫隙，克服管理“碎片化”傾向，有效整合資源、形成合力，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制；三是通過(guò)重心下移彌補(bǔ)基層共同體的缺失，重塑基層社會(huì)的公共理性和公共精神，推動(dòng)基層公共空間的良性生長(zhǎng)和發(fā)展。

（作者為上海師范大學(xué)行政管理系主任、教授）