以2012年12月4日《十八屆中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》的出臺為標(biāo)志，中國的反腐敗斗爭邁向了一個新的高度，體現(xiàn)了鮮明的時代特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了中國腐敗治理的巨大變革。
腐敗治理的變革與成就
從改變作風(fēng)入手改正官場腐敗陋習(xí)。針對長期以來群眾反映強(qiáng)烈的三公浪費(fèi)現(xiàn)象和形式主義、奢糜之風(fēng)等四風(fēng)問題，中央政治局率先垂范，以上率下，首先明確了政治局改進(jìn)作風(fēng)的八項(xiàng)規(guī)定，并在隨后的工作中身體力行。這一“堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)帶頭、以上率下，層層立標(biāo)桿作示范”的工作方式也成為十八大以來中央在反腐敗、全面從嚴(yán)治黨等工作中的一個鮮明特征。在此之后，地方各級黨委也積極響應(yīng)、嚴(yán)格執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定、反對四風(fēng)，并以相互學(xué)習(xí)的方式深入貫徹這些規(guī)定。在治理機(jī)制上，強(qiáng)調(diào)抓住關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、關(guān)鍵少數(shù)，公開實(shí)名曝光及時處理，以達(dá)到紀(jì)律震懾的效果。并在體制內(nèi)有序充分發(fā)動群眾，在各級紀(jì)委網(wǎng)站設(shè)立違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神、侵害群眾利益等的網(wǎng)上曝光舉報(bào)專區(qū)，為主要節(jié)假日開設(shè)專門網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)渠道方便群眾舉報(bào)。地方各級紀(jì)委發(fā)現(xiàn)一起、處理一起、實(shí)名通報(bào)一起，中央紀(jì)委每周集中通報(bào)、每月集中統(tǒng)計(jì)全國處理違反八項(xiàng)規(guī)定與反四風(fēng)建設(shè)、侵害群眾利益的情況。在持之以恒抓落實(shí)的紀(jì)律約束下，伴隨公務(wù)用車制度改革的實(shí)施，長期困擾黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的三公浪費(fèi)，尤其是公款吃喝、公車消費(fèi)的歪風(fēng)得到了根本性整治，黨風(fēng)政風(fēng)風(fēng)清氣正。
以零容忍態(tài)度嚴(yán)厲查處腐敗行為。面對嚴(yán)峻復(fù)雜的腐敗蔓延勢頭，腐敗被視為我們黨面臨的最大威脅。特別是對十八大以來不收斂、不收手，性質(zhì)惡劣的腐敗現(xiàn)象進(jìn)行了堅(jiān)決的斗爭。一方面嚴(yán)厲查處違法亂紀(jì)的高級干部，另一方面也對群眾身邊的腐敗零容忍，真正實(shí)現(xiàn)“老虎”“蒼蠅”一起打。截至2017年底，共查處省部級以上官員440人，比1993年到2012年近20年查處的省部級腐敗官員總數(shù)還要多近百人。堅(jiān)持拍蒼蠅零容忍，打破所謂“法不責(zé)眾”的觀念，截至2018年上半年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)給予紀(jì)律處分的人員超過177萬，其中廳局級干部1萬余人，縣處級干部7.3萬人，涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)處理的近6萬人。同時，通過“獵狐”行動從90多個國家和地區(qū)追回外逃人員3000余人，使那些指望出逃國外來逃脫黨紀(jì)國法追責(zé)的腐敗官員黃梁夢破。
反腐敗壓倒性態(tài)勢已形成并鞏固發(fā)展。持續(xù)的量變產(chǎn)生了質(zhì)變，反腐治標(biāo)為建立廉潔政治的治本贏得了時間。經(jīng)過一番抓鐵留痕、踏石成印的硬功夫，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并得到鞏固發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告提出的奪取反腐敗的全面勝利打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也推動了整個政治生態(tài)與腐敗治理制度的變遷。
制度主義的解釋視角
強(qiáng)制性的制度變遷。在新制度主義看來，制度的變遷并不是泛指制度發(fā)生的任何變動，而是特指用更高效的制度取代原有制度的過程。這一過程，往往受外生因素的影響。制度變遷的主體會通過衡量從變遷過程中能獲得的預(yù)期收益或能規(guī)避的損失來決定是否發(fā)生制度變遷。制度的轉(zhuǎn)型要么是因?yàn)楂@得合法性的其他制度或組織形態(tài)的出現(xiàn)，要么是因?yàn)楸簧鐣蓡T共同接受的價值標(biāo)準(zhǔn)或認(rèn)知模板發(fā)生變化。從社會學(xué)新制度主義的視角來看，組織實(shí)現(xiàn)制度變遷可以將焦點(diǎn)集中于組織和社會文化上，例如規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐上、達(dá)成社會共識上、符合組織或社會主流意識形態(tài)以及消除不確定性上等，強(qiáng)調(diào)了制度同構(gòu)類型的制度變遷。制度變遷根據(jù)的是“適當(dāng)性邏輯”而非“工具性邏輯”，它可分為“誘導(dǎo)性制度變遷”和“強(qiáng)制性制度變遷”。所謂誘導(dǎo)性變遷指的是呼應(yīng)制度不平衡產(chǎn)生的獲利機(jī)會時開展的一種自發(fā)性變遷，是一種受利益驅(qū)使的自下而上的制度變遷；而強(qiáng)制性變遷則是自上而下通過政府法令引發(fā)的國家強(qiáng)制推行的變遷。從新制度主義中制度壓力對制度變遷產(chǎn)生的影響來看，政府通過頒布法令、政策來引導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷發(fā)揮著重要作用。在我國制度變遷過程中，中央的決策力量發(fā)揮了很大的作用，我國經(jīng)濟(jì)、社會以及各領(lǐng)域制度改革均呈現(xiàn)出強(qiáng)制性制度變遷的特征。腐敗治理制度的變遷也不例外，我國的政治體制形塑了我國必然是通過頂層設(shè)計(jì)發(fā)動的自上而下的腐敗治理制度的變遷方式，在制度變革的推行和適應(yīng)過程中，中央在腐敗治理中始終占據(jù)主導(dǎo)地位。
腐敗治理強(qiáng)制性制度變遷的體制基礎(chǔ)。從社會學(xué)新制度主義制度壓力理論看來，組織受到的強(qiáng)制壓力可以是來自于強(qiáng)勢組織制定的法律法規(guī)、行為標(biāo)準(zhǔn)和組織規(guī)范等正式壓力。黨中央是影響地方黨委行為的重要強(qiáng)勢組織，地方通過執(zhí)行中央政策來與中央利益保持一致，并提高其正當(dāng)性。因此，各省反腐努力的成果離不開地方對中央政策的有效貫徹和實(shí)施。我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了中央享有最高權(quán)力，地方政權(quán)在中央政權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下依法行使職權(quán)。中央政府的權(quán)威無疑是大多數(shù)政策制定和執(zhí)行的主要推動力量，這些政策體現(xiàn)了中央政府的治理理念和價值觀念。在這樣的政治制度下，政策執(zhí)行力在中央和地方政府之間產(chǎn)生有效配置，并使得各地政府在貫徹執(zhí)行中央政策時表現(xiàn)出眾多一致性的特征。當(dāng)然，由于具體社會情境的地方性，各地在執(zhí)行中央政策上會呈現(xiàn)出一定的差異性。同時，從理論上來看，政策的執(zhí)行是決策者、執(zhí)行者以及相關(guān)目標(biāo)團(tuán)體在最高中央權(quán)威影響下互相妥協(xié)的成果。從制度壓力與執(zhí)行成本角度來看，地方政府可以通過衡量中央政府對政策的關(guān)注程度和實(shí)施該政策過程中投入的資源力度來判斷中央對該政策的重視程度，從而感受到來自中央政府的壓力程度。如果中央對該政策的重視程度越大，那么地方政府不執(zhí)行該政策的成本就會越高，為此地方政府會投入更多的精力執(zhí)行該項(xiàng)政策。由此可見，中央政府在政策制定上具有主導(dǎo)作用，中央政府權(quán)威以及中央政府對政策的重視程度會對地方執(zhí)行中央政策產(chǎn)生較大程度的影響。也就是說，從地方對中央政策的貫徹執(zhí)行上來看，反腐制度和政策設(shè)計(jì)產(chǎn)生的壓力，加上反腐的政治正當(dāng)性和社會輿論的期待，會成為各級黨委和紀(jì)委積極執(zhí)行中央反腐政策強(qiáng)大推力。
黨的十八大以來中央堅(jiān)定的反腐意志和強(qiáng)硬的反腐態(tài)度，以及不斷推出的更具操作性的腐敗治理措施，特別是中央政治局的“以上率下”，無疑會給各省的反腐工作帶來強(qiáng)制性制度壓力。加上十八大以來公眾輿論對各地反腐工作給予的關(guān)注和期望，尤其是各省努力所產(chǎn)生的同群效應(yīng)，會給各省反腐工作帶來巨大的競爭性壓力。
腐敗治理變革的制度邏輯
從這一視角來看，近年來反腐行動之所以成效顯著，與這段時間反腐敗工作體現(xiàn)出來的與以往不同的治理特色有關(guān)。這一特色主要表現(xiàn)為中央的意志與決心、對反腐敗形勢的正確判斷、黨內(nèi)法規(guī)體系的完善、全面從嚴(yán)治黨的體制保障、紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制改革與群眾的廣泛參與。
對腐敗形勢的判斷與反腐敗工作的政治認(rèn)識是決定腐敗治理力度的基礎(chǔ)。如何看待腐敗形勢以及腐敗發(fā)生的影響因素直接關(guān)系到反腐力度與反腐效度。在2013年十八屆中紀(jì)委二次全會上習(xí)近平總書記指出，“當(dāng)前一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，一些重大違紀(jì)違法案件影響惡劣，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻”。能夠直面當(dāng)時嚴(yán)峻猖獗的腐敗形勢而不粉飾太平，對腐敗形勢做出正確而又實(shí)事求是的評判，一方面體現(xiàn)了中央治理腐敗的決心，另一方面也是做好腐敗治理的基礎(chǔ)。在治理策略上，十八大報(bào)告提出，要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。這是我們黨在反腐倡廉方面第一次明確指出了腐敗發(fā)生的制度之源。腐敗發(fā)生的核心影響因素是擁有對大量稀缺資源自由裁量權(quán)的權(quán)力沒有受到有效監(jiān)督，因而要保證腐敗治理的有效性，關(guān)鍵是做好對權(quán)力的監(jiān)督與約束。十八大報(bào)告真正抓住了腐敗發(fā)生的根本病灶，而且其建立健全權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督機(jī)制的對策也是一語中的，為有效治理腐敗提供了正確的理論基礎(chǔ)。
中央的決心與意志是腐敗治道變革的強(qiáng)大推動力。中央的決心不僅僅體現(xiàn)在中央報(bào)告、中紀(jì)委報(bào)告或是領(lǐng)導(dǎo)人的講話中，更重要的是體現(xiàn)在實(shí)際的反腐行動及其力度中。正如王歧山同志所說的，“動員千遍，不如問責(zé)一次”。十八大以來的反腐敗行動很好地詮釋了中央強(qiáng)調(diào)的反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，打破了過去存在的反腐政治周期與節(jié)日周期現(xiàn)象，在重要會議、重要節(jié)日等敏感時期仍“打虎”不停息。在查處級別上打破“處理不上政治局委員”的社會傳聞，對原正國級、副國級領(lǐng)導(dǎo)人、原中央軍委副主席等黨政軍高層只要發(fā)現(xiàn)有腐敗問題就堅(jiān)決查處，對紀(jì)委系統(tǒng)內(nèi)部的違紀(jì)違法問題也毫不手軟。幾年來，上至政治局常委，下至村委會干部，真正做到違法必究，動輒則咎。中央的這種反腐力度與決心是推進(jìn)反腐高壓政策能夠得到自上而下執(zhí)行的強(qiáng)大動力，也是提振全黨治理腐敗信心的強(qiáng)大動力。
全面從嚴(yán)治黨為中央決策能夠在基層得到全面執(zhí)行提供了組織及制度保障。全面從嚴(yán)治黨通過“四種意識”，通過強(qiáng)化政治紀(jì)律與政治規(guī)矩，在根本上重塑了黨內(nèi)政治生活，特別是強(qiáng)化了“四個服從”，強(qiáng)化了黨組織間的政治秩序，增強(qiáng)了全黨的組織性與紀(jì)律性，改變了黨內(nèi)政治生態(tài)。這種新的黨內(nèi)政治生態(tài)，保障了中央政策在基層黨組織中能夠得到更多的遵從性執(zhí)行，尤其是對加強(qiáng)自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督、組織監(jiān)督起到了制度與組織保障的作用。也使腐敗治理能夠?qū)訉訅簩?shí)責(zé)任，層層傳導(dǎo)責(zé)任，真正令各級黨組織承擔(dān)起了黨要管黨的主體責(zé)任。
修訂完善黨內(nèi)法規(guī)體系為腐敗治理提供了紀(jì)律準(zhǔn)繩。依規(guī)治黨既是全面從嚴(yán)治黨的一個紀(jì)律保障，也是全面依法治國的題中應(yīng)有之義。十八大以來，隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展，一系列立足根本、著眼長遠(yuǎn)的制度措施，不斷推動全面從嚴(yán)治黨從治標(biāo)走向治本，扎牢制度之籠，為制度治黨提供了根本保障。在紀(jì)律改革方面，一個最重要的舉措是紀(jì)挺在前，強(qiáng)調(diào)把紀(jì)律挺在前面。黨內(nèi)腐敗治理重點(diǎn)在于查處違反黨規(guī)黨紀(jì)的行為，把紀(jì)與法分開，紀(jì)在法前，紀(jì)比法嚴(yán)。紀(jì)委是專責(zé)的黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，主要從事監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的工作，并將黨員的違法行為移送司法機(jī)關(guān)處理?；谶@一重大思路的轉(zhuǎn)變，特別是在全面依法治國的背景下，中央清理了歷年來的黨內(nèi)法紀(jì)法規(guī)，并修訂了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，把過去涉及到的違法行為與違紀(jì)行為分開，修訂刪除了70余條與刑法、治安管理處罰法等法律法規(guī)重復(fù)的內(nèi)容，以避免以紀(jì)代法的現(xiàn)象。另外為落實(shí)從嚴(yán)治黨、黨要管黨的要求，強(qiáng)化了違紀(jì)查處，在法律之前為黨員劃定紀(jì)律紅線，抓早抓小。除此之外，還制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，出臺首部黨內(nèi)問責(zé)條例，實(shí)現(xiàn)問責(zé)工作的制度化、程序化；修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、發(fā)布《關(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見》等，打造從嚴(yán)治吏、形成干部選拔任用的完整鏈條。十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的步伐不斷加快，中央共出臺或修訂了近80部黨內(nèi)法規(guī)，超過現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)的40%，使得全面從嚴(yán)治黨越來越有規(guī)可循、有據(jù)可依。
通過體制機(jī)制的改革來調(diào)整腐敗治理結(jié)構(gòu)，努力實(shí)現(xiàn)腐敗治理體系與能力的現(xiàn)代化。在體制上，建立黨風(fēng)廉政建設(shè)與全面從嚴(yán)治黨的“兩個責(zé)任”體制，各級黨委要落實(shí)黨要管黨的主體責(zé)任，紀(jì)委承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，監(jiān)督黨委履行主體責(zé)任，從體制上保障腐敗治理的主體是黨委；深化紀(jì)委“三轉(zhuǎn)”，即轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，紀(jì)委成為紀(jì)律監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，從體制上通過“兩為主”保障紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的相對獨(dú)立性，即查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。這一規(guī)定為紀(jì)檢工作抓住關(guān)鍵少數(shù)，聚焦監(jiān)督主業(yè)，加強(qiáng)對一把手的監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督同級黨委職能提供體制上的保證，也是黨章規(guī)定的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的具體化、程序化、制度化的可操作化的體現(xiàn)。
另一個更重大的體制改革是重構(gòu)國家監(jiān)察體制，建立國家監(jiān)察委員會，與紀(jì)委合署。同時修訂《國家監(jiān)察法》，賦予監(jiān)察委員會憲法地位，并明確其性質(zhì)定位和職能職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，并將檢察院中的反貪反瀆職能授予國家監(jiān)察委員會，相關(guān)人員轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會，進(jìn)一步提升了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其權(quán)力的合法性。通過巡視派駐全覆蓋，加強(qiáng)政治巡視，推進(jìn)省以下建立巡察制度，構(gòu)建巡視巡察聯(lián)運(yùn)機(jī)制。巡視主要是政治巡視，對強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，尤其是加強(qiáng)黨的建設(shè)起到至關(guān)重要的作用，也是反腐利器之一。同時通過專項(xiàng)巡視、機(jī)動巡視等，實(shí)現(xiàn)群眾參與反腐敗，建立起腐敗多元主體共治的一種新的結(jié)合方式。按照《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的要求，巡視組通過巡視準(zhǔn)備、了解、匯報(bào)、反饋和移交督辦等程序來完成巡視過程。這種自上而下的監(jiān)督方式，也會對各省反腐工作形成一種高壓的態(tài)勢，形成各省反腐敗工作的強(qiáng)大合力。2013年11月底，各?。▍^(qū)、市）黨委巡視組通過對相關(guān)市、縣、省直部門、國有企業(yè)和高校的兩輪巡視工作，向紀(jì)委機(jī)關(guān)移交干部涉嫌違紀(jì)違法線索1879件，其中廳處級干部問題線索562件。2014年全國通過巡視整改，近4萬名干部被處理。2015年人民網(wǎng)輿情室的互聯(lián)網(wǎng)輿情報(bào)告統(tǒng)計(jì)分析顯示，公眾對巡視反饋和整改效果的滿意度高達(dá)84%。2016年，地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過巡視移交的腐敗問題線索查處的廳局級干部將近300名，查處的縣處級干部高達(dá)2200多名。
腐敗治理變革的路徑展望
腐敗治理要取得十九大提出的奪取反腐敗斗爭的全面勝利，在深化十八大以來的腐敗治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制改革基礎(chǔ)上，還應(yīng)該要有更大的治理創(chuàng)新。
繼續(xù)保持堅(jiān)定的反腐意志和決心。對腐敗現(xiàn)象實(shí)行“零容忍”的態(tài)度，并繼續(xù)發(fā)揮中央對地方反腐工作的示范作用。只有繼續(xù)保持和發(fā)揮中央在反腐工作中以身作則、率先垂范的示范和帶頭作用，才能更好地保證地方對中央反腐工作的貫徹落實(shí)，提升地方反腐敗工作的效率。
進(jìn)一步完善反腐敗制度的建設(shè)，推動腐敗治理的制度化。制度反腐是提高黨的執(zhí)政能力的內(nèi)在要求，制度反腐的普適性、科學(xué)性特點(diǎn)也是反腐制度化的必要條件。從目前我國反腐制度的現(xiàn)狀來看，可以進(jìn)一步加強(qiáng)廉政立法、完善反腐制度的設(shè)計(jì)、加強(qiáng)反腐制度的執(zhí)行力和反腐制度之間的協(xié)調(diào)性并不斷健全和完善腐敗治理的相關(guān)配套制度，提高反腐制度的權(quán)威性。
完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。重點(diǎn)是圍繞權(quán)力的約束與監(jiān)督，處理好黨內(nèi)民主集中制組織原則與加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)系，特別是在同級監(jiān)督、一把手監(jiān)督方面構(gòu)建好具體可操作的頂層設(shè)計(jì)。
增強(qiáng)公眾參與。反腐敗是一項(xiàng)持久、復(fù)雜和艱巨的社會工程，腐敗的治理不應(yīng)僅僅局限于政府領(lǐng)域，還需要社會各方面的配合以形成合力，因此應(yīng)該充分重視社會公眾和團(tuán)體對反腐敗建設(shè)的重要作用。近年來，腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出群體化、虛擬化和強(qiáng)隱秘性的特點(diǎn)，社會公眾對于腐敗行為來說是強(qiáng)有力的“監(jiān)視器”，社會公眾對腐敗行為的舉報(bào)以及對腐敗案件的高度關(guān)注也更有利于腐敗治理的公民參與。通過公眾還能實(shí)現(xiàn)對腐敗現(xiàn)象以及腐敗案件處理情況更為全面靈活的監(jiān)督，有利于發(fā)現(xiàn)腐敗行為、提高反腐敗的工作效率。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)積極完善政務(wù)信息公開與官員信息公開機(jī)制；進(jìn)一步加強(qiáng)反腐舉報(bào)渠道的建設(shè)，拓寬腐敗線索舉報(bào)的渠道，不僅要注重官方的反腐舉報(bào)渠道建設(shè)，同時也要注重對民間線索舉報(bào)材料的收集和整合；提高對腐敗線索舉報(bào)的獎勵和激勵標(biāo)準(zhǔn)，并加大對腐敗現(xiàn)象舉報(bào)者的保護(hù)。
【本文作者為江西省黨風(fēng)廉政建設(shè)研究中心、南昌大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)】
責(zé)編：李 懿 / 楊 陽（見習(xí)）