【摘要】意見箱是一些政府部門和服務(wù)機構(gòu)征詢公眾意見建議的重要方式之一，但在實踐中卻遇到了諸多難題。這些難題很大程度上與政府信任密切相關(guān)。要解決這些難題，就需要優(yōu)化意見箱制度設(shè)置，提升政府公共政策績效，彌合差序政府信任所帶來的可能負面效應(yīng)，共同促進意見箱制度更好地發(fā)揮作用。

【關(guān)鍵詞】政府信任 意見箱 政策績效 【中圖分類號】C913 【文獻標(biāo)識碼】A

設(shè)立意見箱原本是一些政府部門和服務(wù)機構(gòu)征詢公眾意見建議的重要方式，但據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的實體意見箱實際上已變成擺設(shè)，甚至淪為“垃圾箱”，一些網(wǎng)上意見箱更是反映渠道不暢，導(dǎo)致民意收集受阻，進而陷入惡性循環(huán)，不利于基層民主治理，極易引發(fā)社會風(fēng)險。實際上，無論是實體意見箱，還是網(wǎng)絡(luò)意見箱，都應(yīng)該是政府與群眾有效溝通的渠道，但由于現(xiàn)實因素的影響，卻沒有達到應(yīng)有的效果。

意見箱作為一個連接國家、政府與群眾的重要媒介，能夠充分反映群眾對政府信任的程度

從現(xiàn)實中看，意見箱制度在我國的政府治理中具有重要地位，各級政府和職能部門基本都設(shè)有相關(guān)的意見箱。從意見箱的發(fā)展演變過程來看，意見箱具有較悠久的歷史。從古代社會的諫鼓、謗木、恒表、銅匭、望柱、申明亭等傳統(tǒng)形式，一直發(fā)展到當(dāng)代以實體和網(wǎng)絡(luò)為主要表現(xiàn)形式的意見箱，其形式隨著時代的變遷越來越多樣化。但無論意見箱的形式如何演變，其應(yīng)該承擔(dān)的溝通群眾、反映民意、聯(lián)系社會的功能一直沒有改變。而除了常見的實體意見之外，最為常見則是以互聯(lián)網(wǎng)形式呈現(xiàn)的意見箱，諸如“市長信箱”“部門信箱”等，這些多種形式的意見箱已經(jīng)成為人民群眾反映現(xiàn)實問題、進行有序政治參與的重要渠道之一。多種形式的意見箱，既有利于政府便捷地搜集群眾意見，也方便了群眾能夠反映現(xiàn)實問題。

雖然意見箱具有重要作用與功能，但實踐中也存在諸多問題。如一些地方對意見箱缺少日常管理維護，使用率非常低下。而有的部門為了應(yīng)付上級安排，有意或者無意地把意見箱安排到群眾接觸不到的地方，諸如此前已經(jīng)被媒體曝出的兩米高的意見箱、攝像頭底下裝意見箱等，這些都體現(xiàn)出某些政府部門對意見箱的態(tài)度，導(dǎo)致原有的實體意見箱沒有能夠真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。隨著近幾年互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，各地紛紛建立了網(wǎng)絡(luò)意見箱，能夠方便群眾快捷地反映意見，但同時由于相關(guān)部門意見箱里的意見反饋不及時，導(dǎo)致一些群眾產(chǎn)生了提意見“提了也白提”的想法，極大挫傷了群眾參與其中的積極性。

其實，要理解當(dāng)前意見箱存在的問題，就需要理解其背后承載的理論邏輯。意見箱作為政府把握民意的一種重要方式，之所以其實際效果距離原有本質(zhì)功能有較大差距，很大程度上就是因為一些群眾對意見箱及其背后的政府信任度降低，導(dǎo)致不能真正發(fā)揮作用。從一般意義上來看，政府信任是指群眾在與政府部門互動過程中，希望政府能夠依照公民期望來進行公共管理與提供公共服務(wù)的過程，是公民在期望和認知之間對政府運行的總體性評價，反映了公民對于政府實際行為正當(dāng)性的心理認同。中國政府治理之所以能夠不斷取得經(jīng)濟與社會發(fā)展成就，形成較高的政府治理績效，就離不開來自于公民對政府的持續(xù)而廣泛的信任，可以說有效的國家治理與政府治理離不開穩(wěn)定且高水平的政府信任。意見箱作為一個連接國家、政府與群眾的重要媒介，能夠充分反映群眾對政府信任的程度。如果群眾對于政府信任程度高，那么意見箱使用頻率就可能高，就能有效發(fā)揮作用，反之則起到負面效應(yīng)。因此，要理解當(dāng)前意見箱制度中存在的問題，政府信任為我們提供了一個比較具有解釋力的理論維度。

意見箱為何存在“沒意見”“不愿提”“不想提”“不敢提”等問題

如果對當(dāng)前意見箱中存在的問題進行歸納，基本上可以總結(jié)為“沒意見”“不愿提”“不想提”“不敢提”等諸多難題。雖然學(xué)界對此問題有多個角度的解釋，但如果我們從政府信任的角度研究，就會發(fā)現(xiàn)其中原因主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，意見箱自身管理問題耗費了信任資源。政府信任是群眾與政府部門在長期互動中，對對方的行動目的和預(yù)期效果的檢驗而形成的，并根據(jù)不同的檢驗效果而形成了不同內(nèi)容的政府信任的資源。作為政府面對群眾的一個重要窗口，意見箱自身管理是否完善直接關(guān)系到政府信任資源是否能夠有效供給。從現(xiàn)有一些地方的調(diào)研情況來看，有些實體意見箱往往疏于管理或長期無人管理，甚至有的顯得銹跡斑斑，不僅損害了政府形象，而且將其原本應(yīng)該發(fā)揮的功能消失殆盡。不僅如此，有些網(wǎng)絡(luò)意見箱則形成了相對復(fù)雜的使用與管理程序，諸如群眾在使用網(wǎng)絡(luò)意見箱時，經(jīng)常被要求填寫姓名、身份證、通訊地址等個人信息，這樣不僅容易產(chǎn)生信息安全的隱患，而且也可能使群眾產(chǎn)生害怕因反映問題而遭到打擊報復(fù)的顧慮，從而為了自身安全而不敢使用。而有的網(wǎng)絡(luò)意見箱管理流程不合理，回復(fù)缺少實質(zhì)性內(nèi)容，甚至出現(xiàn)了千篇一律的統(tǒng)一回復(fù)等情形。或者回復(fù)周期過長，從受理到辦結(jié)需要較長時間，這些都使得群眾容易產(chǎn)生意見箱流于形式的感覺，不僅不會促進新的政府信任資源產(chǎn)生，而且也會損耗現(xiàn)有的政府信任資源，影響意見箱制度作用充分發(fā)揮。

第二，依賴于政策績效的政府信任影響了意見箱作用發(fā)揮。作為一項重要的制度，意見箱往往與其所在部門的政策績效緊密相關(guān)。從具體功能來看，意見箱搜集的問題往往與某一項具體公共政策相關(guān)，經(jīng)常是特定公共政策行為出現(xiàn)問題以后的后果反映，而這些公共政策往往與群眾的日常生活密切相關(guān)，大多集中于城市管理、社會保障、教育醫(yī)療等民生領(lǐng)域。實踐證明，一項具有公平正義導(dǎo)向并且透明的公共政策能夠充分調(diào)動群眾的積極性，在此過程中群眾可以感受到公共政策的公開性和真實性，那么群眾對政府的信任度就會得到提升，在這種背景下群眾使用意見箱的頻率就會上升，意見箱的功能就能充分發(fā)揮。如果政府部門及其人員出現(xiàn)不正當(dāng)行政行為，如不作為、腐敗行為等，就會引發(fā)對政府不信任，再加上一些地方政務(wù)信息不夠透明，甚至存在有意隱瞞關(guān)鍵性信息的行為，就容易引發(fā)群眾的猜忌，引發(fā)群眾對于政府不信任，導(dǎo)致群眾對政府的原有期望和實際認知之間就會形成較大的落差，于是意見箱成為一種擺設(shè)也就理所應(yīng)當(dāng)。

第三，政府信任的差序格局影響了意見箱作用發(fā)揮。從現(xiàn)有研究來看，我國的政府信任往往形成了一定的差序格局，即群眾往往對中央政府比較信任，而對地方政府則呈現(xiàn)出較不信任態(tài)度，并且政府層級越低群眾對其信任度越低。這種政府信任的差序格局對于意見箱的功能充分發(fā)揮也有重要影響，人們在面對意見箱時，往往基于對基層政府的不信任，擔(dān)心自己提出的意見不能引起重視，就可能產(chǎn)生了“多一事不如少一事”心態(tài)，基層政府或者部門的意見箱使用頻率也就會不斷下降。由于對上一級政府呈現(xiàn)出較高的信任度，就有可能通過上一級政府的意見箱來反映實際問題，但如同前面所言，有些地方的意見箱管理制度并不是太完善，一些政府工作人員對意見箱來信處理可能不及時、不認真，甚至是有選擇地處理，那么就會嚴重影響到群眾使用意見箱的積極性，導(dǎo)致意見箱功能不能得以體現(xiàn)。

如何最大限度發(fā)揮意見箱的功效

隨著中國特色社會主義進入新時代，人民群眾對于美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也日益增長，而后者正是當(dāng)前社會關(guān)注的熱點，也是目前各種問題相對集中的領(lǐng)域。通過提升政府信任程度，充分發(fā)揮意見箱的效能，將群眾在日常實際生活中所面臨的問題有效而合理進行解決，實際上就是適應(yīng)新時代對于國家治理和政府治理的新要求。我們可以通過以下三個途徑，來最大限度發(fā)揮意見箱的效能。

首先，通過優(yōu)化意見箱制度設(shè)置來提升政府信任。良好的制度是提升政府信任的重要基礎(chǔ)，對于意見箱來說更是如此。在制度優(yōu)化過程中，政府對群眾需求的回應(yīng)程度既是意見箱制度能夠發(fā)揮作用的關(guān)鍵，也是提升政府信任程度的基礎(chǔ)性措施。因此我們需要根據(jù)不同類型的問題，在對意見箱實施更為精細化管理的基礎(chǔ)上，更加快捷地對群眾的各種需求進行回應(yīng)。對于實體意見箱而言，要根據(jù)實際情況合理設(shè)置，方便群眾提交相關(guān)意見，同時也要加強意見箱的日常管理，避免意見箱管理程序的簡單化或繁瑣化，定期對意見箱收集內(nèi)容進行分類登記和整理歸納，明確規(guī)定信件處理的流程和責(zé)任，及時進行制度化反饋。對于網(wǎng)絡(luò)意見箱而言，如果遇到處置周期較長的網(wǎng)民訴求，應(yīng)當(dāng)采取分步驟回應(yīng)的策略，定期與網(wǎng)民進行溝通，建立雙向溝通機制，使其感受到他們意見被充分重視。針對一些常見的網(wǎng)絡(luò)意見箱復(fù)雜訴求，則應(yīng)該建立起有效的處置環(huán)節(jié)劃分方案，明確每個環(huán)節(jié)應(yīng)做到的具體工作內(nèi)容，對不同議題進行區(qū)別劃分并進行適當(dāng)?shù)姆至?，實現(xiàn)線上意見箱與線下問題反饋的有效對接，從而達到快捷有效處理相關(guān)問題效果。在這個過程中，應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)意見箱平臺上及時公布各步驟的處置結(jié)果，讓網(wǎng)民看到相關(guān)部門確實正在處置其訴求，提升對相關(guān)部門的政府信任度。同時也要加強對網(wǎng)絡(luò)意見箱在線用戶數(shù)據(jù)的深度挖掘，以便政府更加準(zhǔn)確有效地回應(yīng)社會民意。

其次，以增強與意見箱相關(guān)的政策績效來提升政府信任。一般而言，政府不信任表現(xiàn)形式呈現(xiàn)出多樣化，既有正式制度層面的，也有非正式制度層面的，但是無論是哪個層面都與政府實際政策績效相關(guān)。如果政府能夠進進一步提升其治理績效，更多地為所在區(qū)域的群眾帶來實際的社會福利和民生優(yōu)惠，那么他們就會被群眾進一步信任，雙方就會在穩(wěn)定的互動關(guān)系中相互增強信任度。在這種背景下，意見箱就會扮演一個積極的角色，不僅可以修復(fù)已經(jīng)或者正在流失的政府信任，而且能夠幫助政府更好完善其各項工作，其功能就會被最大程度地激發(fā)出來。所以，我們應(yīng)該加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所憂，在服務(wù)中實施管理，在管理中實施服務(wù)，提高政府的公信力和執(zhí)行力。各項公共政策出臺之前，要廣泛聽取群眾意見，最大程度實現(xiàn)政務(wù)信息公開，鼓勵群眾通過各種適當(dāng)形式參與公共決策過程，提高公共政策接受程度。加快建設(shè)法治政府，對公共權(quán)力過程進行監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行，建立政府與群眾的良性互動機制，從而提升政府的實際政策績效，真正讓群眾感覺到意見箱可以成為與政府進行有效溝通的渠道。

最后，彌合政府信任差序格局負面效應(yīng)。政治不信任具有比較強烈的示范效應(yīng)，而現(xiàn)實當(dāng)中政府信任差序格局所產(chǎn)生的負面效應(yīng)，不僅容易使得不同區(qū)域、不同層級、不同類型的意見箱發(fā)揮的功效有較大差異，而且也容易惡化干群關(guān)系，引發(fā)基層社會矛盾和沖突。所以我們要采取措施來彌合以上的負面效應(yīng)，從而發(fā)揮意見箱應(yīng)有的功能。要針對不同地域的實際情況，加大對基層社會和偏遠地區(qū)的公共服務(wù)供給力度，增強群眾對于基層政府的信任感，保證人民群眾在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利，使他們能夠真正可以“敢用”基層政府設(shè)立的意見箱。在此基礎(chǔ)上，要建立意見箱使用的激勵機制，對群眾提出的有價值建議和意見適當(dāng)給予表揚和獎勵，采取措施保護來信群眾的個人隱私權(quán)，避免泄露群眾的信息，營造團結(jié)健康的意見箱使用氛圍。根據(jù)不同區(qū)域的實際情況，可以考慮建立意見箱使用的動態(tài)評估機制，適當(dāng)情況下引進第三方評估，采用外部評價與內(nèi)部評價相結(jié)合的方式，對于能夠充分發(fā)揮意見箱功能的部門進行獎勵，對于一些不重視該項制度的部門進行督促，最大限度激發(fā)不同的區(qū)域政府對意見箱重視程度，從而減少由于差序政府信任存在而可能帶來的負面效應(yīng)。

政府信任的角度為我們更好理解意見箱問題提供一個有效視角。當(dāng)然，要最終全面地解決意見箱問題，僅僅靠提升政府信任還是不夠的。再造意見箱應(yīng)有的功能，需要結(jié)合當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型和國家治理等多方面情況來共同推進。所以，徹底解決意見箱問題實際上是一個系統(tǒng)性工程，需要整合各方面因素，需要社會各界共同努力。

（作者為華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副院長、教授）

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③余敏江、梁瑩：《政府信任與公民參與意識內(nèi)在關(guān)聯(lián)的實證分析——以南京市為例》，《中國行政管理》，2008年第8期。

責(zé)編/賈娜 美編/楊玲玲 史航（見習(xí)）

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